縣級(jí)市發(fā)展問(wèn)題研究

(貴州商學(xué)院財(cái)政金融學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550001)

一、縣級(jí)市發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，不合理的城市規(guī)模體系是中國(guó)城市化進(jìn)程中的主要問(wèn)題之一。實(shí)際上，1997年中止縣級(jí)市設(shè)置使得一些中小城市被擠出了我國(guó)的行政區(qū)劃體制，它在一定程度上加劇了中國(guó)城市發(fā)展的“雙重?cái)鄬印眴?wèn)題：在空間方面，發(fā)達(dá)的縣城缺乏正常的升級(jí)渠道，城市規(guī)模系統(tǒng)存在“空間缺陷”;從時(shí)間上看，小城市的正常發(fā)展受制度約束，很難成為一個(gè)中等城市。最終，由于缺乏承運(yùn)載體，大城市無(wú)法完成功能梯度轉(zhuǎn)移，在城市群發(fā)生“時(shí)序斷層”。它加劇了中國(guó)大，中，小城市發(fā)展的差異化，更重要的是，縣級(jí)城市的空間布局特征發(fā)生了重大變化。一方面，焦點(diǎn)從東部沿海轉(zhuǎn)移到內(nèi)陸地區(qū)。在20世紀(jì)80年代和90年代，重設(shè)縣級(jí)市主要在東部地區(qū)進(jìn)行。在這之前，設(shè)置縣級(jí)市是縣城發(fā)展到一定程度的結(jié)果，為了保證縣城更高水平的發(fā)展和挖掘發(fā)展?jié)摿?。近年?lái)，為了支持國(guó)家新城鎮(zhèn)化布局，更好地完成中國(guó)的戰(zhàn)略布局，目前的縣級(jí)城市主要集中在以下三類(lèi)區(qū)域：一是新疆建設(shè)兵團(tuán)各師中心墾區(qū)，二是邊境口岸城鎮(zhèn)，三是少數(shù)民族自治州政府駐地縣。

二、制約縣級(jí)市發(fā)展的因素

(一)制度紅利消退

近年來(lái)的實(shí)際情況表明，縣級(jí)城市的制度紅利正在消退。一方面，缺少針對(duì)縣級(jí)城市的特點(diǎn)而制定的制度。在許多縣城成為線技術(shù)之后，它們反映了除了城市建設(shè)稅和教育附加稅的標(biāo)準(zhǔn)有所變化，社會(huì)各界反應(yīng)縣改市只是換了城市名稱(chēng)而已，并沒(méi)有其他變化。有針對(duì)性制度的缺失導(dǎo)致縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、公共治理和公共服務(wù)能力受到限制，在很大程度上降低了對(duì)于企業(yè)和人才的吸引力。另一方面，縣域制度的創(chuàng)新降低了縣級(jí)城市的“含金量”?？h級(jí)市設(shè)置的改革一味推行簡(jiǎn)政放權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和城鄉(xiāng)一體化等，和縣城的模式一樣。1990年以后，省直管縣的全國(guó)推廣使得縣級(jí)市原有的發(fā)展優(yōu)勢(shì)都不復(fù)存在了。

縣級(jí)城鎮(zhèn)體系紅利逐漸消退，再加上中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，縣級(jí)城市發(fā)展受到很大影響。特別是與城市地區(qū)相比，縣級(jí)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，規(guī)模小，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。[1]目前已經(jīng)出現(xiàn)三種動(dòng)向:首先，在城市建設(shè)方面，縣級(jí)城市要依靠國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但縣級(jí)財(cái)政資源有限。一方面，征地儲(chǔ)備的數(shù)量和質(zhì)量難以完成，影響了規(guī)劃過(guò)程和實(shí)施效益;另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要資金，資金的短缺可能會(huì)誘使政府再次實(shí)施土地財(cái)政，或者“借新貸還舊貸”，舉債造城。第二，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，縣級(jí)市啟動(dòng)初期，相關(guān)人才資源、資金、新型技術(shù)和優(yōu)質(zhì)工程比較少，發(fā)展壓力較大。很多縣政府為了加強(qiáng)資金引進(jìn)而采取攤派指標(biāo)的方式，這就造成了很多縣政府只關(guān)注項(xiàng)目的規(guī)模，對(duì)于企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況、企業(yè)信譽(yù)和發(fā)展?jié)摿Φ确矫婵己瞬粐?yán)，更加沒(méi)有將未來(lái)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展等長(zhǎng)期角度納入考慮范圍，最終有些項(xiàng)目和企業(yè)很快申請(qǐng)破產(chǎn)，使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。

(二)府際博弈的制約

從我國(guó)總體行政區(qū)劃的現(xiàn)狀來(lái)看，目前全國(guó)有80多個(gè)縣級(jí)城市由地級(jí)市管理。僅在1999年，中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》才以行政法的形式明確界定。但是，地級(jí)市和縣級(jí)市的權(quán)力定義存在長(zhǎng)期模糊性。對(duì)于地級(jí)市，由于縣級(jí)市的財(cái)政收入較多，具備相應(yīng)的的財(cái)政自治權(quán)，有自身獨(dú)立規(guī)劃，容易被視為地級(jí)城市難以融入整體發(fā)展規(guī)劃的特殊區(qū)域。對(duì)于縣級(jí)城市來(lái)說(shuō)，雖然升級(jí)后的管轄區(qū)已經(jīng)擴(kuò)大，相關(guān)部門(mén)規(guī)模越來(lái)越大，但與地級(jí)城市相比，縣級(jí)市的行政級(jí)別和權(quán)限仍然有限。在項(xiàng)目審批、財(cái)務(wù)審計(jì)、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等公共和經(jīng)濟(jì)服務(wù)管理權(quán)限比較小。在許多方面，也希望得到地級(jí)市的支持。相關(guān)扶持工作已經(jīng)廢除，縣級(jí)城市的成長(zhǎng)壯大可能陷入新的泥潭。

三、縣市級(jí)設(shè)置的策略

一是設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化，規(guī)范和指導(dǎo)縣級(jí)城市建設(shè)的過(guò)程。 1993年出臺(tái)的縣改市的指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)滯后不合理、操作層面難度大，和新型城市的不兼容性已經(jīng)非常明顯。新版城市標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)指導(dǎo)中小城市穩(wěn)定，正確的發(fā)展：一是貫徹落實(shí)中心城市的核心內(nèi)涵?？偟膩?lái)說(shuō)，要注重以人為本，充分考慮資源和環(huán)境的承受能力，注重基礎(chǔ)設(shè)施的完善。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，推進(jìn)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市建設(shè)。其次，在選擇具體指標(biāo)時(shí)，我們必須考慮是否能夠反映城市發(fā)展的本質(zhì)。在審查人口和非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比例等基本指標(biāo)的基礎(chǔ)上，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度研究縣市級(jí)自身發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)發(fā)展能力。第三，考慮指標(biāo)評(píng)估系統(tǒng)的指標(biāo)和可操作性。以近年來(lái)的實(shí)際發(fā)展為基礎(chǔ)量化指標(biāo)，以優(yōu)化指標(biāo)和規(guī)范數(shù)值的范圍，保證評(píng)估的正確性和客觀性；縣級(jí)城市總體規(guī)劃應(yīng)與城市各個(gè)功能區(qū)規(guī)劃，城市群發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境承載力相結(jié)合，提高縣級(jí)發(fā)展?jié)摿υu(píng)價(jià)的運(yùn)行效率。

二是省級(jí)單位分階段分批量部署，穩(wěn)步組織和推廣?？h級(jí)城市的設(shè)置不能隨大流流，應(yīng)充分尊重縣級(jí)城市的發(fā)展歷史和自身的規(guī)律。除了對(duì)中國(guó)東部，中部和西部縣級(jí)城市的總體評(píng)估和分類(lèi)指導(dǎo)外，還要注意城市發(fā)展布局和地方政治結(jié)構(gòu)的雙重優(yōu)化。首先，它以省或自治區(qū)為基礎(chǔ)，尊重各省的區(qū)域差異和各地區(qū)的政治格局，并注重各省之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。系統(tǒng)測(cè)量，嚴(yán)格示范縣級(jí)城市建設(shè)，有序穩(wěn)妥地完善擬議縣級(jí)城市的時(shí)間安排;二是依托城市群，通過(guò)集團(tuán)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)核心大城市和中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化縣級(jí)城市的空間布局; 三是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，加強(qiáng)規(guī)劃和總體規(guī)劃，特別是對(duì)接“一帶一路”，京津冀都市圈，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和長(zhǎng)三角城市群的國(guó)家戰(zhàn)略，條件成熟的地區(qū)應(yīng)優(yōu)先建立縣級(jí)城市;第四，建立具有政治軍事國(guó)家戰(zhàn)略和特殊需要的縣級(jí)城市不僅突出了其特點(diǎn)，而且避免了任意性，可以分批部署，穩(wěn)步推進(jìn)。

第三，分類(lèi)指導(dǎo)，突出特色?？茖W(xué)選擇適合縣級(jí)城市環(huán)境的模式。縣級(jí)制度的通常改革有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，維護(hù)縣域經(jīng)濟(jì)體制，也有利于大農(nóng)村，但是將農(nóng)村大片劃入，城鄉(xiāng)管理難以平衡，難以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化跨縣連片發(fā)展。[2]應(yīng)適當(dāng)引入兩種模式:一是切塊設(shè)市，二是整縣設(shè)市。以往縣改市主要采用整縣設(shè)市模式，能夠最大程度的保持整建制的縣，且轄區(qū)空間大，腹地廣闊，相對(duì)來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃要容易得多，也能避免了打破區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系的整體性，減少城市擴(kuò)建帶來(lái)的爭(zhēng)地矛盾。這兩種模式各有所長(zhǎng)，應(yīng)充分考量地方發(fā)展的多樣化需求與現(xiàn)實(shí)情況，因地制宜選取合理的設(shè)置方式。