公益訴訟原告主體資格研究：現(xiàn)實(shí)困境、域外經(jīng)驗(yàn)及完善路徑

劉田原

（中共中央黨校研究生院，北京，100091）

隨著大規(guī)模工業(yè)化的快速發(fā)展，社會(huì)關(guān)系與社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生著變化。基于生產(chǎn)技術(shù)的不斷更新及規(guī)模的擴(kuò)大，各種侵害公共利益的糾紛不斷產(chǎn)生，造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，這種糾紛往往涉及多數(shù)人的共同利害關(guān)系，具有公共性與群體性的特點(diǎn)。當(dāng)某種社會(huì)沖突大量出現(xiàn)，需要相應(yīng)的解決手段時(shí)，一定的訴訟形式便獲得了產(chǎn)生的根據(jù)，因一般民事糾紛而產(chǎn)生的傳統(tǒng)訴訟制度就因此受到了沖擊與挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)的民事訴訟制度上，共同訴訟與代表人訴訟是解決這種群體性糾紛的主要方式。事實(shí)上，對(duì)于現(xiàn)代的公益訴訟案件，這兩種現(xiàn)有的訴訟制度并不能完全地加以規(guī)制，也不能根本地體現(xiàn)司法公正及效益最大化等訴訟原則。

同時(shí)，隨著社會(huì)中越來(lái)越多公益訴訟案件的產(chǎn)生，公益訴訟的理論也在我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界引起了廣泛的關(guān)注和討論。公益訴訟在當(dāng)代的興起，有利于彌補(bǔ)國(guó)家管理的漏洞和保障法律真正得以實(shí)施，那么，能否完善公益訴訟制度來(lái)解決日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)糾紛，影響著司法公正的實(shí)現(xiàn)以及和諧社會(huì)理念的落實(shí)，這也是我國(guó)司法審判制度改革的一個(gè)方向。我國(guó)目前在對(duì)公益訴訟制度的理論研究和司法實(shí)踐兩方面都是明顯滯后的，首先就體現(xiàn)在對(duì)于原告主體資格的認(rèn)定和制度構(gòu)建上。在各國(guó)訴訟法現(xiàn)代化的進(jìn)程中，幾乎所有的重大變革都離不開當(dāng)事人制度的配合和回應(yīng)，其事關(guān)權(quán)利救濟(jì)和訴訟目的的實(shí)現(xiàn)，而當(dāng)事人制度的核心之一就是原告主體資格。我國(guó)公益訴訟在原告主體資格的規(guī)定上要符合法律規(guī)定，目前只能是檢察機(jī)關(guān)和符合法律規(guī)定的相關(guān)組織，對(duì)于作為國(guó)家和社會(huì)管理事務(wù)的參與者以及公民個(gè)人是否能夠作為原告目前還沒有明確的法律規(guī)定。再者，基于公益訴訟原告主體資格而相關(guān)聯(lián)的案件受理范圍、訴訟費(fèi)用承擔(dān)以及因原告和案情等因素共同影響的案件審理期限等方面也都需要進(jìn)一步完善。而對(duì)于公益訴訟原告資格的主體認(rèn)定和制度構(gòu)建，已經(jīng)在國(guó)外法治發(fā)達(dá)國(guó)家取得了比較完善的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這就需要我們分析和借鑒，吸收其合理成分，同時(shí)結(jié)合具體的實(shí)踐，來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)的公益訴訟制度。

一、公益訴訟及公益訴訟原告主體資格釋義

法律是經(jīng)濟(jì)所決定的產(chǎn)物和表現(xiàn)，其是由相適應(yīng)的生產(chǎn)方式而帶來(lái)的利益所確定的產(chǎn)物。社會(huì)成員奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。[1]法律存在的目的就是為了平衡個(gè)人利益與社會(huì)公共利益，實(shí)現(xiàn)利己主義與利他主義的結(jié)合，從而建立起個(gè)人與社會(huì)的伙伴關(guān)系。所有的法律沒有不為著社會(huì)上某種利益而生，離開利益，即不可能有法的觀念的存在。[2]在自由的社會(huì)里，人們所認(rèn)可的共同福利或利益的定義，并非個(gè)人或某個(gè)團(tuán)體所期盼的，為了自身所需而要實(shí)現(xiàn)的特定目的，該結(jié)論只是作為抽象的理論存在。作為一種整體朝向，它沒有明確的指向性，僅僅是通過指引的方式，為每個(gè)成員提供光明的道路，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其本人的社會(huì)價(jià)值。[3]所以，公共利益是全體社會(huì)成員或一部分特定的成員所共同獲得，具有維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價(jià)值取向。在此基礎(chǔ)之上的公益訴訟，彼得羅·彭梵得認(rèn)為，“在訴訟過程中，只有那些訴訟目的是為了維護(hù)公共利益，要求法院判決行為人承受罰金出發(fā)的訴訟才可以被稱之為民眾訴訟，在該國(guó)度居住的公民都可以向法院提起訴訟?！盵4]申言之，公益訴訟的核心或者目的是為了維護(hù)公共利益不受損害，社會(huì)成員向法院提起訴訟的制度。

在訴訟中，產(chǎn)生糾紛的原被告雙方以彼此所關(guān)切的利益形態(tài)處于相互對(duì)峙的模式，并具有相互對(duì)應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。[5]原告主體資格是原告提起訴訟以及影響案件審理走向的重要部分，其是指當(dāng)出現(xiàn)了權(quán)力或者權(quán)利的濫用或者誤用時(shí)誰(shuí)可以提起訴訟，衡量的標(biāo)準(zhǔn)就是看準(zhǔn)備起訴的主體與該行為的利害關(guān)系。[6]傳統(tǒng)的訴訟主體資格理論把利害關(guān)系嚴(yán)格限定為直接的利害關(guān)系，即是說只有當(dāng)個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)或者人身權(quán)利受到直接侵害時(shí)才有資格起訴獲得救濟(jì)。在私法中，這個(gè)原則是通行的，并且可以從嚴(yán)適用；但在公法中，只有這個(gè)原則顯然是僅僅不夠的，因?yàn)槠浜雎粤斯ūＷo(hù)公共利益的特點(diǎn)。隨著工業(yè)化和市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益受侵害等損害公共利益的案件逐步增加。在這些公益訴訟案件里，作為訴訟的發(fā)起者，原告的目的就不局限于只關(guān)注個(gè)人私利，更多的是其所代表的社會(huì)公眾所賦予其維護(hù)社會(huì)公共利益的職責(zé)。與之相對(duì)應(yīng)的被告卻恰恰相反，其所追求的利益是有利于自身的價(jià)值?；谶@種公私利益的考量，顯然公共利益會(huì)被優(yōu)先考慮，這個(gè)結(jié)論在各國(guó)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，被一貫遵循。[7]

二、公益訴訟原告主體資格的現(xiàn)實(shí)困境

在司法實(shí)踐中，最高人民法院結(jié)合歷年公益訴訟的審理情況及案件分析，于2015年制定出臺(tái)了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，為今后的公益訴訟案件的審理提供專門的司法依據(jù)。但案件多數(shù)都是以檢察機(jī)關(guān)為公益訴訟的發(fā)起者和推進(jìn)者，社會(huì)公益組織作為原告提起訴訟的案件數(shù)量仍是少數(shù)，并且原告是檢察機(jī)關(guān)的案件，原告勝訴率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原告為相關(guān)組織的案件。

首先，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的受案范圍過于狹窄。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)于原告主體身份作出規(guī)定a《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織。”第3條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門’。”，最高人民檢察院公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起民事公益訴訟。”可以發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)提起或參與的公益訴訟僅僅被列舉了環(huán)境污染、食藥安全等公害案件。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，也伴隨著一系列新型社會(huì)公害現(xiàn)象的產(chǎn)生，這些案件均具有案情重大、影響面大以及具有公訴之必要的特點(diǎn)。對(duì)于這些損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為，若不實(shí)行適當(dāng)?shù)膰?guó)家干預(yù)予以制止，勢(shì)必會(huì)嚴(yán)重影響和制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，擾亂正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。而檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)所有的國(guó)家機(jī)關(guān)中作為最適合代表國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于這些公害案件的訴訟權(quán)利，以及應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展而帶來(lái)的新的社會(huì)問題而不斷完善。

其次，公民個(gè)人作為公益訴訟原告主體沒有被法律予以確認(rèn)。目前，法律對(duì)于公益訴訟中原告的規(guī)定僅限于檢察機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的有關(guān)組織b《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。，而對(duì)于公民是否能作為公益訴訟的原告目前則沒有明確的法律規(guī)定。由于作為訴訟基礎(chǔ)的利益糾紛的社會(huì)公共性——訴訟的公益價(jià)值訴求，要保護(hù)和救濟(jì)因違法行為受到侵害或威脅性損害的普遍公眾利益，按照傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論來(lái)衡量原告適格已經(jīng)不再具有實(shí)際意義了。所以，公益訴訟的控訴方涉及必須突破傳統(tǒng)訴訟形態(tài)下訴權(quán)專屬于“直接利害關(guān)系人”的思維定式c突破傳統(tǒng)訴訟形態(tài)下訴權(quán)專屬于“直接利害關(guān)系人”的思維定式，并非是對(duì)其進(jìn)行否定和拋棄，直接利害關(guān)系人當(dāng)然可以作為公益訴訟的原告主體，而且這是最普遍的情形。不過這時(shí)的直接利害關(guān)系人則不僅僅只是代表其自身的個(gè)人利益，而是應(yīng)代表包括其自身在內(nèi)的廣大同類人的共同利益，否則這就不是公共利益，而僅僅只是傳統(tǒng)的私益訴訟。，通過法律直接賦予公民個(gè)人的獨(dú)立訴權(quán)來(lái)擴(kuò)大原告主體范圍，從而保障任何公民均有權(quán)為維護(hù)社會(huì)公共利益來(lái)代表國(guó)家起訴違法行為人。另一方面，從公益訴訟的本質(zhì)及其所追求的訴訟價(jià)值來(lái)看，公共利益的最終指向者是社會(huì)公眾。民治政治所依據(jù)的原則就是認(rèn)為使社會(huì)治理完善是人人有份的事，其實(shí)力就是依賴于社會(huì)所有的一切大公無(wú)私的活動(dòng)和智慧的集中。[8]依法治國(guó)也必須要靠國(guó)家公民參與到法律的執(zhí)行和實(shí)施中，民治不興，法治則難成。公民作為最直接感受公共利益的親歷者，在提起訴訟中具有檢察機(jī)關(guān)和其他組織不可比擬的實(shí)在感，能夠最先發(fā)現(xiàn)問題，形成對(duì)侵害社會(huì)公共利益行為有效震懾的監(jiān)督制約，增強(qiáng)公益訴訟的主動(dòng)性。

三、公益訴訟原告主體資格的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）英美法系的公益訴訟原告主體資格

美國(guó)1970年制定并頒布實(shí)施的《清潔空氣法》在美國(guó)公益訴訟領(lǐng)域具有開創(chuàng)性意義，該法律是最早制定的、用于指導(dǎo)對(duì)公共利益如何進(jìn)行法律訴訟的法律。該法第304條a款規(guī)定：“任何個(gè)人可以以他人的名義對(duì)任何違反該法的人（包括國(guó)家、行政機(jī)關(guān)及其他個(gè)人）提起訴訟，要求違法污染排放者停止侵害行為、恢復(fù)原狀或賠償損失?！蓖ㄟ^該法律規(guī)定，美國(guó)形成了具有特色的訴訟結(jié)構(gòu)。作為施行判例法的國(guó)家，美國(guó)的法律適用機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟中如何認(rèn)定原告的條件是否適格都是通過案件的審判確立的。20世紀(jì)70年代至20世紀(jì)90年代初，以塞拉俱樂部（Sierra Club）訴莫頓（Morton）案為開端，明確承認(rèn)環(huán)境和美學(xué)禮儀也可以作為獲得原告資格的依據(jù)，同時(shí)承認(rèn)特定環(huán)境利益由多數(shù)人而非少數(shù)人享有的事實(shí)，大大拓展了公益訴訟中的原告資格的范圍。[9]20世紀(jì)90年代初至20世紀(jì)90年代末，美國(guó)聯(lián)邦最高法院從嚴(yán)使用塞拉俱樂部訴莫頓案確立的原告適格規(guī)則，最具代表性的案件是追求更好環(huán)境市民聯(lián)盟訴芝加哥鋼鐵公司案。在該案中發(fā)展出了許多用來(lái)判斷“事實(shí)上損害”標(biāo)準(zhǔn)，如損害必須是對(duì)“受法律保護(hù)的利益”的侵犯，損害必須現(xiàn)實(shí)、有形、具體等，尤其重要的是，法院必須認(rèn)定原告的請(qǐng)求是否具有可救濟(jì)性。[10]20世紀(jì)90年代末至今，美國(guó)公益訴訟原告資格的認(rèn)定又出現(xiàn)了從寬傾向，標(biāo)志性案件是地球之友訴蘭德洛環(huán)境服務(wù)公司案。在此案中，聯(lián)邦最高法院不再適用前一階段確立的從嚴(yán)認(rèn)定原告訴訟資格的原則，同時(shí)再次把原本已大大縮小的“事實(shí)侵害”認(rèn)定范圍予以擴(kuò)大，擴(kuò)展了公益訴訟原告適格的范圍。[11]在如何確定被告的訴訟資格方面，美國(guó)的聯(lián)邦、州法院都奉行尊重行政部門為先的原則，在設(shè)置一定的規(guī)定基礎(chǔ)上，將不便于列為被告的公權(quán)力機(jī)構(gòu)盡量排除在外。具體來(lái)說，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）采取不同評(píng)價(jià)方式對(duì)自由裁量行政行為進(jìn)行審核；（2）行政機(jī)關(guān)已經(jīng)通過履行積極的作為義務(wù)，則該機(jī)關(guān)具有訴訟豁免權(quán)利；（3）在原告將訴狀遞交法院之前，原告應(yīng)當(dāng)將準(zhǔn)備起訴的通知告知被告，督促被告主動(dòng)履行，減少案件進(jìn)入審判環(huán)節(jié)的幾率。

相對(duì)于美國(guó)的公益訴訟模式的大步向前，英國(guó)公益訴訟模式的變革略顯保守，其訴訟變革經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)時(shí)期的過程。在英國(guó)司法系統(tǒng)，為了公共利益而發(fā)起的訴訟行為一般都被稱為“檢舉人訴訟”。在英國(guó)，根據(jù)現(xiàn)行的立法規(guī)定，檢察總長(zhǎng)具有一定的決定權(quán)，其本人能夠決定是否在其面對(duì)公共利益因第三人的違法行為而遭受損失的情形下向有關(guān)部門提起訴訟的權(quán)利。[12]對(duì)于普通民眾來(lái)講，該項(xiàng)權(quán)力不是每個(gè)人都能擁有并行使的。在檢察總長(zhǎng)親自出庭的案件中，其自身的行為是為了保護(hù)公益不受侵犯，在對(duì)“王權(quán)”進(jìn)行妥善保護(hù)的同時(shí)，也能夠?qū)τ谏暾?qǐng)人的相關(guān)利益予以保護(hù)。檢察總長(zhǎng)的特殊身份，直接決定了其所實(shí)施的訴訟行為不受其他部門的影響。大多數(shù)的公益訴訟發(fā)起都是通過申請(qǐng)公益訴訟的行為人檢舉和通報(bào)，并且該事由經(jīng)檢察總長(zhǎng)同意才能提起的。按照一般理解，在公益訴訟案件中，檢察總長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)是公益訴訟案件中的原告，但在實(shí)踐之中，檢察總長(zhǎng)并不能每個(gè)案件都親身參與，其只是將自己的名義借用給公益訴訟的發(fā)起者，由發(fā)起者去實(shí)際參與訴訟。因?yàn)樵诠姘讣V訟中，檢察總長(zhǎng)已經(jīng)將參與訴訟的權(quán)力交給了申請(qǐng)人，對(duì)于案件的審理進(jìn)程和證據(jù)提交都是申請(qǐng)人參與，無(wú)論案件的勝敗，都由公益案件申請(qǐng)人承擔(dān)結(jié)果，這就是所謂的檢舉人訴訟制度。

（二）大陸法系的公益訴訟原告主體資格

作為現(xiàn)代行政訴訟制度的首創(chuàng)國(guó)家，法國(guó)的公益訴訟也被稱之為“越權(quán)之訴”。設(shè)立越權(quán)之訴的初衷是將公共利益的保護(hù)納入法律所管轄的范圍，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)生活中，如果有行為人發(fā)現(xiàn)自身的某種權(quán)益或者他人的相關(guān)權(quán)利因行政機(jī)關(guān)實(shí)施的作為行為或者不作為行為而被損害，無(wú)法正常得以實(shí)現(xiàn)的話，該主體就可以憑借具有可期待利益的事由，向國(guó)家法院提起訴訟，訴訟的請(qǐng)求就是對(duì)該行政機(jī)關(guān)的以作為方式或不作為方式所呈現(xiàn)的行政行為進(jìn)行合法性和合理性的審查。此種規(guī)定雖然能夠在相當(dāng)大的程度保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵犯，但也在一定程度上助長(zhǎng)了濫用訴權(quán)的發(fā)生。[13]因?yàn)樵谛袨槿颂崞鹪V訟之前，并沒有相應(yīng)的前置程序，導(dǎo)致直接進(jìn)入法院的案件數(shù)量大幅度提升。相比較英美法系對(duì)公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，法國(guó)對(duì)于公益訴訟要求略顯簡(jiǎn)單，只要是有申請(qǐng)人認(rèn)為其利益受到了侵害，都可以提出所謂的“越權(quán)之訴”。對(duì)于“越權(quán)之訴”，法國(guó)立法機(jī)構(gòu)并沒有規(guī)定所謂的利益范圍，這就造成了申請(qǐng)人既可以對(duì)自己的利益所受侵害提起訴訟，也可以對(duì)他人的利益受到侵害提起訴訟。從某種程度上講，該“越權(quán)訴訟”具有相當(dāng)強(qiáng)的公益性質(zhì)，只有在不符合起訴規(guī)定的情況下，此類“越權(quán)訴訟”才會(huì)受到限制。

在大陸法系的代表性國(guó)家——德國(guó)，公益訴訟制度又被稱作公益人代表制度。d德國(guó)《行政法院法》第36條規(guī)定：“高等行政法院及地方行政法院得依聯(lián)邦政府之法規(guī)命令或規(guī)定，設(shè)公益代表人。就一般或特定案件，公益代表人得被賦予邦或邦官署之代表權(quán)?！痹诠嬖V訟中，聯(lián)邦、州、地方高等檢察官都能夠以聯(lián)邦、州和地方的公益代表人的主體資格，以參與人的身份進(jìn)入到法院訴訟程序中，通過應(yīng)訴答辯、舉證質(zhì)證等行為模式，實(shí)現(xiàn)自身的訴訟目的。作為公益人代表的檢察官，都是具有相應(yīng)的授權(quán)而產(chǎn)生的，此種授權(quán)來(lái)源只能是聯(lián)邦總統(tǒng)，其他人或組織都不能行使該權(quán)能。[14]那么，聯(lián)邦高等檢察官基于公益代表人的權(quán)能，在訴訟范圍內(nèi)的所為皆是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，使得違法者不能夠侵犯到公共利益。雖然在德國(guó)法律規(guī)范中并未明確規(guī)定公益代表人的職能范圍、文書寫作規(guī)范及其在法院所處作用，但按照通常的理解，公益代表人的行為應(yīng)當(dāng)和聯(lián)邦高等檢察官相一致，都是為了維護(hù)公共利益，保護(hù)公共利益不受侵犯，從而參與到公益訴訟中。在《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第64條的規(guī)定中，只有在負(fù)有環(huán)保責(zé)任的行政機(jī)關(guān)沒有對(duì)相應(yīng)的環(huán)保組織或團(tuán)體所提出的針對(duì)環(huán)境保護(hù)而提出的意見不被采納，或者沒有通過相應(yīng)的程序造成其無(wú)法提出意見的情況下，相應(yīng)的環(huán)保組織或團(tuán)體方可提出訴訟。

四、公益訴訟原告主體資格的完善路徑

（一）拓寬公益訴訟的原告主體

目前，法律對(duì)于公益訴訟原告主體資格的規(guī)定僅僅局限于檢察機(jī)關(guān)和符合法律規(guī)定的相關(guān)組織。檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)就是為了維護(hù)公共利益和監(jiān)督法律的實(shí)施而設(shè)立的，它的公共特性決定了其能作為公共利益的代表，毋庸置疑檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟最合適的原告。此外，《民事訴訟法》中規(guī)定，對(duì)于那些符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)以及具有一定資質(zhì)的組織，在面對(duì)侵害公共利益等不法行為發(fā)生時(shí)，都有向法院提出停止侵害等訴訟請(qǐng)求的權(quán)利?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對(duì)于原告主體身份規(guī)定，符合《環(huán)境保護(hù)法》第58條所闡述的條件的主體，應(yīng)當(dāng)是具備一定的登記條件，其應(yīng)當(dāng)在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門進(jìn)行了登記，并且所登記的主體資格是社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，但并無(wú)法律規(guī)定公民個(gè)人可以作為原告提起公益訴訟。隨著實(shí)體權(quán)利的廣度和深度不斷被司法發(fā)現(xiàn)和立法確認(rèn)，公益訴訟的原告主體有很大的擴(kuò)張空間。公民個(gè)人為維護(hù)公共利益而提起公益訴訟，這是公益訴訟制度的一大突出特點(diǎn)，在今后的法律修訂過程中，可以將公民設(shè)定為提起公益訴訟的原告主體。

在立法階段，通過國(guó)家頒布法律或者以司法解釋的形式，授權(quán)公民可以基于公共利益受到損失而向有權(quán)機(jī)關(guān)提出訴訟。如美國(guó)密執(zhí)安州1970年的《環(huán)境保護(hù)法》第2節(jié)第1條規(guī)定：“為保護(hù)空氣、水體和其他自然資源以及公共托管客體不受污染、損害和毀滅，任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其他法律實(shí)體皆可在據(jù)稱違法行為的發(fā)生地或可能發(fā)生地的具有管轄權(quán)的巡回上訴法院，對(duì)州、州的分支機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其他法律實(shí)體提起謀求宣告或衡平法救濟(jì)的訴訟?！盵15]我國(guó)憲法第2條明確規(guī)定，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民可以依照法律規(guī)定通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)和管理社會(huì)事務(wù)。既然公民參與國(guó)家事務(wù)的管理是憲法賦予的權(quán)利和義務(wù)，那么賦予公民公益訴訟的原告主體資格，就是公民管理國(guó)家事務(wù)、管理社會(huì)事務(wù)的具體體現(xiàn)。申言之，公益訴訟原告和作為國(guó)家社會(huì)管理事務(wù)的參與者，公民是公共利益的維護(hù)者和受益人，如果公共利益受到破壞，公民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)必定也會(huì)受到影響。那么，此時(shí)賦予公民公益訴權(quán)起訴的權(quán)利，會(huì)促使其更積極主動(dòng)地作為與案件有直接關(guān)系的當(dāng)事人身份參與到公益訴訟中，通過自身的努力去推進(jìn)案件的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)公益訴訟的價(jià)值和目標(biāo)。

（二）明確公益訴訟的受案范圍

公益訴訟是我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)話題，通過多年的發(fā)展，已經(jīng)在法律上得到了確認(rèn)，這就為公共利益提供了一個(gè)保護(hù)渠道——司法保護(hù)，同時(shí)也結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)在公益訴訟制度上實(shí)踐先行立法滯后的尷尬局面。公益訴訟作為一種隨著社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生的新型訴訟模式，區(qū)別于傳統(tǒng)的訴訟制度類型，要想在實(shí)踐中更好地運(yùn)用，首先就得在立法上明確和細(xì)化案件的受理范圍，如果存在不清晰必然會(huì)導(dǎo)致司法實(shí)踐的需求得不到滿足。再者，針對(duì)公益訴訟中不同的對(duì)象而言，公益訴訟的受案范圍就是人民法院的審理案件的權(quán)限范圍，而對(duì)于公益訴訟的原告而言，受案范圍則規(guī)定了訟起訴權(quán)的行使范圍和其對(duì)公共利益保護(hù)的范圍。另外，受案范圍對(duì)于公益訴訟的被告而言，則體現(xiàn)了國(guó)家司法權(quán)對(duì)侵害公共利益的行為進(jìn)行制約、監(jiān)督的邊界。質(zhì)言之，公益訴訟的受案范圍是公益訴訟的基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，直接與當(dāng)事人的起訴條件、法院的審理規(guī)則和權(quán)限以及判決形式等有密切的關(guān)系，受案范圍的幅度如何，直接影響著公民權(quán)利保護(hù)的機(jī)會(huì)與法院裁判方法的加強(qiáng)或抑制。

在一般民事訴訟中，只要原告的條件符合法院的受理范圍，案件通常情況下都可以正常進(jìn)入審判環(huán)節(jié)。但如果因?yàn)樵孢x擇被告出現(xiàn)錯(cuò)誤，很可能導(dǎo)致原告的訴訟得不到支持，浪費(fèi)司法資源。目前，我國(guó)對(duì)于公益訴訟已經(jīng)有了訴訟法以及部分單行法上的規(guī)定e最高人民檢察院于2000年發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的通知》強(qiáng)調(diào)“檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮檢察職能，對(duì)侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的民事違法行為提起訴訟”。2013年1月1日開始實(shí)施的修改后民事訴訟法第55條明確規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”，這些規(guī)定為公益訴訟制度的創(chuàng)立提供了立法依據(jù)，一定程度上彌補(bǔ)了公益訴訟立法缺失的遺憾。2015年7月，最高人民檢察院在通過全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)的決定后，發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍，主要限定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。最高人民檢察院采取了列舉式的方法對(duì)其受案范圍進(jìn)行了規(guī)定，而在司法實(shí)踐中，公益訴訟案件的類型卻是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的腳步不斷變化的，所以在以列舉式的形式列舉出理論界和實(shí)務(wù)界中常見的涉及公共利益的案件類型基礎(chǔ)上，立法上應(yīng)該采用肯定式的概括方式劃定公益訴訟受案范圍的外延，即用“兜底性”的條款彌補(bǔ)列舉的局限，這樣可以確保立法時(shí)留有充分的余地以適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的不斷發(fā)展變化。

（三）建立公益訴訟專項(xiàng)基金

對(duì)于一般民事案件，原告在向法院提起訴訟的時(shí)候都需要繳納相應(yīng)的訴訟費(fèi)用，如果原告存在特殊情況不能繳納的，應(yīng)當(dāng)符合《訴訟費(fèi)繳納辦法》的規(guī)定，經(jīng)有關(guān)人員同意，可以緩交或者免繳。但是對(duì)于公益訴訟案件，在《訴訟費(fèi)繳納辦法》內(nèi)并無(wú)說明，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定正常繳納訴訟費(fèi)。但是最高人民檢察院在《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》中規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)免繳訴訟費(fèi)。該項(xiàng)說明并無(wú)法律明確規(guī)定，所以在具體案件審理中可能會(huì)存在檢察院和法院之間因?yàn)樵V訟費(fèi)繳納一事發(fā)生沖突的情況。如果需要繳納訴訟費(fèi)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)，其財(cái)政支配由國(guó)家統(tǒng)一支配。另一方面，公益訴訟案件一般涉及標(biāo)的數(shù)額也較大，與此相當(dāng)?shù)脑V訟費(fèi)數(shù)額也較高，勢(shì)必會(huì)加重國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且此類案件諸多會(huì)涉及鑒定事宜，按照通常繳費(fèi)習(xí)慣，都有申請(qǐng)鑒定方預(yù)先墊付，也會(huì)給國(guó)家財(cái)政增加負(fù)擔(dān)。同時(shí)，對(duì)于民事案件來(lái)講，案件受理費(fèi)、訴訟費(fèi)等費(fèi)用都是由相關(guān)當(dāng)事人墊付，最后由敗訴方承擔(dān)，但如果敗訴方?jīng)]有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)或者法院沒有執(zhí)行的能力，那么當(dāng)事人預(yù)交的這些費(fèi)用甚至最終由判決裁定的其他司法救濟(jì)也會(huì)一起落空。

公益訴訟的目的是為了保護(hù)公共利益，作為原告的檢察機(jī)關(guān)不可能承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用。同時(shí)，并不是每個(gè)案件中的原告都會(huì)勝訴，法院在審理案件過程中要依據(jù)當(dāng)事人的舉證責(zé)任來(lái)認(rèn)定審判結(jié)果，這就意味著有可能作為原告的檢察機(jī)關(guān)因舉證不能而承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。為了保障公益訴訟的順利進(jìn)行，有必要設(shè)置更為合理的訴訟費(fèi)用承擔(dān)機(jī)制。再者，同一般的個(gè)體訴訟相比，公益訴訟的復(fù)雜性和廣泛性使它需要更高超的專業(yè)知識(shí)和技巧，以及更多的資金投入?；谝陨弦蛩兀O(shè)立公益訴訟基金的必要性突顯出來(lái)。在設(shè)立基金后，在檢察機(jī)關(guān)作為原告方提起訴訟時(shí)，可以不經(jīng)由國(guó)家財(cái)政撥款而進(jìn)行訴訟，調(diào)查、鑒定等必要開資也要從基金撥款，減少因財(cái)政壓力造成舉證不能的現(xiàn)象發(fā)生，這樣也避免因財(cái)政方面的壓力而影響法院的正常審理程序進(jìn)行。在公益訴訟專項(xiàng)基金的組成上，可以以國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)撥款為主，同時(shí)結(jié)合公益訴訟勝訴案件中對(duì)于侵害公共利益的被告的公益罰金，以及社會(huì)各種組織機(jī)構(gòu)以及個(gè)人的捐款。

（四）取消公益訴訟案件的審理期限

現(xiàn)代公益訴訟所涉及的糾紛帶有傳統(tǒng)型訴訟模式抑或解決糾紛模式不能容納的新要素，所以傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制在對(duì)其進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整時(shí)必然需要適應(yīng)發(fā)展的要求。對(duì)于一般民事案件，法院的審理期限為3個(gè)月，普通程序?yàn)?個(gè)月，這是《民事訴訟法》明確規(guī)定的。但是對(duì)于公益訴訟案件來(lái)講，雖然在《民事訴訟法》中有所提及，但對(duì)于審理期限并無(wú)明確規(guī)定。公益訴訟既不屬于一般民事案件，也不屬于特殊民事案件。在公益訴訟中，并非只有一個(gè)原告存在利害關(guān)系，而是以多數(shù)人的共同利害關(guān)系為背景，沒有這個(gè)前提，公益訴訟也就無(wú)從談起。[16]

對(duì)于公益訴訟案件，涉及方面較廣，牽連人數(shù)眾多，其中的事實(shí)問題非常復(fù)雜，同時(shí)可能還具有長(zhǎng)期性、傳播性等不利因素，取證、論證過程復(fù)雜，有很多方面需要通過鑒定程序才能認(rèn)定，例如環(huán)境污染的程度、受損物品的價(jià)值等。其次，檢察機(jī)關(guān)如果作為公益訴訟的原告主體，基于其國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的身份，顯然在訴訟過程中會(huì)有明顯優(yōu)勢(shì)。但以符合法律規(guī)定的相關(guān)組織甚至以公民個(gè)人作為公益訴訟的原告主體，顯然在訴訟過程中其權(quán)利主張和取證等方面都會(huì)存在極大的現(xiàn)實(shí)困難。在諸如環(huán)境公害造成的人身傷害之損害賠償訴訟中，存在著證據(jù)偏在和新穎的科學(xué)證明等難以克服的障礙；在機(jī)場(chǎng)噪音和新干線噪音訴訟中，還必須圍繞著輕微得難以捕捉的侵害或微妙的精神損害來(lái)展開主張和立證；而對(duì)于果汁含量表示不當(dāng)訴訟或因避免吸煙引起的嫌煙權(quán)訴訟而言，這種困難則顯得格外突出。[17]再者，雖然經(jīng)過了理論的探討和實(shí)踐的探索，以及在立法上得到了確立，但公益訴訟制度在我國(guó)仍處于剛起步階段，對(duì)于公益訴訟的適用范圍、訴訟程序、審判規(guī)則等方面仍存在不盡一致的理解。作為訴訟領(lǐng)域的一個(gè)新程序，相關(guān)配套制度還需要進(jìn)一步完善，因此在法院審理過程中必然會(huì)遇到相當(dāng)大的難度。因此，建議對(duì)于公益訴訟的案件，應(yīng)當(dāng)取消案件的審理期限，這樣能夠促使法院辦案人員更積極地研究案情，分析案件證據(jù)情況，最終完成對(duì)案件的審理。

五、結(jié)語(yǔ)

在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，政治領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的普遍化、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)信用的嚴(yán)重缺失、生態(tài)領(lǐng)域環(huán)境資源的日趨惡化等社會(huì)公益問題已經(jīng)嚴(yán)重困擾著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的步伐，這些問題的最終解決途徑都需要依靠法治。而法治的真諦和本質(zhì)在于民治[18]，公益訴訟則是目前能適合于中國(guó)具體國(guó)情以及具有可行性的民治方式，也是對(duì)現(xiàn)有司法資源的最優(yōu)化利用。基于此，本文對(duì)公益訴訟原告主體資格的理論和現(xiàn)狀進(jìn)行了探討，在借鑒西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了賦予公民個(gè)人可以作為公益訴訟的原告主體，并圍繞此相關(guān)聯(lián)的案件受理范圍、訴訟費(fèi)用承擔(dān)以及因原告和案情等因素共同影響的案件審理期限等問題提出了完善建議，以期能為我國(guó)公益訴訟原告資格的主體認(rèn)定和制度構(gòu)建提供些許理論價(jià)值。

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