網(wǎng)約車治理的行政法探討

(西南民族大學(xué) 四川 成都 610041)

以大數(shù)據(jù)為依托的“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，資源可以被分享，人們的工作和生活會(huì)由于共享經(jīng)濟(jì)的快捷性、便利性以及實(shí)惠性而發(fā)生改變。從2014年開始，“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”(以下簡稱網(wǎng)約車)開始嶄露頭角，然后慢慢擴(kuò)大，影響也越來越大。該共享經(jīng)濟(jì)模式之所以能“一夜爆紅”是因?yàn)椤熬W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車”很好地利用了閑置私家車，不強(qiáng)調(diào)車輛的所有權(quán)，只注重私家車的使用權(quán)。然后借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，需求方能夠在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上迅速獲取供應(yīng)方的資源使用分享信息，實(shí)現(xiàn)供需雙方協(xié)同消費(fèi)，從而可以有效地解決“有限資源供給與無限資源閑置”之間的矛盾，真正實(shí)現(xiàn)“人盡其才，物盡其用”。但是，網(wǎng)約車的發(fā)展也面臨了各種各樣的問題，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

一、網(wǎng)約車的定義及特點(diǎn)

據(jù)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)內(nèi)容，網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的簡稱，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，通過整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)。這里需要明確兩點(diǎn)：首先，要把巡游車和網(wǎng)約車加以區(qū)分，特別是要注意接入網(wǎng)約車平臺(tái)的出租車仍然屬于巡游車而不是網(wǎng)約車；其次，《暫行辦法》第七章《附則》的第三十八條中明確說明：私人小客車合乘，也稱為拼車、順風(fēng)車，按城市人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這意味著順風(fēng)車不屬于網(wǎng)約車一類，不受《暫行辦法》的管理。

網(wǎng)約車的特點(diǎn)主要有以下五點(diǎn)：第一，網(wǎng)約車是共享經(jīng)濟(jì)下的新業(yè)態(tài)，符合共享經(jīng)濟(jì)的三個(gè)核心特征，即“利用過剩產(chǎn)能、建立共享平臺(tái)、有影響力的人人參與”[1]第二，網(wǎng)約車是一種線上和線下相結(jié)合的業(yè)務(wù)形態(tài)，其服務(wù)完全依托網(wǎng)約車服務(wù)平臺(tái)。第三，不提供巡游攬客服務(wù)，是網(wǎng)約車區(qū)別于傳統(tǒng)巡游出租車的最大特征。第四，擁有一部智能手機(jī)是網(wǎng)約車的必備條件，因而網(wǎng)車服務(wù)具有一定的門檻，對(duì)特定人群具有“歧視性”。第五，網(wǎng)約車允許私家車加入，相對(duì)巡游車其市場化特征更加明顯，是對(duì)我國出租車行業(yè)的改革創(chuàng)新和重大突破。

網(wǎng)約車從產(chǎn)生到發(fā)展，離不開國家出臺(tái)的一系列的相關(guān)文件，使其進(jìn)一步規(guī)范化。2016年7月27日，網(wǎng)約車新政正式出臺(tái)，交通部等部門共同出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》。2016年7月28日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)?！稌盒修k法》和《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，明確了網(wǎng)約車的合法地位，我國成為世界上第一個(gè)網(wǎng)約車合法化的國家。交通運(yùn)輸部近日公布了新修訂的《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》，2018年6月1日起，網(wǎng)約車將納入出租汽車服務(wù)考核體系。

二、網(wǎng)約車發(fā)展所產(chǎn)生的行政法律問題

實(shí)質(zhì)上，作為市場新興力量的網(wǎng)約車備受關(guān)注且遭受質(zhì)疑，一個(gè)重要原因就是網(wǎng)約車公司利用其市場主導(dǎo)地位，通過義務(wù)轉(zhuǎn)嫁和法律規(guī)避試圖實(shí)現(xiàn)其利益最大化。網(wǎng)約車服務(wù)本身是一種帶有法律規(guī)避性質(zhì)的商業(yè)創(chuàng)新。因此，網(wǎng)約車發(fā)展所產(chǎn)生的行政法律問題不容小覷。

(一)網(wǎng)約車行政立法問題

目前，國際上對(duì)網(wǎng)約車管理尚未形成一致意見。“國際上對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)政策的指向一般比較保守，在美國和英國對(duì)優(yōu)步公司的業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行了限制，在歐洲大陸部分國家甚至完全判定優(yōu)步違法”[2]由此看出，整個(gè)國際社會(huì)對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)還是以限制為主。而網(wǎng)約車新政明確了其合法地位，我國成為世界上第一個(gè)網(wǎng)約車合法化的國家。

就網(wǎng)約車車輛與司機(jī)的資質(zhì)審核而言，并沒有一個(gè)統(tǒng)一而完善的制度。中央層面的立法規(guī)定了一個(gè)大致的條件框架，將立法權(quán)下放給地方，從地方立法現(xiàn)狀可以看出各地關(guān)于網(wǎng)約車的實(shí)施細(xì)則在車輛與司機(jī)的入行條件規(guī)定了更加高的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括本市戶籍、車輛技術(shù)等級(jí)限定等過于嚴(yán)苛的要求，這些細(xì)則一旦實(shí)施，將導(dǎo)致不少的網(wǎng)約車司機(jī)退出網(wǎng)約車行業(yè)，這不利于行業(yè)穩(wěn)定的發(fā)展。與此同時(shí)，國內(nèi)調(diào)整網(wǎng)約車的立法并不完善，相關(guān)立法空白使得執(zhí)法者無法可依，制度缺陷使得公眾利益難以保障。

(二)網(wǎng)約車行政許可問題

“行政許可，是指在法律規(guī)范一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，通過頒發(fā)許可證或者執(zhí)照等形式，依法作出準(zhǔn)予或者不準(zhǔn)予特定的行政相對(duì)人從事特定活動(dòng)的行政行為?！盵3]網(wǎng)約車經(jīng)營行為屬于《行政許可法》第十二條第一項(xiàng)規(guī)定的“直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)?！盵4]網(wǎng)約車車輛利用率高，服務(wù)對(duì)象不特定，一旦約車成功，車輛性能、駕駛員素質(zhì)等都可能影響到乘客的乘車安全以及網(wǎng)約車經(jīng)營行為的安全。因此，針對(duì)網(wǎng)約車可能存在的危及生命財(cái)產(chǎn)安全等隱患，需要政府部門通過設(shè)定行政許可的方式進(jìn)行有效的監(jiān)管。

比如《暫行辦法》第十二條、第十四條就分別對(duì)從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛條件和駕駛員作出了規(guī)定。然而，當(dāng)?shù)胤街贫ň唧w實(shí)施細(xì)則的時(shí)候卻反映了一定的問題?！缎姓S可法》第十五條規(guī)定，以規(guī)章形式設(shè)定的許可“不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場。”[4]諸如北京、上海等地在制定網(wǎng)約車具體實(shí)施細(xì)則的時(shí)候，要求只擁有本地戶籍的公民才能成為駕駛員，這就將其他地區(qū)的公民拒之門外，對(duì)其他地區(qū)具備同樣條件的公民的權(quán)利進(jìn)行限制，直接違背了《行政許可法》的上述規(guī)定。

(三)網(wǎng)約車行政監(jiān)管問題

由于網(wǎng)約車行業(yè)從業(yè)人員進(jìn)入門檻較低，駕駛員的素質(zhì)參差不齊，容易引發(fā)安全事故。據(jù)新聞報(bào)道，深圳一位24歲女教師乘坐網(wǎng)約車被司機(jī)搶劫并殘忍殺害，?？谝幻燔囻{駛員光天化日之下公然騷擾4名女高中生等等。據(jù)南方周末記者不完全統(tǒng)計(jì)，過去四年里，媒體報(bào)道及有關(guān)部門處理過的滴滴司機(jī)性侵、性騷擾事件至少有50起。50個(gè)案例中，有2起故意殺人案，有19起強(qiáng)奸案、9起強(qiáng)制猥褻案、5起行政處罰案件、15起未立案的性騷擾事件。但直到2018年5月6日的鄭州順風(fēng)車空姐遇害案曝光，女性乘車安全才真正引發(fā)全社會(huì)的關(guān)注。

然而三個(gè)月之后，又發(fā)生了一起樂清女孩乘滴滴遇害案，并在網(wǎng)絡(luò)媒體上持續(xù)發(fā)酵。該事件中，樂清女孩被害之前，她做了她能做的事情，向朋友發(fā)出了求救微信；她朋友也及時(shí)做了她該做的事情，7次向滴滴撥打客服電話，尋求幫助，并及時(shí)報(bào)警。但遺憾的是，滴滴客服并未給予及時(shí)有效處理。在滴滴出行剛剛發(fā)布的《對(duì)于樂清順風(fēng)車乘客遇害的道歉和聲明》中，也披露了更多細(xì)節(jié)，犯罪嫌疑人在作案的前一天，就有乘客向平臺(tái)投訴車主“多次要求乘客坐到前排，開到偏僻地方，下車后司機(jī)繼續(xù)跟隨了一段距離?？头兄Z的兩小時(shí)回復(fù)并沒有做到，也沒有及時(shí)針對(duì)這一投訴進(jìn)行調(diào)查處置。從本次事件可以看出，滴滴平臺(tái)的客服處置流程存在有很多問題，特別是沒有及時(shí)處理之前的用戶投訴，在安全事件上調(diào)取信息流程繁瑣僵化。如何防止避免，是滴滴應(yīng)該反思整改之處。滴滴既然選擇了專車，順風(fēng)車等商業(yè)模式，把海量的司機(jī)和乘客集中到平臺(tái)上來，形成一種商業(yè)模式，那么滴滴就要建立相應(yīng)的策略，建立整套的應(yīng)急和防范體系和管理體系，優(yōu)化客服中心，有效解決投訴問題。大數(shù)據(jù)時(shí)代，容易集中管理，但風(fēng)險(xiǎn)與輿論也容易集中爆發(fā)。

同時(shí)，由于網(wǎng)約車平臺(tái)把關(guān)不嚴(yán)，一些網(wǎng)約車“掛羊頭，賣狗肉”，人車不符的現(xiàn)象也屢見報(bào)端。這些安全事故和不良事件的頻出，不得不發(fā)人深省，現(xiàn)在相關(guān)部門的行政監(jiān)管是否到位，職責(zé)權(quán)限劃分是否明確。

(三)網(wǎng)約車行政制裁問題

行政制裁問題也是目前網(wǎng)約車面臨的主要問題之一?！半m然我國的行政制裁法律法規(guī)相對(duì)完善和成熟，但是在網(wǎng)約車方面的行政制裁缺乏相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)和規(guī)范，導(dǎo)致諸多行政法律問題轉(zhuǎn)為民事制裁或刑事制裁來裁決。加之行政裁決的法律后果的承擔(dān)和法律責(zé)任分配的衡量也是一大難題，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中對(duì)網(wǎng)約車的執(zhí)法經(jīng)常引發(fā)各種社會(huì)問題和矛盾”[5]

三、網(wǎng)約車治理的解決路徑

(一)完善網(wǎng)約車的相關(guān)行政立法

由網(wǎng)約車引發(fā)的種種行政法律問題反映了通過行政立法來明確網(wǎng)約車法律地位的必要性，這就需要國家出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性文件對(duì)其屬性與地位加以明確?！半m然《暫行辦法》的頒布賦予了網(wǎng)約車合法的地位，但是在其他方面并無顯著突破，也沒有對(duì)網(wǎng)約車有一個(gè)清晰的定性。因此我國應(yīng)出臺(tái)統(tǒng)一的規(guī)范性文件對(duì)網(wǎng)約車的法律地位進(jìn)一步加以明確，首先，應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行法律層面的定性；其次，規(guī)范性文件的制定應(yīng)是方針性的，其意義在于給予整個(gè)網(wǎng)約車行業(yè)一個(gè)大致的發(fā)展方向和應(yīng)遵循的原則，這樣有利于其在起步階段擁有自由發(fā)展的空間又不會(huì)偏離監(jiān)管路線。最后，在立法上應(yīng)當(dāng)為將來的不確定因素留出空間?！盵6]

(二)實(shí)行“政+企”式的監(jiān)管模式

對(duì)于網(wǎng)約車的監(jiān)管，應(yīng)該要借鑒美國網(wǎng)約車的監(jiān)管方式，建立適應(yīng)性新發(fā)展的“政+企”式的網(wǎng)約車監(jiān)管模式，即“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管車輛”，政府制定出有關(guān)監(jiān)管操作、效果評(píng)估的規(guī)則，然后網(wǎng)約車平臺(tái)公司則具體踐行相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則并承擔(dān)法律責(zé)任。在網(wǎng)約車平臺(tái)上，留有大量的關(guān)于網(wǎng)約車司機(jī)和乘客的個(gè)人信息，以及乘客對(duì)于司機(jī)的體驗(yàn)評(píng)價(jià)，行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制要求網(wǎng)約車平臺(tái)定時(shí)篩選這些評(píng)價(jià)進(jìn)行核實(shí)，將那些評(píng)價(jià)差的網(wǎng)約車司機(jī)列入黑名單并及時(shí)公布，減少乘客的出行風(fēng)險(xiǎn)。行政機(jī)關(guān)還可以要求網(wǎng)約車公司將這些信息與政府機(jī)關(guān)共享，給行政執(zhí)法、監(jiān)督甚至公安機(jī)關(guān)辦案提供便利。

美國之前也出現(xiàn)過類似惡性事件，然后應(yīng)對(duì)之策是在軟件中加入了內(nèi)置報(bào)警功能，若乘客感到不安全，可以通過Uber軟件中的安全標(biāo)志撥打911，一旦電話接通之后，乘客可以根據(jù) Uber 顯示的實(shí)時(shí)地點(diǎn)快速說清自己的地理位置。同時(shí)在一些大城市，Uber還在測試和警方合作，在呼叫時(shí)乘客不需要說出自己的地址，Uber軟件會(huì)自動(dòng)將GPS定位、乘客信息、車輛外觀以及車牌號(hào)實(shí)時(shí)自動(dòng)分享給911調(diào)度員。此外，如果乘客不方便報(bào)警，還可以通過Uber軟件內(nèi)置的另外一套安全措施，悄悄共享自己的地理位置給某些指定聯(lián)系人。這個(gè)功能出現(xiàn)以后，NBC的一個(gè)記者做了實(shí)驗(yàn)，他在事先不知道地址的地方通過內(nèi)置軟件報(bào)警，五分鐘內(nèi)警察就趕到了現(xiàn)場。這種應(yīng)對(duì)之策是值得我國網(wǎng)約車治理需要借鑒的地方。

(三)維護(hù)網(wǎng)約車消費(fèi)者的合法權(quán)益

首先，應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)約車平臺(tái)和駕駛員行為約束，確保消費(fèi)者的隱私和個(gè)人信息不受非法獲取、擴(kuò)散和濫用。其次，加大對(duì)駕駛員的行政監(jiān)管力度。相關(guān)行政監(jiān)管部門要和網(wǎng)約車平臺(tái)合作，對(duì)駕駛員進(jìn)行必要且充分的品質(zhì)調(diào)查，除了在準(zhǔn)入前對(duì)駕駛員進(jìn)行資格審查，還要注意準(zhǔn)入后駕駛員的各種個(gè)人變化，切實(shí)保障消費(fèi)者的乘車安全。網(wǎng)約車平臺(tái)可借助定位系統(tǒng)對(duì)車輛和司機(jī)實(shí)現(xiàn)24小時(shí)的全程監(jiān)管，并且與保險(xiǎn)公司合作探索針對(duì)消費(fèi)者人身安全的保險(xiǎn)產(chǎn)品。此外，也應(yīng)建立各種可操作的應(yīng)急處理流程：1.緊急情況或有呼叫者授權(quán)專門團(tuán)隊(duì)實(shí)時(shí)定位及同時(shí)回?fù)芩緳C(jī)和乘客。2.在滴滴APP上設(shè)計(jì)一鍵報(bào)警，或語音呼救啟動(dòng)。3.聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)結(jié)合公司內(nèi)部團(tuán)隊(duì)，整體完善和優(yōu)化整套的與客戶相關(guān)的客服體系與業(yè)務(wù)體系。4.公司層面，進(jìn)一步重視客服，充分授權(quán)，重塑客戶價(jià)值。

(四)培養(yǎng)和增強(qiáng)公民的法律意識(shí)

公民的法律意識(shí)水平的高低決定著其守法狀況的優(yōu)劣程度，現(xiàn)在網(wǎng)約車面臨的主要行政法律問題很大程度上是由于網(wǎng)約車相關(guān)各方的法律意識(shí)較弱，特別是網(wǎng)約車駕駛員有一小部分素質(zhì)低下，法律意識(shí)缺乏。對(duì)于何為違法行為以及違法之后要承擔(dān)的法律責(zé)任并沒有足夠清醒的認(rèn)識(shí)。因此，現(xiàn)在應(yīng)需大力培養(yǎng)和增強(qiáng)公民的法律意識(shí)，讓公民對(duì)于行政違法行為要有清醒的認(rèn)識(shí)，也要明確違法之后所要承擔(dān)的法律責(zé)任。這樣做既可以減少違法行為的發(fā)生，也能讓網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)更有序地健康發(fā)展。

網(wǎng)約車這一種“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的新興出行方式，不僅緩解了城市打車難的問題，給人們的生活帶來了很大的便利，也為城市交通變革作出了貢獻(xiàn)。但是網(wǎng)約車的發(fā)展也面臨了各種各樣的問題，比如網(wǎng)約車行政立法問題、行政許可問題和行政監(jiān)管問題等等，因而必須審慎選擇解決路徑，通過完善網(wǎng)約車的相關(guān)行政立法、實(shí)行“政+企”式的監(jiān)管模式、維護(hù)網(wǎng)約車消費(fèi)者的合法權(quán)益、培養(yǎng)和增強(qiáng)公民的法律意識(shí)，以此有效地解決問題，使得網(wǎng)約車的發(fā)展更加規(guī)范化、更加有序健康的發(fā)展，也讓共享經(jīng)濟(jì)理念更深入人心。