PPP模式在河道及防澇設(shè)施綜合整治項(xiàng)目中的應(yīng)用

王治彬

摘要：城市河道及防澇設(shè)施綜合治理在傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的整治模式下，很難實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的整體治理效果。本文介紹了采用PPP模式的優(yōu)勢(shì)，并以具體案例分析了以PPP模式在河道及防澇設(shè)施綜合整治項(xiàng)目中的應(yīng)用，以及取得的效果情況。

Abstract： In the traditional government-led remediation mode， comprehensive treatment of urban rivers and waterlogging prevention facilities is difficult to achieve long-term and stable overall governance. This article introduces the advantages of adopting PPP mode， and analyzes the application of PPP mode in the comprehensive improvement projects of river courses and flood control facilities with the specific cases， and introduces the results obtained.

關(guān)鍵詞：PPP模式；河道；防澇設(shè)施；水污染；綜合整治

Key words： PPP mode；river channel；waterlogging prevention facilities；water pollution；comprehensive treatment

中圖分類號(hào)：TV143+.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2018）10-0001-03

0 引言

當(dāng)前城市河道及防澇設(shè)施建設(shè)已跟不上城市發(fā)展的需求，面臨水環(huán)境質(zhì)量差、水生態(tài)受損嚴(yán)重、易發(fā)生水澇等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，直接影響和損害人民群眾健康，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。2015年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了水污染防治行動(dòng)計(jì)劃（簡(jiǎn)稱“水十條”），對(duì)水污染防治提出相應(yīng)要求，各級(jí)政府雖然高度重視治理工作，但是面臨資金投入大、技術(shù)難題多、管理不到位等問(wèn)題，利用傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)治理模式很難在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到治理目標(biāo)。

PPP模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效考核結(jié)果向社會(huì)資本支付費(fèi)用，保證社會(huì)資本獲得合理收益。所以采用PPP模式可以有效緩解財(cái)政壓力、提高公共服務(wù)效率，可實(shí)現(xiàn)河道及防澇設(shè)施綜合整治的有效性和可持續(xù)性。

1 傳統(tǒng)整治模式中存在的問(wèn)題

河道及防澇設(shè)施綜合治理具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、持續(xù)性和高投入性[1]，在傳統(tǒng)治理模式下，單純依靠政府大包大攬，在當(dāng)前各地財(cái)政壓力巨大的現(xiàn)實(shí)情況下，已經(jīng)暴露出很多的問(wèn)題。

1.1 資金投入大，地方政府負(fù)債高

我國(guó)傳統(tǒng)的河道水環(huán)境治理所需資金是以政府為主導(dǎo)，主要是地方政府的財(cái)政收入、銀行貸款以及行政事業(yè)性收費(fèi)[2]。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)水平的提高需要政府大量資金的注入，地方政府都為此背負(fù)了沉重的債務(wù)，造成政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以為繼，大大阻礙了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)質(zhì)量的提高。

1.2 涉及專業(yè)多，管理范圍大，管理經(jīng)驗(yàn)少

河道及防澇設(shè)施綜合整治工程涉及到市政、水利、環(huán)保、綠化等多個(gè)專業(yè)，包括雨污分流、截污治理、底泥疏浚、管道改造、防洪排澇、生態(tài)修復(fù)等多項(xiàng)子工程，需多專業(yè)的配合。而且工程范圍大，跨行政區(qū)域、跨政府部門多，導(dǎo)致條塊分割、各自為政、多頭治水，責(zé)任邊界不清晰[3]。相應(yīng)的法律適用、招標(biāo)采購(gòu)規(guī)則、行業(yè)習(xí)慣等存在差異，缺乏成熟的管理系統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)。

1.3 獨(dú)立運(yùn)作，缺乏全生命周期統(tǒng)籌考慮

在政府主導(dǎo)的投資模式下，河道及防澇設(shè)施綜合整治工程項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)作，設(shè)計(jì)方、建設(shè)方和運(yùn)營(yíng)方，常出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象。負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)的不控制投資，負(fù)責(zé)建設(shè)的不需要優(yōu)化設(shè)計(jì)和后期運(yùn)維，負(fù)責(zé)運(yùn)維的決定不了選用什么技術(shù)路線，項(xiàng)目全生命周期的成本和效果缺乏統(tǒng)籌考慮。

2 PPP模式的優(yōu)勢(shì)

PPP模式使政府部門和社會(huì)資本能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì)，即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與社會(huì)資本的創(chuàng)業(yè)精神和管理效率相結(jié)合，達(dá)到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏的目的。

2.1 可降低政府的負(fù)債

政府通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的未來(lái)收入和補(bǔ)貼，撬動(dòng)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的全生命周期的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，降低了政府的財(cái)政支出，也平滑了政府的財(cái)政支出波動(dòng)壓力。

2.2 可發(fā)揮各自專長(zhǎng)

政府部門和社會(huì)資本方能夠發(fā)揮各自的專長(zhǎng)，政府當(dāng)“裁判員”制定水環(huán)境治理目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)資本方做“運(yùn)動(dòng)員”，雙方權(quán)責(zé)明晰，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，提高了服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)效率[4]。

2.3 可通過(guò)管理創(chuàng)新低成本

政府和社會(huì)資本在初始階段共同參與項(xiàng)目的識(shí)別、可行性研究、設(shè)施和融資等項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程，可以激勵(lì)實(shí)施方通過(guò)管理創(chuàng)新，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，有效降低成本，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，有利于提高效率和降低工程造價(jià)。

2.4 可實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新投融資模式

采用PPP模式，可以拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，有利于整合社會(huì)資源，盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力。

2.5 可合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)PPP的模式，使政府在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)可使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。

3 具體案例分析

南京市橋北地區(qū)為國(guó)家級(jí)新區(qū)“南京市江北新區(qū)”的核心規(guī)劃區(qū)，為解決群眾反映強(qiáng)烈的積淹水河道、城市污水處理和道路擁堵等市容市貌突出問(wèn)題，著手治理橋北地區(qū)水環(huán)境，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。

3.1 項(xiàng)目概況

南京市橋北地區(qū)河道及防澇設(shè)施綜合整治工程范圍為浦口橋北地區(qū)沿江街道及泰山街道，總面積約88.1平方公里，共有河道27條，長(zhǎng)約66公里。建設(shè)內(nèi)容主要包括：①水系溝通及排澇（河道局部拓寬、清淤、河堤加固、生態(tài)護(hù)坡、景觀河道）；②海綿河道建設(shè)（濕地改造、生態(tài)河道整治）；③污水系統(tǒng)改造（污水管建設(shè)、破損修復(fù)、新區(qū)污水管新建）；④雨污分流（增加污水管網(wǎng)、地塊內(nèi)部雨污分流）；⑤雨水管改造等。建設(shè)總投資約64.57億元，其中：工程直接費(fèi)49.47億元，工程其他費(fèi)5.29億元，工程預(yù)備費(fèi)5.48億元，建設(shè)期貸款利息4.33億元。

3.2 實(shí)施機(jī)構(gòu)

項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)由浦口區(qū)水務(wù)局和橋北指揮部共同擔(dān)任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府職能部門、項(xiàng)目準(zhǔn)備、社會(huì)資本采購(gòu)、簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議、監(jiān)管項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、監(jiān)管PPP項(xiàng)目協(xié)議履約等。南京大橋北建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱大橋北公司）為政府出資代表，負(fù)責(zé)與政府選擇的社會(huì)資本共同組建項(xiàng)目公司。

3.3 運(yùn)作模式

本項(xiàng)目擬采用“建設(shè)、運(yùn)維、移交”的BOT運(yùn)作模式。由實(shí)施機(jī)構(gòu)選定社會(huì)資本方，大橋北公司與社會(huì)資本方共同出資組成SPV項(xiàng)目公司，實(shí)施機(jī)構(gòu)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作主要包括：河道維護(hù)、污水管道維護(hù)、水閘維護(hù)、生態(tài)護(hù)坡維護(hù)、景觀工程維護(hù)、濕地維護(hù)等。PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)圖如圖1。

3.4 回報(bào)機(jī)制

鑒于項(xiàng)目無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入，從運(yùn)營(yíng)期開(kāi)始到合作期滿，由政府通過(guò)實(shí)施機(jī)構(gòu)逐年對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)，政府付費(fèi)分為可用性付費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)。

具體公式為：每年財(cái)政的政府付費(fèi)=當(dāng)年借款還本及利息+當(dāng)年支付資本金本金及建設(shè)期利率補(bǔ)貼+當(dāng)年資本金回報(bào)+當(dāng)年運(yùn)維費(fèi)用。

3.5 出資額度

項(xiàng)目資本金占總投資的20%為12.91億元，由大橋北公司與社會(huì)資本以1：9的股權(quán)比例分別出資，大橋北公司10%為12910萬(wàn)元，社會(huì)資本出資90%為116190萬(wàn)元。除項(xiàng)目資本金外的融資資金占總投資的80%為51.66億元，由項(xiàng)目公司在建設(shè)期通過(guò)銀行貸款等方式籌措。

3.6 招標(biāo)要求

本項(xiàng)目采用公開(kāi)招標(biāo)方式確定社會(huì)投資人，允許社會(huì)投資人以聯(lián)合體形式參加投標(biāo)，聯(lián)合體成員不能超過(guò)兩家。

3.7 合作期限

項(xiàng)目合作期為13年，包含3年建設(shè)期和10年運(yùn)營(yíng)。

3.8 特許經(jīng)營(yíng)范圍

由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)維護(hù)，本項(xiàng)目維護(hù)方面的特許經(jīng)營(yíng)范圍包括本工程范圍內(nèi)的河道、污水管道、水閘、濕地，以及生態(tài)工程、景觀工程等的維護(hù)。雨水管道、雨水泵站、污水泵站等均為改造工程，本次改造之前已有管養(yǎng)維護(hù)單位，故不在本次特許經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)。

3.9績(jī)效考核付費(fèi)

績(jī)效考核包括建設(shè)產(chǎn)出績(jī)效考核和運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核，年末據(jù)考核結(jié)果調(diào)整對(duì)項(xiàng)目公司的支付金額。

①建設(shè)產(chǎn)出績(jī)效考核主要依據(jù)國(guó)家、地方、行業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對(duì)于項(xiàng)目的建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程安全、現(xiàn)場(chǎng)管理等進(jìn)行考核。主要考核指標(biāo)有：項(xiàng)目開(kāi)工和完工指標(biāo)、建設(shè)的合規(guī)性、項(xiàng)目變更評(píng)價(jià)指標(biāo)、工程施工指標(biāo)、項(xiàng)目管理指標(biāo)、工程質(zhì)量指標(biāo)、工程安全指標(biāo)、遺留問(wèn)題處理指標(biāo)，建設(shè)產(chǎn)出績(jī)效考核于每個(gè)子項(xiàng)目完成投資驗(yàn)收完成后進(jìn)行。

②運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核主要參考江蘇省現(xiàn)有工程管理考核辦法，對(duì)財(cái)務(wù)狀況、水系溝通及排澇工程、河道治理、雨污分流、水閘設(shè)施養(yǎng)護(hù)等進(jìn)行考核。主要考核指標(biāo)包括：維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)保障率、養(yǎng)護(hù)資金用途真實(shí)、資金財(cái)務(wù)管理制度健全，會(huì)計(jì)核算規(guī)范、水系溝通及排澇工程、河道治理、雨水、污水及雨污分流系統(tǒng)、水閘、智慧排水、標(biāo)準(zhǔn)化管理、裝置設(shè)備完好率、安全及應(yīng)急管理、社會(huì)相關(guān)利益者（公眾）滿意度指標(biāo)、上級(jí)主管部門滿意度指標(biāo)、項(xiàng)目單位內(nèi)部職工滿意度指標(biāo)、獎(jiǎng)懲指標(biāo)，每一季度按考核指標(biāo)考核各個(gè)子項(xiàng)目服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)先進(jìn)性等?？?jī)效考核指標(biāo)同樣適用于合作期末項(xiàng)目移交考核。

3.10 退出機(jī)制

在項(xiàng)目運(yùn)維期滿時(shí)，社會(huì)資本無(wú)償與政府方完成資產(chǎn)移交。合作期滿，政府方組織對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行全面審計(jì)，對(duì)項(xiàng)目的資產(chǎn)進(jìn)行移交功能性驗(yàn)收合格后，政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本辦理股權(quán)變更手續(xù)，社會(huì)資本退出，項(xiàng)目公司對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行持續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

4 PPP模式的效果分析

橋北地區(qū)河道及防澇設(shè)施綜合整治工程PPP項(xiàng)目是南京地區(qū)第一個(gè)以PPP模式實(shí)施的水環(huán)境治理項(xiàng)目，對(duì)橋北地區(qū)29條河道、88.1平方公里范圍內(nèi)所有小區(qū)、企事業(yè)單位及道路的雨污管網(wǎng)及淹澇點(diǎn)追根溯源，進(jìn)行管網(wǎng)改造、截污、河道治理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實(shí)施。目前已基本消除黑臭水體，基本消除晴天污水下河的現(xiàn)象。通過(guò)系統(tǒng)治理后，一條又一條垃圾河變成了景觀河，越來(lái)越多黑臭河變成了風(fēng)景河，黑臭水體整治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益顯著，已成為贏得百姓點(diǎn)贊最多的惠民工程之一。項(xiàng)目實(shí)施效果圖見(jiàn)圖2、圖3。

①通過(guò)PPP模式運(yùn)作，降低了項(xiàng)目總投資。

利用社會(huì)資本方在施工和融資方面的優(yōu)勢(shì)，在降低工程建設(shè)總造價(jià)的同時(shí)降低了融資成本，相比政府直接投資大大降低了項(xiàng)目總投資，最終投標(biāo)產(chǎn)生項(xiàng)目總投資為52.41億元，招標(biāo)節(jié)約總投資12.15億元。