環(huán)境民事公益訴訟研究述評

(上饒師范學(xué)院 政治與法律學(xué)院，江西 上饒 334001)

自20世紀(jì)70年代末我國實行改革開放政策以來，人民的物質(zhì)生活日益豐富，社會公共需求急劇增長，與此同時也伴隨著環(huán)境污染和自然資源過度耗費(fèi)的問題出現(xiàn)。在生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢下，我國環(huán)境保護(hù)法律制度不斷快速發(fā)展，并推動環(huán)境民事公益訴訟的興起。迄今為止，我國已經(jīng)正式施行的涉及環(huán)境民事公益訴訟的法律主要有四部，即《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》，以及《侵權(quán)責(zé)任法》。最高人民法院已經(jīng)出臺的司法解釋主要有《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》( 簡稱《民訴法解釋》)、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《環(huán)境侵權(quán)解釋》)、《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)、《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》(簡稱《審理辦法》)。最髙人民檢察院已經(jīng)出臺的司法解釋主要有《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(簡稱《試點(diǎn)方案》)、《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》( 簡稱《實施辦法》)。此外，還有2018年3月2日正式施行的《最高人民法院、最髙人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。這些立法和相關(guān)司法解釋初步建構(gòu)出我國環(huán)境民事公益訴訟制度的總體框架。當(dāng)前，環(huán)境法學(xué)者對于環(huán)境民事公益訴訟基本理論和法律制度方面的研究關(guān)注頗多，研究成果較為豐富，然而系統(tǒng)性的研究述評成果有所欠缺。因此，筆者主要針對近年來我國關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟問題的研究進(jìn)展予以檢視與梳理，以期對將來學(xué)者的相關(guān)研究有一定的益處。

一、環(huán)境民事公益訴訟的適格原告

何謂環(huán)境民事公益訴訟原告資格？當(dāng)今法學(xué)界對此概念的界定并不多，有觀點(diǎn)認(rèn)為，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟原告資格，一般主要包括有權(quán)提起民事環(huán)境公益訴訟的機(jī)關(guān)、組織或者個人，即指當(dāng)環(huán)境公共利益遭受損害或有遭受損害可能時，有權(quán)合法啟動環(huán)境民事公益訴訟程序的資格[1]。以訴訟主體要素為研究對象，學(xué)界對環(huán)境民事公益訴訟的原告適格問題研究較多?？傮w來看，可以歸納為三種代表性學(xué)說：公權(quán)機(jī)關(guān)說、社會組織說和廣泛主體說。持公權(quán)機(jī)關(guān)說的學(xué)者主要從國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角度去認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)有職責(zé)監(jiān)督公益性法律的遵守情況[2]。根據(jù)該觀點(diǎn)，一旦檢察機(jī)關(guān)在公益性法律受到侵犯時，以主體身份提起訴訟，就等于肯定并發(fā)揮了公益性法律的作用。不過也有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)可以作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，但不是針對有特定受害者的環(huán)境民事公益訴訟，而是環(huán)境行政公益訴訟[3]?！对圏c(diǎn)方案》《審理辦法》和《實施辦法》正式施行之后，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟必然具有合法的制度依據(jù)，可以在一定程度上彌補(bǔ)我國目前環(huán)境訴訟立法的嚴(yán)重不足，為普通民眾提供私力救濟(jì)，同時可以克服司法經(jīng)驗欠缺的弊端，以實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟法律制度設(shè)立的初衷和目的。

在學(xué)界，社會組織說為主流觀點(diǎn)，出于防止社會組織濫訴等目的，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限制其主體資格。學(xué)者認(rèn)為由環(huán)保組織以原告主體身份提起環(huán)境公益訴訟，是傳統(tǒng)民事訴訟適格原告理論擴(kuò)張的必然結(jié)果，也符合法律的公正價值、效益價值和秩序價值的必然要求[4]?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟的適格原告，適用的主體是法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，涉訴的行為包括污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為。而《環(huán)境保護(hù)法》第58條相比較《民事訴訟法》第55條，涉及到有關(guān)適格原告的范圍又在一定程度上縮小了，這在一定意義上限制了環(huán)保組織可以作為公益訴訟主體發(fā)揮其作用。有學(xué)者提出，增強(qiáng)符合適格要件限制的社會組織在相關(guān)人員、資金和組織方面的能力，保障這些社會組織能夠真正勝任環(huán)境公益訴訟的原告，這是當(dāng)前更為緊迫的需求[5]。不過，對該類團(tuán)體組織學(xué)者使用了不同的表述方法，認(rèn)識和劃分標(biāo)準(zhǔn)也各異。目前實踐中社會組織數(shù)量眾多且類型復(fù)雜，按照民政部門的規(guī)定，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會等都屬于社會組織的范疇。根據(jù)民政部官網(wǎng)發(fā)布數(shù)據(jù)，截止到2016年底，我國登記在冊社會團(tuán)體有33.6萬個，民辦非企業(yè)單位有36.1萬個，基金會有5559個[6]。如前所述，《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定了可以提起環(huán)境公益訴訟的適格原告，但法律對何謂有關(guān)組織沒有做進(jìn)一步的解釋，有學(xué)者就此提出應(yīng)當(dāng)把法定的社會組織界定為“與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的各類社會組織”[7]。筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)符合新《環(huán)境保護(hù)法》的立法精神。

持廣泛主體說的學(xué)者認(rèn)為，任何單位和公民都有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。公民是否可以作為適格原告向法院提起環(huán)境公益訴訟，有學(xué)者提出肯定的觀點(diǎn)，認(rèn)為公民基于保護(hù)環(huán)境公益的目的，當(dāng)然可以代表國家或社會公眾，以環(huán)境行為人為被告，直接向法院提起環(huán)境公益訴訟[8]。此外，有學(xué)者論述了環(huán)保機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的正當(dāng)性[9]。也有學(xué)者基于公益訴訟保護(hù)公共利益的目的，認(rèn)為國民愿意為維護(hù)遭受損害的公共利益而提起訴訟，國家沒有任何理由來禁止[10]。關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟原告適格限制的激烈爭論，在新《環(huán)境保護(hù)法》實施之后逐漸趨于平靜。隨著環(huán)境風(fēng)險的日益加劇，對環(huán)境民事公益訴訟原告采取擴(kuò)張的做法是順應(yīng)形勢的需要，有學(xué)者提出起訴主體應(yīng)有先后順位的觀點(diǎn)，在環(huán)境公益訴訟的多元主體中，檢察機(jī)關(guān)>政府職能部門>環(huán)保團(tuán)體>公民個人，盡量讓最適宜的主體來處理環(huán)境相關(guān)的事件[11]。也有一些學(xué)者認(rèn)為在起訴優(yōu)先級方面，提出了不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為與環(huán)保公益組織相比，公民個人應(yīng)處于優(yōu)先地位，而環(huán)保行政部門與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在兩者之后，由這些主體協(xié)同促進(jìn)環(huán)境公益訴訟的進(jìn)行[12]。筆者認(rèn)為在實踐中，從保護(hù)環(huán)境公共利益的角度出發(fā)，國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民等這些主體，若有維護(hù)環(huán)境公益的意愿，當(dāng)然可以成為民事公益訴訟的適格原告，現(xiàn)行法律對此應(yīng)予以明確規(guī)定。毋庸置疑，當(dāng)今社會環(huán)境民事公益訴訟法律制度的確立，正是為了彌補(bǔ)環(huán)境行政執(zhí)法的不足，在實踐中尤其要強(qiáng)調(diào)法人、自然人和其他社會組織等社會力量的參與。學(xué)者在起訴順位問題上，在公權(quán)主體和私權(quán)主體之間進(jìn)行排位，提出所謂公權(quán)主體應(yīng)當(dāng)優(yōu)于私權(quán)主體的原則。筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)缺乏合理的法理上的依據(jù)。

二、環(huán)境民事公益訴訟的適用條件

在法學(xué)界有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟眾多理論問題的研究中，適用條件問題是學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，學(xué)者往往將其與訴訟標(biāo)的、保護(hù)利益等問題相聯(lián)系進(jìn)行探討。有學(xué)者提出有必要將環(huán)境私益訴訟與環(huán)境公益訴訟予以區(qū)分對待，認(rèn)為一旦環(huán)境受到破壞導(dǎo)致污染嚴(yán)重，環(huán)境公共利益遭受損害，此時環(huán)境公益訴訟的適格主體可以向法院起訴。應(yīng)當(dāng)將“環(huán)境利益”劃分為“受環(huán)境狀態(tài)影響的利益”和“以環(huán)境狀態(tài)為內(nèi)容的利益”[13]。在探討環(huán)境社會公共利益之前有學(xué)者對其上位概念從民法學(xué)的角度進(jìn)行理論分析，學(xué)界對于“環(huán)境利益”存在爭議的兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境利益是指“以環(huán)境為對象的利益”；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為環(huán)境利益是指“由于環(huán)境(蒙受污染)而受到影響的利益”，并且更具體地將“環(huán)境利益”界定為“以環(huán)境為媒介成立的或發(fā)生的權(quán)益”[14]。也有學(xué)者在研究的過程中，構(gòu)建出一個集合性群體，該群體謂之為“公眾”或“社會”，是一個超越個人且吸收個人對環(huán)境利益的群體。在這種觀念主導(dǎo)下，學(xué)者將環(huán)境社會公共利益界定為“全體公眾的共同權(quán)利”[15]。很顯然，環(huán)境民事公益訴訟的目的不是為了解決個體私益糾紛，環(huán)境民事公益訴訟所保護(hù)的是社會公眾所共享的不可分割的且受到嚴(yán)重侵害的環(huán)境公共利益?；谝陨侠斫?，我們將環(huán)境公共利益界定為不特定多數(shù)人所享有的環(huán)境利益。

再者，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》對當(dāng)事人的訴訟行為，在原告主體資格、起訴的要件、法院職權(quán)調(diào)查以及和解與撤訴等方面，作出了必要的限制性規(guī)定，通過限制當(dāng)事人的程序利益以達(dá)到優(yōu)先保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。在環(huán)境民事公益訴訟的訴訟標(biāo)的方面，《民訴法解釋》第284條、第288條以及《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第28條第2款明顯與私益訴訟的法律規(guī)定有所不同。比如，根據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第28條第2款，法院通過審理環(huán)境民事公益訴訟案件，下達(dá)裁判生效后，享有訴權(quán)的機(jī)關(guān)和社會組織如果有證據(jù)證明存在前案審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，而另行起訴的，人民法院應(yīng)予受理。因此，從以上法律制度來看，明確排除了重復(fù)起訴的問題。

三、環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任承擔(dān)方式

我國《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定了八種責(zé)任承擔(dān)方式，考慮到環(huán)境民事法律責(zé)任與傳統(tǒng)民事責(zé)任有較大的差異性，以及環(huán)境民事公益訴訟本身的獨(dú)特性，有學(xué)者提出，《侵權(quán)責(zé)任法》中所規(guī)定的責(zé)任承擔(dān)方式，特別是對于返還財產(chǎn)、賠禮道歉、消除影響三種責(zé)任承擔(dān)方式并不能完全適用于環(huán)境訴訟之中[16]。《環(huán)境民事公益訴訟解釋》沒有吸納《侵權(quán)責(zé)任法》中“返還財產(chǎn)”和“消除影響、恢復(fù)名譽(yù)”責(zé)任，只是規(guī)定了停止侵害、排除妨礙等其他六種民事責(zé)任。學(xué)界對于責(zé)任承擔(dān)方式的研究主要集中在以下兩個方面：

(一)賠償損失：賠償金的歸屬和使用

有學(xué)者將環(huán)境民事公益訴訟賠償?shù)墓δ芊譃樾迯?fù)環(huán)境損害、預(yù)防環(huán)境損害和激勵功能。修復(fù)環(huán)境損害功能有別于傳統(tǒng)民事侵權(quán)案件中填補(bǔ)損害機(jī)能，其實質(zhì)為侵權(quán)行為法中的填補(bǔ)損害機(jī)能[17]。

對于“賠償損失”這種民事責(zé)任承擔(dān)方式能否在環(huán)境民事公益訴訟中予以確定，在學(xué)術(shù)界曾經(jīng)有過較大的分歧。部分學(xué)者認(rèn)為，如果法院判決中涉及到“賠償環(huán)境遭受的損失”等內(nèi)容，則應(yīng)當(dāng)由被告賠償環(huán)境損失。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn)，賠償金應(yīng)當(dāng)給予有關(guān)社會公共組織，或者專門建立有關(guān)公共環(huán)境基金，賠償金的用途是防治環(huán)境的污染和破壞，不能交給原告私用[18]。也有學(xué)者從環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的進(jìn)行研究，認(rèn)為賠償損失并不是追究被告的損害賠償責(zé)任，其目的是停止或者排除不法行為所導(dǎo)致的環(huán)境危害，或者修復(fù)遭受損害的生態(tài)環(huán)境[19]。對于賠償金如何歸屬問題，有學(xué)者認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟中，民事訴訟關(guān)于“誰提起訴訟，賠償款就歸誰所有”的一般規(guī)則并不適用。至于賠償款究竟歸屬于誰，有三種主流觀點(diǎn):(1)地方政府作為環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)管者，納入政府財政管理。(2)檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人，由其統(tǒng)一管理。(3)設(shè)立環(huán)境治理與維護(hù)基金，確保賠償款?？顚Ｓ肹20]。有學(xué)者在討論“某市環(huán)保聯(lián)合會訴某化工公司環(huán)境污染案”時認(rèn)為賠償款不能歸環(huán)保聯(lián)合會所有，提出兩點(diǎn)理由：其一，原告權(quán)益沒有受損，且與被救濟(jì)的環(huán)境利益之間不具有同一性；其二，提起環(huán)境公益訴訟的社會組織不得違背《環(huán)境保護(hù)法》第58條第3款的規(guī)定，即不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益[21]。

(二)恢復(fù)原狀：法律表達(dá)問題

關(guān)于恢復(fù)原狀如何適用，通常情況下有兩個要件，其一是技術(shù)要件，即受侵害的環(huán)境有恢復(fù)的可能，其二是經(jīng)濟(jì)要件，即受侵害的環(huán)境有恢復(fù)的必要。2016年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)性責(zé)任概括為生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，按照恢復(fù)目標(biāo)和階段的不同包含基本恢復(fù)、補(bǔ)償性恢復(fù)和補(bǔ)充性恢復(fù)三種情形[22]。《環(huán)境公益訴訟解釋》第18條規(guī)定了四類環(huán)境民事公益訴訟責(zé)任承擔(dān)方式，即預(yù)防性責(zé)任、恢復(fù)性責(zé)任、賠償性責(zé)任和人格恢復(fù)性責(zé)任[23]。并且根據(jù)第20條第1款，恢復(fù)原狀也即生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。原告向法院提起訴訟，要求被告將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)原狀，法院通過審理可以判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到原有的狀態(tài)和功能。但是在實踐中如果被告無法完全修復(fù)生態(tài)環(huán)境，則被告可以采用其他替代方式進(jìn)行修復(fù)。有學(xué)者提出了兩種判斷恢復(fù)原狀的依據(jù)，一是確定被污染環(huán)境恢復(fù)原狀的依據(jù)，也就是將被污染的環(huán)境要素的質(zhì)量恢復(fù)到符合當(dāng)?shù)厮褂玫沫h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求；二是確定被破壞環(huán)境恢復(fù)原狀的依據(jù)，也就是要恢復(fù)到環(huán)境要素原有功能的要求[24]。

當(dāng)前，學(xué)界的基本共識是以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和功能標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，將“恢復(fù)原狀”解釋為修復(fù)被破壞的環(huán)境，修復(fù)的具體標(biāo)準(zhǔn)是符合當(dāng)?shù)剡m用的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境要素原有的功能標(biāo)準(zhǔn)[16]。筆者認(rèn)為，恢復(fù)原狀與生態(tài)環(huán)境修復(fù)語義上完全不同，而《環(huán)境公益訴訟解釋》第20條錯誤地將兩者簡單等同，如果我們僅從恢復(fù)原狀的角度來理解生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題，就可能在司法實踐中導(dǎo)致執(zhí)行上的困難。在實踐中適用生態(tài)環(huán)境修復(fù)的主要障礙在于成本過高，就原告而言，要求法院判決被告承擔(dān)該責(zé)任，需證明被告有侵害環(huán)境公益的行為，損害生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重程度，以及修復(fù)生態(tài)環(huán)境是否具備可行性等。

四、民事環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計

(一)訴權(quán)的擴(kuò)張

基于傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，起訴主體應(yīng)當(dāng)對相關(guān)權(quán)益有直接的利害關(guān)系，否則不享有法定訴權(quán)。但是在現(xiàn)實中，生態(tài)環(huán)境遭受污染或者破壞后，所造成的損害后果一般都較為嚴(yán)重，影響的范圍較為廣泛，并且具有長期性和潛伏性的特征，在該環(huán)境生活的公民最終成為受害者，因此環(huán)境民事公益訴訟保護(hù)環(huán)境公共利益的目的與傳統(tǒng)的訴權(quán)理論不相合。目前我國許可提起環(huán)境民事公益訴訟的適格機(jī)關(guān)只有檢察機(jī)關(guān)。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保機(jī)關(guān)與環(huán)境保護(hù)更具有職責(zé)關(guān)聯(lián)[10]。也有學(xué)者提出，對公民來說如果缺失公益訴權(quán)，即喪失了為保護(hù)環(huán)境公共利益而尋求司法救濟(jì)的途徑和手段[25]。有學(xué)者從天賦人權(quán)理論的角度提出，公民的權(quán)利與生俱來，國家的公權(quán)力的產(chǎn)生是公民權(quán)利的集體讓渡的結(jié)果，當(dāng)環(huán)境公益遭到損害進(jìn)而存在損害公民個人合法權(quán)益之虞，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)則須賦予公民以公益訴權(quán)提起環(huán)境公益訴訟[26]。基于訴權(quán)擴(kuò)張理論，筆者認(rèn)可以上學(xué)者的觀點(diǎn)，目前我國有必要制定相關(guān)法律制度，通過立法賦予有關(guān)主體包括國家機(jī)關(guān)、社會組織以及公民個人訴權(quán)，允許這些主體提起環(huán)境民事公益訴訟。

(二)訴前程序構(gòu)造

有學(xué)者認(rèn)為賦予公民環(huán)境公益訴訟主體資格時，為有效防止濫訴，有必要借鑒英美法系國家的立法經(jīng)驗，在原告起訴前確立前置程序。比如美國法律有涉及公民訴訟條款，規(guī)定了公民在提起訴訟前的通知程序，一般規(guī)定在起訴60日前應(yīng)當(dāng)向有關(guān)當(dāng)局和被指控的違法者發(fā)出擬起訴的書面通知。大陸法系國家大都沒有如此設(shè)計，而是允許直接起訴。德國相比歐盟其他任何國家，立法的審慎和嚴(yán)格更加明顯，通過立法賦予環(huán)保公益組織提起公益訴訟的權(quán)利[27]。筆者認(rèn)為，英美法系國家的訴前告知制度體現(xiàn)了立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)三權(quán)制衡的政治體制，為維護(hù)一國的政治文明當(dāng)然可以適當(dāng)借鑒。同時考慮到通常情況下，原告擬提起訴訟的環(huán)境污染行為或生態(tài)破壞行為一般都較為嚴(yán)重，潛在的環(huán)境危害一旦發(fā)生，往往會導(dǎo)致環(huán)境損害不可逆性，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮短訴前告知期限，在特殊緊急情況下無需經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)程序，原告可以直接向法院起訴。區(qū)分情況不同處理，也有利于保障訴訟質(zhì)量。再者，《試點(diǎn)方案》雖已規(guī)定了為期一個月的前置通知程序，通知對象的范圍比較含糊地規(guī)定為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織”。有學(xué)者基于節(jié)約司法成本的目的提出，通知對象范圍應(yīng)包括違法環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)，這樣可以通過行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制糾正環(huán)境違法行為和行政不作為[28]。根據(jù)《試點(diǎn)方案》《實施辦法》，檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟之前必須履行訴前程序，只有被“督促”或“建議”對象不存在或其書面回復(fù)不提起訴訟時，檢察機(jī)關(guān)才能提起。對此，筆者贊同學(xué)者提出的觀點(diǎn)，認(rèn)為我國立法的規(guī)定不僅符合檢察機(jī)關(guān)的法律地位，而且體現(xiàn)了現(xiàn)代法治條件下公權(quán)對私權(quán)的尊重[29]。

(三)和解制度

學(xué)者們對環(huán)境民事公益訴訟中和解制度的研究關(guān)注相對比較少，筆者認(rèn)為在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型和深刻變革時期，有必要建立低成本、高效益的矛盾化解機(jī)制。國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》以及最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》 均強(qiáng)調(diào)健全社會矛盾糾紛解決機(jī)制，環(huán)境民事公益訴訟適用調(diào)解或和解等方式，通過當(dāng)事人達(dá)成合意解決環(huán)境糾紛，具有十分重要的現(xiàn)實意義。有學(xué)者認(rèn)為調(diào)解或和解等替代解決方式，既確定被告的民事責(zé)任，又促使被告履行相應(yīng)的法律責(zé)任，彰顯出了合意型的糾紛解決機(jī)制對于環(huán)境民事公益訴訟更具必要性和重要價值[30]。有學(xué)者提出和解應(yīng)主要限定適用于行政賠償領(lǐng)域，其它則不宜和解[31]。根據(jù)《試點(diǎn)方案》第23條規(guī)定，人民檢察院提起民事公益訴訟案件，可以采取與被告和解的方式，在《試點(diǎn)方案》中確立訴訟和解制度具有重要的現(xiàn)實意義。訴訟和解可以有效地發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的作用，尤其是訴前和解，既可以促使被告當(dāng)事人更好地加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，也可以有效節(jié)約司法資源，充分發(fā)揮公權(quán)機(jī)關(guān)和訴訟當(dāng)事人等不同主體的作用，從而實現(xiàn)環(huán)境共治的目的。

(四)證據(jù)制度

環(huán)境公益訴訟案件具有不同于一般民事侵權(quán)案件的特殊性，環(huán)境侵權(quán)的被告方與原告方雙方當(dāng)事人相比，存在現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)上的不平等性，被告方多是企業(yè)或集團(tuán)，經(jīng)濟(jì)實力雄厚，原告方多是環(huán)保組織，經(jīng)濟(jì)實力欠缺。表現(xiàn)在其他方面，原告方也處于相對弱勢地位，比如在證據(jù)的收集方面，由于當(dāng)事人雙方的特殊性及特定性，導(dǎo)致證據(jù)偏在，原告方舉證困難[32]。目前學(xué)者普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用新的證明責(zé)任分配規(guī)則——證明責(zé)任倒置。但筆者認(rèn)為從實質(zhì)意義上而言“證明責(zé)任倒置”只是對通常情況下證明責(zé)任分配的一種補(bǔ)充，并未發(fā)生所謂的“倒置”。在司法實踐中，原告首先要舉證誰是污染者，確定被告之后，法院才能開展案件的受理和審判活動。其次，原告還應(yīng)當(dāng)舉證環(huán)境損害事實的產(chǎn)生，即有充分的證據(jù)證明因環(huán)境污染行為或破壞行為導(dǎo)致產(chǎn)生損害事實或者可能有產(chǎn)生損害的現(xiàn)實危險。筆者認(rèn)為受害人在舉證施害行為與損害后果后，還必須有初步的證據(jù)先行證明因果關(guān)系的存在，因此在現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任與環(huán)境公益訴訟的法律規(guī)范中，真正意義上的證明責(zé)任倒置并不存在。依據(jù)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第13條規(guī)定，原告在庭審中請求被告提供其所持有的相關(guān)環(huán)境信息，但被告拒不提供的，若原告向法院主張不利于被告的相關(guān)事實，則法院可以推定該主張成立。第16條又進(jìn)一步規(guī)定對原告的不利自認(rèn)法院不予確認(rèn)，這無疑是加大了被告的舉證難度。

五、思考與展望

隨著環(huán)境民事公益訴訟在我國的興起，環(huán)境民事公益訴訟的理論研究日益受到環(huán)境法學(xué)者和民事訴訟法學(xué)者的重視，環(huán)境民事公益訴訟制度的建立和完善成為當(dāng)今社會的熱門話題，理論界和實務(wù)界對其關(guān)注程度也不斷加強(qiáng)。環(huán)境民事公益訴訟在許多方面對傳統(tǒng)的民事訴訟基本理論有所突破，不少學(xué)者從不同角度圍繞適格原告、適用條件、責(zé)任承擔(dān)和制度設(shè)計等方面的問題進(jìn)行了相關(guān)研究，取得了較多的研究成果，為環(huán)境民事公益訴訟制度的改革和完善提供了有益的參考。為使環(huán)境民事公益訴訟制度的改革與實際需求相適應(yīng)，將來尚需在以下幾方面進(jìn)一步深入研究：

(一)環(huán)境民事公益訴訟的適格原告問題有待于進(jìn)一步明確

2017年6月17日全國人大常委會修訂通過了《民事訴訟法》《行政訴訟法》，這兩部法律文件賦予了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利。根據(jù)2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，省級、市地級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后，可以作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。從改革方案看，生態(tài)損害賠償訴訟不同于一般公益訴訟，是經(jīng)授權(quán)代表國家以所有權(quán)人身份提起的國家利益訴訟，與公益訴訟相銜接又相區(qū)別。就目前而言，我國環(huán)境民事公益訴訟原告適格制度的基本框架已初步形成，但是關(guān)于社會組織作為原告的限制條件、檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位、公民是否屬于適格原告等方面有待于進(jìn)一步深入探討和不斷完善。

(二)對責(zé)任承擔(dān)方式中的恢復(fù)原狀的定位有待進(jìn)一步明確

應(yīng)在理論和實踐方面厘清生態(tài)損害與一般民事?lián)p害賠償?shù)年P(guān)系，界定清楚“生態(tài)修復(fù)”和生態(tài)損害賠償中“恢復(fù)原狀”的概念，進(jìn)一步在理論方面研究生態(tài)環(huán)境修復(fù)的相關(guān)程序。比如在實踐中如何開展直接修復(fù)或采取替代性修復(fù)，修復(fù)后對修復(fù)結(jié)果如何評估，等等。

(三)環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序問題有待于進(jìn)一步研究

在司法實踐中，法院審理環(huán)境公益訴訟案件，需要耗費(fèi)大量的的人力、物力，曠日持久的訴訟進(jìn)程也必然給當(dāng)事人帶來不容忽視的成本?；诖耍诃h(huán)境民事公益訴訟中可以借鑒《試點(diǎn)方案》中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的前置程序，即依據(jù)職權(quán)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，目的主要在于督促該行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為或者依法履行其法定的職責(zé)。對提起環(huán)境民事公益訴訟也建議設(shè)置類似的訴前程序，通過對檢察機(jī)關(guān)行使訴權(quán)施加必要的限制，以避免司法資源的浪費(fèi)。比如，類似前述設(shè)置美國等國家的訴前通知程序，若違法者在規(guī)定期限內(nèi)改正環(huán)境違法行為，訴權(quán)即停止行使。如果檢察機(jī)關(guān)能夠給當(dāng)?shù)卣碍h(huán)保部門施加壓力，通過行政執(zhí)法督促違法行為人能夠在訴前及時糾正違法行為，這樣就可以節(jié)約不少訴訟成本。

當(dāng)然，除上述之外，環(huán)境民事公益訴訟制度需要深入研究的還有其他很多方面。譬如，由于傳統(tǒng)民事訴訟角度的定位，環(huán)境民事公益訴訟面臨著實踐困境，如何還原其公法訴訟本色，通過制度設(shè)計使環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境執(zhí)法有機(jī)銜接等等，因受文章篇幅限制，在此不予贅述?？傊?，如何在環(huán)境民事公益訴訟法律規(guī)范和相關(guān)司法解釋的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有的訴訟司法實踐，不斷完善環(huán)境民事公益訴訟制度的理論構(gòu)建，進(jìn)一步豐富民事訴訟基本理論體系，從而推動環(huán)境公益訴訟立法的開展，這對法學(xué)界未來的理論研究提出了新的要求。