論加強中國共產(chǎn)黨對憲法修改工作領(lǐng)導(dǎo)的意義

蘇 拓 張海軍

(1.陜西省政府法制辦 陜西 西安 710004；2.漢中市委黨史研究辦 陜西 漢中 723000)

依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，憲法作為國家根本大法是治國安邦的總章程，集中體現(xiàn)了黨和人民的意志，依法治國、依法執(zhí)政首要的是依憲治國、依憲執(zhí)政。憲法修改是黨和人民政治生活中的一件大事，對于保障和推進中國特色社會主義事業(yè)具有重大而深遠的影響。中國共產(chǎn)黨作為中華人民共和國的唯一執(zhí)政黨和社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，必須加強對憲法修改工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能通過以憲法為核心的法律體系將黨和人民的意志上升為國家意志。堅持和完善黨對憲法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，保證了憲法修改的民主性、科學(xué)性和法治性，推進了社會主義民主和法治建設(shè)；適時修改憲法，將黨和人民的意志上升為國家意志，使之成為國家政權(quán)、社會組織和公眾行為遵循的普遍準則，為鞏固黨的執(zhí)政地位提供了堅強的憲法保障。

一、我國憲法修改歷程

憲法修改是指對憲法文本進行全面或局部修訂，使之與國家和社會發(fā)展相適應(yīng)、相促進的政治事件和法律事件。經(jīng)過64年的艱辛探索，以憲法為核心，以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一為特征的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，為中國社會主義革命、建設(shè)和改革事業(yè)的發(fā)展提供了堅強的法治保障。

(一)修改憲法的必要性?！胺ㄓ跁r宜則有功，于時不宜則有害?！瘪R克思主義政治經(jīng)濟學(xué)認為，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)。法律的特性是維護現(xiàn)有秩序的“守成”，具有一定的滯后性。當(dāng)社會發(fā)展水平超越現(xiàn)有憲法文本的范疇，如果不及時修改就容易造成“違憲”，也會掣肘國家和社會發(fā)展。對憲法做出解釋或修改，使之與社會發(fā)展相適應(yīng)，是世界各國通行的做法，事實上自稱完美的美國憲法也已經(jīng)有27條修正案。當(dāng)然，我國憲法精神得到了有效貫徹，出現(xiàn)所謂“違憲”行為，是由于國家處于急劇變革和發(fā)展之中，用近70年時間跨越了西方發(fā)達國家?guī)装倌曜哌^的道路，憲法設(shè)計難以完全預(yù)見未來發(fā)展趨勢造成的。郝鐵川教授將這種“雖然違背當(dāng)時憲法的個別條文，但卻有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力、有利于維護國家和民族的根本利益，是有利于社會的行為”稱之為“良性違憲”。要妥善解決“良性違憲”問題，同時又要保持憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，就需要堅持“可解釋就不修改、非改不可必須改”的慎重態(tài)度和穩(wěn)健原則，經(jīng)過嚴格的程序，對現(xiàn)行憲法做出必要的解釋或修改。白云先生認為，在過去97年里，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)我們國家平均每30年完成一次飛躍，實現(xiàn)了由站起來、活下來到富起來的轉(zhuǎn)變，在下一個30年將完成強起來的偉大使命。黨的十九大做出“中國特色社會主義進入了新時代”的判斷，為了應(yīng)對新變化、適應(yīng)新形式、推動新發(fā)展，2018年3月十三屆全國人大一次會議對現(xiàn)行憲法做出了第五次修正。修改后的憲法，煥發(fā)出強大的生機活力，必將凝聚起國家發(fā)展的磅礴力量，推動新時代中國特色社會主義事業(yè)不斷前進，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅強的憲法保障。

(二)我國憲法的修改歷程。從1954年第一部《中華人民共和國憲法》誕生，到今年3月對現(xiàn)行1982年憲法的第5次修正，我國先后頒布了四部憲法，進行了10次修改。第一部憲法是在革命戰(zhàn)爭基本結(jié)束、新生人民政權(quán)初步鞏固的基礎(chǔ)上，于1954年9月20日在第一屆全國人民代表大會第一次會議上審定通過的。這部憲法吸收了具有臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的精髓，共4章106條，確立了人民民主專政的根本政治制度，總體上是一部充滿活力的好憲法，但在很大程度上仍具有過渡性質(zhì)。第二部憲法的制定由于受到“文化大革命”內(nèi)亂的干擾和林彪、江青反革命集團的把持，進展十分緩慢并且是在極端“左”傾錯誤思想指導(dǎo)下進行的，直到1975年1月7日，才經(jīng)四屆全國人大一次會議審定通過。這部憲法共30條，帶有嚴重的缺點，是“文革”的產(chǎn)物，同時也助推了“文革”錯誤的延續(xù)，為后來的撥亂反正造成了憲法上的障礙。第三部憲法是在打倒“四人幫”、結(jié)束十年“文革”內(nèi)亂的基礎(chǔ)上，于1978年3月5日由五屆全國人大一次會議審定通過的，共4章60條。這部憲法對于文革流毒的肅清尚不徹底，并且與1978年底黨召開的十一屆三中全會精神有很多相悖之處。于是，1979年、1980年，分別通過五屆全國人大二次、三次會議做出了部分修正。第四部憲法是在真理標準問題大討論充分進行、撥亂反正基本結(jié)束、改革開放邁出重要步伐的基礎(chǔ)上，于1982年12月4日由五屆全國人大五次會議審定通過的。這部憲法是在五四憲法的基礎(chǔ)上修改的，學(xué)界主流觀點認為其是新中國建立以來四部憲法中水平最高的一部，一直沿用至今。1988年、1993年、1999年、2004年、2018年，現(xiàn)行憲法又先后進行了5次修正，每一次修改都為憲法注入新活力，很好地適應(yīng)和推進了中國特色社會主義的蓬勃發(fā)展。特別是十三屆全國人大一次會議審定通過的最新憲法修正案，與時俱進地體現(xiàn)了黨的主張、國家意志和人民意愿的有機統(tǒng)一。憲法修正案明確把習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為國家的指導(dǎo)思想，把建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國確立為全國人民的共同奮斗目標，把國家監(jiān)察體制改革的成果用憲法固定下來，把黨的十九大對新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義做出的重大戰(zhàn)略部署載入憲法之中。通過這一轉(zhuǎn)換程序，把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，把黨和人民在實踐中取得的重大理論、實踐和制度創(chuàng)新成果上升為憲法規(guī)定，體現(xiàn)了黨和國家事業(yè)發(fā)展的新成就新經(jīng)驗新要求，必將更好地發(fā)揮憲法的規(guī)范、引領(lǐng)、保障作用，在法治軌道上更好地堅持和發(fā)展中國特色社會主義。

二、黨在歷次憲法修改中的主導(dǎo)作用

陳伯禮、陸強等人主張將我國憲法修改程序劃分為法定程序和前法定程序。其中，前法定程序是指中國共產(chǎn)黨起草憲法修改建議的程序，對于整個憲法修改活動具有重要指導(dǎo)意義。中國共產(chǎn)黨成立至今的97年間，伴隨著中國社會的滄桑巨變，黨扮演的角色由最初的革命黨、秩序重構(gòu)者轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)黨、秩序維護者，進而又轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨、改革領(lǐng)導(dǎo)者。這種社會發(fā)展和角色轉(zhuǎn)變，影響著中國共產(chǎn)黨人的憲法觀，促使其在憲法修改和完善中積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，在促進中國法治化進程中提高了自身領(lǐng)導(dǎo)一個世界大國不斷崛起的能力和水平。

(一)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立中華人民共和國憲法。1949年5月新中國成立前夕，劉少奇率中共中央代表團訪問蘇聯(lián)時，蘇聯(lián)最高領(lǐng)導(dǎo)人斯大林建議我黨著手制定憲法以解決合法性問題和“組織一黨的政府”。新中國建立之初，曾一度將1949年9月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》作為臨時憲法。1952年12月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于召開黨的全國代表會議的通知》，認為召開全國人民代表大會和制定憲法的條件已成熟，準備制憲。12月24日，周恩來在第一屆全國政協(xié)常委會第43次會議上代表中國共產(chǎn)黨提議起草憲法獲準。1953年1月13日，中央人民政府委員會第20次會議決定由毛澤東、朱德等30余人組成憲法起草委員會。同年底，毛澤東帶領(lǐng)核心起草小組4名成員南下杭州，開始起草《中華人民共和國憲法》。他們廣泛借鑒世界各國的憲法并在此基礎(chǔ)上有一定的創(chuàng)新，比如在憲法最前面設(shè)置序言。1954年9月20日，一屆全國人大一次會議全票通過了《中華人民共和國憲法》。這部憲法是在毛澤東親自主持下，經(jīng)過憲法起草委員會起草和全國1.5億人的廣泛討論后制定頒布的，充分反映了黨和人民的意志。

(二)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動我國憲法曲折發(fā)展。五四憲法頒布后僅兩年，黨就領(lǐng)導(dǎo)中國人民完成了社會主義改造，建立起以公有制為主體的社會主義經(jīng)濟制度。形勢的迅速發(fā)展要求對憲法做出修改，然而，由于“文革”的發(fā)動，憲法修改被迫沿著一條錯誤道路推進。1970年，為了鞏固“文革”的錯誤成果，在中共中央主席毛澤東的倡議下，黨開始對五四憲法進行修改。中央成立憲法工作小組，制定詳細計劃并成立了憲法修改起草委員會。很快，林彪通過陳伯達把持了修憲，在是否設(shè)置國家主席上與毛澤東等人發(fā)生了嚴重分歧，直到九一三事件林彪叛逃后才戛然而止。1973年，中共中央將修憲再次提上日程，被“四人幫”把持，具體由張春橋負責(zé)。經(jīng)過2年多的修改，憲法修改草案和報告最終于1975年經(jīng)黨的十屆二中全會通過，并向四屆全國人大一次會議提交。1978年，中共中央政治局全體人員組成修憲委員會，并在政治局內(nèi)部指定一個班子具體負責(zé)憲法修改草案的起草。由于這部憲法制定倉促，并且在民意征求上不充分，依然保留了大量的文革話語。1979年、1980年，在中共中央的倡議下，對憲法進行修正，取消了“文革”中形成的革命委員會和“大鳴大放大辯大字報”等規(guī)定。

(三)黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動我國憲法創(chuàng)新發(fā)展。1982年，隨著真理標準問題大討論的展開和撥亂反正的基本結(jié)束，黨全面總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，形成了《關(guān)于建國以來黨的若干重大歷史問題的決議》，徹底否定了文化大革命。在此基礎(chǔ)上，以鄧小平為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體開始著手憲法的修改。這部憲法越過了七五憲法和七八憲法，是在五四憲法基礎(chǔ)上修改的。憲法起草的直接領(lǐng)導(dǎo)者彭真在《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報告》說：“這個修改草案繼承和發(fā)展了一九五四年憲法的基本原則，充分注意總結(jié)我國社會主義發(fā)展的豐富經(jīng)驗，也注意吸收國際經(jīng)驗；既考慮當(dāng)前的現(xiàn)實又考慮發(fā)展的前景。”今天，我們回看這部憲法，學(xué)界主流的觀點都認為它是新中國建立以來的四部憲法中最好的一部。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的推進，為了適應(yīng)新形勢，在江澤民、胡錦濤、習(xí)近平三任總書記的直接推動下，中共中央領(lǐng)導(dǎo)展開了對八二憲法的五次修改。其中主要的成果有：確立私有經(jīng)濟合法地位，建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，徹底告別了計劃經(jīng)濟時代；尊重和保障人權(quán)，維護和擴大了人民權(quán)利；不斷堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確了黨是中國特色社會主義事業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)力量。特別是黨的十九屆二中全會關(guān)于將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法的建議被采納，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與中國特色社會主義制度的內(nèi)在聯(lián)系有機統(tǒng)一起來，有利于深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，推進憲法不斷發(fā)展完善。

三、在憲法修改中堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)

領(lǐng)導(dǎo)是管理的重要職能，領(lǐng)導(dǎo)水平的高低決定著組織的存亡和既定任務(wù)能否順利實現(xiàn)。喻中教授將黨對社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)方式概括為思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，并主張堅持民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政原則，努力實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的民主化、科學(xué)化和法治化。我們認為，這些主張也可以作為堅持和完善黨對憲法修改工作領(lǐng)導(dǎo)的有益參考。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法和法律賦予黨的神圣職責(zé)。在憲法序言中，有5處提及黨的領(lǐng)導(dǎo)。此外，至少還有15部法律明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”或者作了意思相近的表述，涵蓋憲法相關(guān)法、行政法、社會法、經(jīng)濟法、民法商法等七個法律部門中的五個。其中，公法占絕大部分，尤其是憲法相關(guān)法和行政法占了11部。因此，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)憲法修改是于法有據(jù)的。

(一)堅持黨對憲法修改工作正確領(lǐng)導(dǎo)的重要性。黨的十九大報告明確提出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！眻猿种袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我國社會主義制度的優(yōu)勢所在，也是中國特色社會主義的法治之魂。黨作為中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是歷史和人民的選擇。對于憲法制定和修改這件關(guān)系國家長治久安的大事，只有發(fā)揮黨正確的主導(dǎo)作用，才能確保憲法對社會主義制度的捍衛(wèi)、對最廣大人民根本利益的捍衛(wèi)、對黨長期執(zhí)政地位的捍衛(wèi)，才能確保憲法修改工作的高效推進。事實上，有的國家由于缺乏中國共產(chǎn)黨這樣堅強有力的執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)核心，就在制憲和修憲道路上遭遇重重阻力，甚至走上威脅人類和平的邪路。比如，加拿大用了長達51年的時間才從英國手中收回憲法管轄權(quán)。李巍將其原因歸結(jié)為聯(lián)邦制在解決少數(shù)民族問題以及協(xié)調(diào)與地方政府關(guān)系方面存在效率低下的制度缺陷。再比如，在美日主導(dǎo)下，多黨執(zhí)政的政客們?yōu)榱藢崿F(xiàn)黨派利益而推動日本走上了修改憲法第九條、企圖破壞戰(zhàn)后秩序的邪路。我們認為，導(dǎo)致修憲效率低下或修憲方向錯誤的根源不僅在于聯(lián)邦制的松散組織結(jié)構(gòu)和多黨執(zhí)政的惡性競爭，關(guān)鍵還在于缺少一個強有力執(zhí)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)與推動。歷史證明，什么時候堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)就能制定出充滿活力的好憲法，比如五四憲法和八二憲法；什么時候黨的領(lǐng)導(dǎo)不力、堅持了錯誤指導(dǎo)思想，就會制訂出抑制國家發(fā)展的壞憲法，比如充滿文革思維、踐踏法治精神的七五憲法。因此，我們應(yīng)該始終堅持黨對憲法修改工作的正確領(lǐng)導(dǎo)，這是憲法修改取得成功的根本保證。

(二)堅持和完善黨對憲法修改工作的三種領(lǐng)導(dǎo)方式。全面從嚴治黨、全面依法治國是黨在新時代“四個全面”戰(zhàn)略布局的兩個重要方面，應(yīng)該將二者有機結(jié)合起來，不斷完善黨對憲法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，努力實現(xiàn)“雙贏”。首先，堅持黨對憲法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)，必須牢固樹立“法律高于黨規(guī)、黨規(guī)嚴于法律、修改黨章先于修改憲法”的尊崇憲法意識，確保黨領(lǐng)導(dǎo)的修憲工作始終在以憲法為核心的法律體系范圍內(nèi)展開。其次，要著力完善黨對憲法修改工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，主要是進行思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。在思想領(lǐng)導(dǎo)方面，要堅持以馬克思主義法學(xué)觀和中國特色社會主義法學(xué)觀為指導(dǎo)，堅持將黨的最新理論成果寫入憲法，使黨的指導(dǎo)思想變成全國人民的指導(dǎo)思想，從而保證中國特色社會主義事業(yè)始終沿著黨設(shè)定的正確道路奮進。在政治領(lǐng)導(dǎo)方面，要發(fā)揮黨在憲法修改和實施中的主導(dǎo)作用，既要將黨的路線、方針、政策寫入憲法，使黨的政治主張法治化，又要把黨的主張貫穿在行政執(zhí)法、司法、守法以及法律監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，確保憲法實施。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，要堅持黨管干部原則，加強憲法研究、修改和監(jiān)督的人才隊伍建設(shè)，選派政治可靠、研究水平高的干部承擔(dān)憲法的修改和監(jiān)督實施，確保修法修改始終在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下有序推進。

縱觀我國憲法修改史，我們不難發(fā)現(xiàn)修憲工作主要表現(xiàn)出四個特點：中國共產(chǎn)黨的主導(dǎo)、廣泛征求匯集民意、嚴格依法進行、注重憲法實施。在歷次憲法修改過程中，也形成了相對固定的慣例，先由中共中央提出修改憲法的建議，再由全國人大常委會根據(jù)中共中央的建議提出憲法修正案草案，最后由全國人民代表大會通過無記名投票方式表決通過憲法修正案。這些特征和慣例體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)勢，保證了憲法修改的嚴肅性、程序性、民主性和科學(xué)性，保持了憲法的生機與活力，應(yīng)當(dāng)在實踐中不斷堅持和完善。當(dāng)前，黨還應(yīng)該在帶頭恪守新憲法精神的基礎(chǔ)上，持久開展憲法修正案的學(xué)習(xí)、教育和宣傳，提高廣大黨員群眾的憲法意識和理解水平，強化監(jiān)督問責(zé)，確保憲法修正案得到全面尊崇和執(zhí)行。