我國公共政策“執(zhí)行難”的原因分析及其治理

(南京航空航天大學(xué) 江蘇 南京 210000)

一、公共政策與政策執(zhí)行

公共政策是政府為了有效地增進與公平地分配社會公共利益而制定的行為準(zhǔn)則。簡單地說，它是為增進與分配社會公共利益而設(shè)立的規(guī)范。伊斯頓認(rèn)為“公共政策是對社會價值所作的權(quán)威性分配”[1]，其中的社會價值正是公共利益。公共政策從本質(zhì)上來講是政府對社會價值所做的權(quán)威性分配。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在涉及價值分配的過程中，人們產(chǎn)生了多樣化的利益需求，進而形成了利益差別，這種利益差別如果不加以協(xié)調(diào)將有可能導(dǎo)致利益沖突。

公共政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的動態(tài)活動過程。政策執(zhí)行難主要是因為影響政策有效執(zhí)行的因素眾多，其中包括政策問題的特性、政策本身的因素、政策執(zhí)行的資源、執(zhí)行主體的因素、政策執(zhí)行的手段、政策執(zhí)行客體的因素與政策執(zhí)行中的協(xié)調(diào)等因素。所以說，政策“執(zhí)行難”是政策執(zhí)行主體面臨的常態(tài)困境，也是他們必須解決的難題，因為“政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。”[2]

二、政策“執(zhí)行難”的原因分析

政策“執(zhí)行難”是我國政府面臨的一大嚴(yán)峻問題，一旦政策不能有效執(zhí)行，將更大可能的導(dǎo)致政府失敗的風(fēng)險。政策“執(zhí)行難”主要有如下原因：

(一)政策“先天不足”，質(zhì)量不高，也就是說政策本身存在問題，使得政策執(zhí)行難度大。公共政策作為解決社會問題的行為準(zhǔn)則，必須具有科學(xué)性和可行性。但是現(xiàn)實中存在著如下的問題：首先是政策缺乏合理的目標(biāo)。一項公共政策必須具有明確而且合理的目標(biāo)才會具有可行性。但是現(xiàn)實中有些政策明顯地脫離實際，制定的目標(biāo)難以實現(xiàn)；其次是政策缺乏明晰性?，F(xiàn)實中有些政策不明確，模棱兩可，執(zhí)行起來十分困難。此外，由于“越位”和“錯位”現(xiàn)象的發(fā)生，產(chǎn)生了相互“打架”的政策，這樣政策肯定難以執(zhí)行。

(二)執(zhí)行政策時資源保障不足，配套措施不夠。一項公共政策要得到有效地執(zhí)行，必須具有配套性措施的保障，不管是政策內(nèi)部子系統(tǒng)之間的配套，還是政策與政策之間的配套。公共政策之間存在著一種互動關(guān)系，一項政策出臺后需要有與之相配套的措施，或者需要投入一定量的資源才能保證政策的執(zhí)行,如果配套措施跟不上，或執(zhí)行資源不足，這樣的政策執(zhí)行起來也是很難的，很可能最后政策執(zhí)行不下去而面臨政策終結(jié)的困境。

(三)政策執(zhí)行者無意或故意曲解政策。任何一項政策最終都要靠執(zhí)行人員來實施，政策執(zhí)行水平的高低主要取決于執(zhí)行人員的素質(zhì)。素質(zhì)不高在這里有兩層含義，首先是能力素質(zhì)不高，執(zhí)行者不能準(zhǔn)確地理解和執(zhí)行政策，屬于無意曲解政策。其次是職業(yè)道德素質(zhì)不高，執(zhí)行者故意曲解政策以謀取私利?！罢摺堋豢?利益在作怪?！盵3]再好的政策都需要人來執(zhí)行，許多時候我們國家并不缺少好的政策，只是下面執(zhí)行者根據(jù)自己的利益取向，對上面的政策進行取舍，要么不執(zhí)行，要么把歪曲政策，致使國家許多政策不能及時到達基層，到達群眾那里。

三、政策“執(zhí)行難”的治理對策

(一)堅持決策的科學(xué)化、民主化，提高政策質(zhì)量，避免出臺有“問題”的政策。如果政策出臺倉促而流于形式，就會造成政策的質(zhì)量不高，不僅會造成政策執(zhí)行難，還會在人民的心中失去對政策制訂機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的信任。因此要將群眾的情緒、意愿、智慧、能力,作為決策科學(xué)化、民主化制度建設(shè)中的重要能動因素。要提高政策質(zhì)量，就必須讓政策的制定過程開放，讓相關(guān)的人群和利益集體都參與進來。此外，還要建立和完善決策聽證制、社會公示制、專家咨詢論證制、決策責(zé)任制、失誤追究制、決策監(jiān)督制等制度，科學(xué)制定政策方案，提高政策制定質(zhì)量[5]。

(二)制定配套政策措施，加強政策實施資源保障力度，營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境?！肮舱呔哂邢到y(tǒng)性的特征，在制定政策方案時尤其需要注重政策之間的聯(lián)系，搞好政策配套?！盵4]要注意不同層次、不同功能的政策配套。政策涉及的范圍比較廣泛，既有不同地區(qū)、不同部門、不同領(lǐng)域的公共政策，又有中央宏觀政策和地方具體政策。上級的政策是下級制定政策的重要依據(jù)，下級的政策又是上級政策的具體化和落實。各級政府在制定政策方案時要了解上級政策的精神實質(zhì)，認(rèn)識本級政府的地位和任務(wù)，搞好政策層次的配套。

(三)提高政策執(zhí)行者的能力和道德素質(zhì)，使政策得到正確而有力的執(zhí)行。政策執(zhí)行人員的素質(zhì)和作風(fēng)直接決定著政策實施的成效問題。通過思想教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、理論學(xué)習(xí)、多重監(jiān)督，不斷更新政策執(zhí)行者的觀念，提高其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德修養(yǎng)、政策執(zhí)行水平和實際工作經(jīng)驗，使他們正確理解政策的精神實質(zhì)，避免曲解政策，在執(zhí)行過程中使政策“走樣”、“變形”[6]。在執(zhí)行公共政策時政治素質(zhì)表現(xiàn)為具有良好的自律精神，遵從法律規(guī)定、維護社會正義的堅定性和為國家、為人民服務(wù)的堅定信念。要有求實的工作態(tài)度,尊重科學(xué)與事實，能夠一切從實際出發(fā),力求達到準(zhǔn)確地執(zhí)行政策。正確處理國家、集體和個人三者利益關(guān)系，避免執(zhí)行者從自身或局部利益出發(fā)人為地、故意地截留政策，或者搞上有政策下有對策。確認(rèn)執(zhí)行者應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任；對于政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要追究其責(zé)任，以提高政策執(zhí)行者的責(zé)任意識和效率意識。

結(jié)語

公共政策切實有效的執(zhí)行，是社會安定、和諧有序發(fā)展的重要保證。但是由于政策執(zhí)行受限于政策本身質(zhì)量、政策主客體素質(zhì)、政策資源與利益沖突等因素，導(dǎo)致公共政策執(zhí)行的難度極高，政策目標(biāo)難以實現(xiàn)。公共政策執(zhí)行難不僅會使公共政策執(zhí)行權(quán)威受損，而且會讓人們對公共政策執(zhí)行的信心和支持度大打折扣，甚至引發(fā)公共政策系統(tǒng)的紊亂與失控，造成政治資源的浪費與流失，進而嚴(yán)重影響政策執(zhí)行秩序和政治穩(wěn)定。因此，解決政策“執(zhí)行難”這一問題已經(jīng)刻不容緩，但這又是一項長遠而艱巨的任務(wù)，需要在政策執(zhí)行的過程中逐步探索治理方案。