地方立法能力建設(shè)初探

(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411105)

依法治國(guó)對(duì)立法提出了一系列新要求，加強(qiáng)地方立法主體的立法能力建設(shè)，不斷提高立法效率和立法質(zhì)量，從而有效應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)的立法需求，成為當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)亟須解決的難題。

一、立法能力的概念

立法機(jī)關(guān)并未就立法能力的內(nèi)涵和外延進(jìn)行精準(zhǔn)界定，部門法研究中不乏“責(zé)任能力”、“民事權(quán)利能力和民事行為能力”的表達(dá)。立法能力是指國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)客觀條件等的分析，以法律形式創(chuàng)制高質(zhì)量的社會(huì)行為規(guī)范的能力。影響和制約立法能力的因素主要有：立法理論、立法者的素質(zhì)、立法的物質(zhì)條件、立法機(jī)制，而且這四者之間又相互聯(lián)系、相互作用，影響和制約著立法機(jī)關(guān)的整體立法能力。傳統(tǒng)意義上“能力”主要以“權(quán)利能力”和“行為能力”進(jìn)行較為合理的功能區(qū)分。不難發(fā)現(xiàn)省一級(jí)人大及其常委會(huì)擁有最大限度的地方立法權(quán)，而設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)立法權(quán)限十分有限，且只擁有半個(gè)立法權(quán)，草案必須報(bào)省一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才可通過(guò)。立法能力建設(shè)涉及立法理念、立法體制、立法程序、立法技術(shù)、立法方式、立法主體、立法行為等諸多方面，是我國(guó)立法研究的薄弱環(huán)節(jié)，也是立法實(shí)踐亟需解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、立法能力建設(shè)的可行性手段

(一)深入立法能力的理論研究

深入立法能力的理論研究，最根本的是立法觀念的轉(zhuǎn)變。指導(dǎo)地方立法工作的理念要從過(guò)去一味追求立法數(shù)量，不重視立法能力和立法質(zhì)量轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫫⒎〝?shù)量和立法質(zhì)量。為兼顧立法質(zhì)量和立法數(shù)量的均衡發(fā)展，推動(dòng)立法能力的理論研究勢(shì)在必行。鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)地方立法機(jī)關(guān)人員積極充分進(jìn)行立法理論研究，在各地方立法機(jī)關(guān)形成一個(gè)積極革新、多元兼容的立法理論氛圍。

還可以設(shè)立專門的地方立法研究基地，同時(shí)加強(qiáng)與高校法學(xué)院系的合作與交流，從而將立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與立法理論進(jìn)行深入實(shí)踐和融合。這樣一來(lái)，不僅各地方立法機(jī)構(gòu)可以發(fā)掘隱含在立法實(shí)踐深處的理論規(guī)律，同時(shí)也為擅長(zhǎng)學(xué)術(shù)理論研究的專家學(xué)者提供第一手實(shí)踐研究材料，使立法理論研究更合乎客觀現(xiàn)實(shí)。

(二)推行立法人才的專職化建設(shè)

推行立法人才的專職化建設(shè)，最重要的是吸納更多立法精英進(jìn)入立法專職化隊(duì)伍。各地方立法隊(duì)伍立法能力良莠不齊，即便是人員齊備、人員體制建設(shè)完善的立法機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格意義上從人員年齡構(gòu)成、學(xué)科背景、立法工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面考究，不難發(fā)現(xiàn)真正接受過(guò)正規(guī)法學(xué)理論教育的人員少之又少。立法工作不是閉門造車，開門立法是大勢(shì)所趨。一部地方性法規(guī)的出臺(tái)從立項(xiàng)到調(diào)研再到起草，每個(gè)步驟都需要穩(wěn)扎穩(wěn)打，需要專業(yè)的立法人士進(jìn)行大量理論分析和合理的制度設(shè)計(jì)，若立法人員沒(méi)有深厚的理論底蘊(yùn)支持和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累如何能完成這樣艱巨的立法任務(wù)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)人員的專職化，完善人才保障制度、落實(shí)信息和經(jīng)費(fèi)的支持刻不容緩。

(三)完善立法的體制機(jī)制建設(shè)

完善立法的體制機(jī)制建設(shè)，最關(guān)鍵的是確保立法體制的整體協(xié)調(diào)性。2015年出臺(tái)《立法法》意味著我國(guó)立法體制機(jī)制建設(shè)向前邁進(jìn)了一大步，但地方立法機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中仍存在諸多阻礙，重復(fù)立法、盲目立法的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。地方重復(fù)立法的問(wèn)題尤為突出，大量剛獲得地方立法權(quán)的州市因?yàn)槿狈Φ胤搅⒎ń?jīng)驗(yàn)，面對(duì)龐大的立法需求，不敢邁開步子積極立法，往往等到有相關(guān)的上位法指導(dǎo)或者其他地方出臺(tái)了相關(guān)的地方性法規(guī)才開始動(dòng)手立法。誠(chéng)然立法必然要遵循上位法的要求，同時(shí)借鑒相關(guān)的立法經(jīng)驗(yàn)，但是面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、立法需求呈現(xiàn)井噴狀況的現(xiàn)實(shí)，地方立法的出路更多的是在保證立法體制整體協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮立法機(jī)制的能動(dòng)性，積極探索、深入實(shí)踐開展立法的調(diào)研和實(shí)證研究。

三、立法能力建設(shè)的價(jià)值

(一)人大主導(dǎo)立法的必然選擇

地方立法權(quán)是法律賦予地方立法主體的一項(xiàng)重要權(quán)能，人大作為立法的核心必須始終堅(jiān)持人大主導(dǎo)立法工作。人大主導(dǎo)立法，即牢牢根據(jù)黨的大政方針和重大決策部署，圍繞群眾的根本利益所在，使黨的主張和人民需求通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志，成為社會(huì)普遍遵循的行為基準(zhǔn)。地方立法主體應(yīng)當(dāng)遵循和服從本地方人民的意志和利益，在本行政區(qū)域內(nèi)保證國(guó)家法制的統(tǒng)一和上級(jí)人大的決議、決定的貫徹實(shí)施。

(二)全面深化改革的必由之路

當(dāng)前我國(guó)立法的各項(xiàng)工作持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，自十八大以來(lái)尤為顯著。立法能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是地方立法主體依據(jù)立法程序行使立法權(quán)力，通過(guò)立、改、廢、釋等方式提供立法成果，及時(shí)滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)立法需要的一種能力。面對(duì)新形勢(shì)，全面深化改革勢(shì)必對(duì)立法提出更高要求，立法能力建設(shè)刻不容緩，提升立法的效率和質(zhì)量，為中國(guó)治理體系治理能力現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)保障。

(三)科學(xué)立法、民主立法的必然要求

《全面推進(jìn)依法治國(guó)決定》有關(guān)科學(xué)立法、民主立法的要求，與立法能力建設(shè)一以貫之。擁有立法權(quán)的主體，上至全國(guó)人大及其常委會(huì)下至各設(shè)區(qū)的市，從中央到地方，在立法權(quán)和立法能力相對(duì)穩(wěn)定的制度設(shè)計(jì)框架下，立法能力建設(shè)關(guān)鍵在于如何從立足自身實(shí)際來(lái)滿足科學(xué)立法和民主立法的需求。立法的科學(xué)性和民主性通過(guò)立法權(quán)行使的動(dòng)態(tài)過(guò)程彰顯，而立法權(quán)的妥善行使則取決于立法能力的高低。

總結(jié)

地方立法權(quán)擴(kuò)大后各地方充分行使立法權(quán)是一場(chǎng)空前的地方規(guī)則創(chuàng)制實(shí)踐，從而倒逼人大的議事規(guī)則、人大主導(dǎo)立法的途徑等制度的完善，勢(shì)必要求在立法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)立法配套制度的精細(xì)化、技術(shù)化和程序化。立法權(quán)落地僅僅是一個(gè)開始，如何用好地方立法權(quán)，保證立法質(zhì)量，發(fā)揮好立法在設(shè)區(qū)的市的改革發(fā)展中的引領(lǐng)推動(dòng)作用，任重道遠(yuǎn)。