關于新開發(fā)銀行與全球金融治理體系改革的研究

(武漢大學法學院 湖北 武漢 430072)

一、新開發(fā)銀行的成立原因

(一)相似的經濟態(tài)勢和發(fā)展需求

首先，金磚國家在全球產業(yè)鏈中融入程度越高，對國際經濟形勢波動的反應也更為敏感，加強彼此間經濟協(xié)同性以提高對經濟變動的免疫力的需求也就更為迫切[1]。其次，金磚國家普遍儲蓄率高，資本流動性不足，市場脆弱，抗風險能力低。亟需在合作的基礎上為本國過剩的儲蓄資本開拓投資渠道，以提高資本利用率，避免可能的貨幣貶值。再次，傳統(tǒng)上倚重出口導向型模式，外匯儲備數(shù)量大且仍在攀升。來源上，南非、巴西和俄羅斯之外匯儲備多源于能源礦產出口，定價權缺失使其外匯儲備極易受能源價格波動影響，穩(wěn)定性較差。投資方向上，普遍以持有美國等發(fā)達國家國債為主要投資方向，投資品種少、風險過于集中。且受量化寬松政策影響，國債的年收益率不斷下降，等于發(fā)達國家以極其低廉的成本在利用金磚國家的資金[2]。同時，金磚國家為維護匯率穩(wěn)定，需投入大量本幣以平衡外匯市場的過剩供給，而進一步加劇通脹水平，央行陷入貨幣和匯率穩(wěn)定的兩難境地。若危機爆發(fā)，缺乏合作機制平衡的各國政府為求自保，多會選擇采取以鄰為壑的經濟政策，加速危機惡化。相似的經濟發(fā)展狀況和合作需求，客觀上推動了新開發(fā)銀行這樣一個南南金融中介機構的產生。

(二)現(xiàn)有多邊發(fā)展融資體系無法滿足需求

其一，發(fā)展融資，尤其是基建的資金供不應求。亞開行估計，2016-2030年間，亞洲發(fā)展中國家仍需總計26萬億美元，即年均1.7萬億美元的基建投資以滿足需求，即使排除氣候因素，仍需22.6萬億。以2015年25個發(fā)展中成員國為例， 8810億的總投資額遠低于年均1.2萬億的投資基線[3]。如考慮氣候因素，其間差額相當于25國5年內預計GDP總量的2.4%。目前亞太地區(qū)基建約92%的資金源于公共部門，而為填補如此巨額的資金缺口，未來5年內，私營部門需要擔負起60%的責任，即年均投入2500億美元，遠高于現(xiàn)今的630億美元[4]。但現(xiàn)行體系遠不能滿足此需求。不健全的國內金融體系，加上國家安全原因，國際私人資本缺乏此種意愿，而SWF或者多邊融資機構的資金因其政治屬性而往往得不到發(fā)展中國家的充分接受和利用。且儲蓄盈余和外匯儲備因缺乏“南南投資”渠道，多向發(fā)達國家金融市場傾斜，自身的資金需求卻得不到充足的資金注入[5]。其二，現(xiàn)有MDB對基建關注不足，貸款條件嚴苛，且建立在發(fā)達國家主導的國際秩序基礎之上，或多或少地充當發(fā)達國家維持舊有秩序，價值觀同化的工具。貸款條件較為嚴格，多以發(fā)達國家體制為標準，不僅忽視發(fā)展中國家實況，還可能干涉內政，歷來備受發(fā)展中國家詬病[6]。鑒于基建領域的資金供應狀況加上現(xiàn)有機制的弊病，發(fā)展中國家對新興融資機構的需求與日俱增。

(三)金磚國家對國際金融治理體系改革的共同期盼

首先，就國際貨幣體系而言，單極化特征顯著。美元事實上仍為國際貨幣，外匯儲備和外債的計價貨幣長期為少數(shù)發(fā)達國家主權貨幣壟斷。發(fā)展中國家受主要貨幣發(fā)行國貨幣政策影響大，不利于本國經濟穩(wěn)定。因而，加強南南金融合作，推動國際貨幣體系多元化發(fā)展，是解決當前發(fā)展中國家的發(fā)展困境的一個切實可行的方案。其次，就國際金融治理體系而言，主要國際金融治理機構投票權分布與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，無法反映現(xiàn)實變化，其主導權長期為發(fā)達國家所把控，使得發(fā)展中國家始終難以在國際組織中發(fā)揮自身的作用。話語權的缺失導致國際組織對發(fā)展中國家的實際價值大打折扣，同時也加深了發(fā)展中國家，特別是新興經濟體對國際金融治理體系的不滿情緒。

作為國際經濟發(fā)展的中堅力量，金磚國家正在積極的尋求建立一個更加合理的國際金融治理體系，而新開發(fā)銀行既可以滿足基建領域的資金需求，又可為巨額外匯儲備提供適宜的投資渠道，同時還可作為推動改革的橋頭堡。正是由于這些現(xiàn)實原因，構成了金磚國家建立新開發(fā)銀行的合作基礎。

二、新開發(fā)銀行的治理機制

新開發(fā)銀行的治理機制既有對現(xiàn)有的多邊開發(fā)機構的借鑒，也有其獨特的創(chuàng)新之處，呈現(xiàn)出與眾不同的金磚特色。

(一)治理結構

新開發(fā)銀行的治理結構呈現(xiàn)層次化和傘狀結構相結合的特點。在治理機構的設置和各自的職權劃分上仍選擇層次化垂直管理模式。同時，考慮到其商業(yè)機構屬性，立足于銀行業(yè)審慎經營的原則，董事會還另外分設三個專委會，在其指導下開展工作[7]。

從機構設置上看，管理機構由理事會、董事會、行長和副行長及其他官員組成。理事會與董事會之成員皆由成員國任命，前者為最高權力機關，后者為其執(zhí)行機關，權力源于前者之授權并對其負責，非依前者有效多數(shù)方式決定，后者為非常駐機構。以行長為首的管理層對董事會負責，在董事會指導下開展業(yè)務。理事會、董事會、管理層三級層層授權，層層負責，體現(xiàn)了新開發(fā)銀行在治理機構設置上的嚴密性。董事會下設審計、風險預算合規(guī)委員會、信貸和投資委員會、財政委員會三大專委會，前者由董事會全體成員組成，后二者由行長及4位副行長組成，各自獨立向董事會負責。同時，財政委員會根據(jù)不同的職權要求，分設運營委員會和財務委員會兩個附屬委員會。

從職權劃分上看，理事會掌握最高的決策權，享有重大事項專有權。董事會負責一般業(yè)務經營，并行使理事會所授予的一切權力。董事會還享有信貸和投資委員會的任命權，設立其他委員會的自主決定權。行長是管理層的最高負責人，享有對銀行經營項目的提案權，特殊情況下的董事會投票權以及對副行長的提名權以及其他職員的任命權。審計、風險預算合規(guī)委員會行使審計、風險監(jiān)管、預算評估權，獨立于管理層，主席的任命取決于全體成員協(xié)商一致的決定，其職能和地位類似于公司中的“監(jiān)事會”。信貸和投資委員會則主要負責銀行經營方面的工作，主席由行長兼任。財政委員會主管與銀行財政有關的事務，包括制定財政政策和指導方針、參與財政運作等[8]。

新開發(fā)銀行在治理結構設置及其職權劃分上兼顧嚴密性和專業(yè)化兩方面的考量，反映了金磚五國在多邊國際機構管理領域的所具備的實力和經驗累積。

(二)投票權和表決機制

《協(xié)議》沿襲了投票權與認繳股份相掛鉤的原則，二者相當，并賦予各創(chuàng)始會員國相等投票權。且遵循權利與義務相一致的原則，如若成員國未繳納、未足額或未按期繳納股款，其投票權將受到相當?shù)南拗啤?/p>

成員國認購新股受限，若認購新股將導致創(chuàng)始成員國投票權占總投票權比例低于55%；非借款成員國投票權占總投票權比例高于20%；任一非創(chuàng)始成員國投票權占總投票權比例超過7%，則認購行為無效[9]。而表決機制包括簡單多數(shù)、有效多數(shù)和特別多數(shù)三種。所謂簡單多數(shù)同意指占總投票權半數(shù)以上的贊成票即可通過某項決議，除協(xié)議另有規(guī)定，所有銀行事務均應以此方式表決。有效多數(shù)指占成員總投票權的三分之二的贊成票才能通過決議。而特別多數(shù)則要求某項決議的通過必須有四個創(chuàng)始成員國的贊成票且贊成票占總投票權的三分之二[10]。

新開發(fā)銀行關于投票權和表決機制的設置是其突出特點之一。首先，投票權平等充分體現(xiàn)了金磚國家對平等參與國際金融事務的訴求，也避免在決策過程中出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象，也可有效調動各成員國的積極性和主動性，并進一步推動改革進程。其次，三級表決機制兼顧效率和公平原則。一般性銀行事務采簡單多數(shù)通過方式可在最大程度反映多數(shù)成員利益的前提下提高議事效率，而對于特定重大事項，贊成票的來源及比例之特殊規(guī)定，既體現(xiàn)對創(chuàng)始成員國特殊地位的承認和尊重，又排除“大國一致”原則可能帶來的“一票否決權”和低效的后果，高比例要求也有利于維持《協(xié)議》以及銀行運營的穩(wěn)定性。此外，對不同成員國投票權比重的具體要求，從制度上可避免因成員國擴大而大幅度稀釋創(chuàng)始成員國投票權，保證金磚國家對新開發(fā)銀行的控制權，使其真正成為金磚國家追求經濟發(fā)展和政治地位提升的有效平臺。

(三)人員選任機制

人員選任機制同樣體現(xiàn)了平等與特殊相結合的特點。董事會成員由各創(chuàng)始成員國公民擔任，各創(chuàng)始會員國均可任命1名董事和副董事。行長則由理事會從各創(chuàng)始成員國中輪流選舉產生，不得連任，除行長國籍國以外的創(chuàng)始會員國均至少應產生一名副行長。這種輪流擔任的方式，借鑒了安理會、歐盟輪值主席國制度，體現(xiàn)了創(chuàng)始會員國平等的價值理念，也保證了其在新開發(fā)銀行中的話語權，避免新開發(fā)銀行因行長國籍固化而淪為特定國家或利益集團的工具。

理事會則向全體成員國開放，每個成員國均可任命1名理事和副理事，保證了最高權力機構的代表性，為各成員國在平等的基礎上充分參與銀行管理提供了切實可行的保障[11]。

(四)運營機制

新開發(fā)銀行的運營機制包括運營原則和運營方式兩方面，重點在于基建融資以及推動可持續(xù)發(fā)展。

其一，運營原則兼顧審慎經營、主權平等、促進成員國發(fā)展等多重考量。首先，基于政策性和商業(yè)性雙重屬性，遵守良好的銀行業(yè)準則是開展業(yè)務的前提，保證投資選擇多樣化，以分散風險，合理投資。其次，注資項目以成員國同意為基礎，行為不得帶有政治性含義或施加任何限制，在可能的情況下還應以招標為開展業(yè)務之前提條件。再次，非經董事會特許，其收益應僅限用于采購原產于成員國的商品和服務。特別地，新開發(fā)銀行著重強調其在推動可持續(xù)發(fā)展上的作用，并通過《框架文件》具體闡述環(huán)境與社會發(fā)展政策及標準，強調發(fā)展的包容性和可持續(xù)性原則，要求保證傳統(tǒng)弱勢群體共享發(fā)展所帶來的利益和機會的權利。并認識到維持特定政策和標準的重要性。其二，對于借款成員國而言，銀行可通過各類金融行為參與任何公私項目。除資金支持外，還可為借款成員國領土境內之項目進入國際資本市場提供協(xié)助，為基建和可持續(xù)發(fā)展項目提供技術援助。至于非成員新興經濟體或發(fā)展中國家，銀行的業(yè)務、項目開展以理事會、董事會相對應的特別多數(shù)同意批準為前提。此外，在非成員國境內開展的主權擔保項目定價必須充分考慮主權風險。

三、新開發(fā)銀行對全球金融治理體系改革的作用

新開發(fā)銀行作為一個由新興經濟體所成立，兼具政策性和商業(yè)性為一體的跨區(qū)域多邊開發(fā)機構，其成立不僅具有經濟意義，更因其創(chuàng)始成員國的特殊性而具有一定的政治象征意義。

(一)提供適宜的融資平臺

發(fā)展中國家，特別是新興經濟體在將其積累的資金以極其低廉的收益滿足發(fā)達國家的投資需求的同時卻無力應對本國基建領域內的巨大資金缺口。而新開發(fā)銀行的成立，為其巨額剩余資本提供了投資方向，也開拓了基建的融資渠道，實際上扮演了資金供需雙方間的中介角色[12]。加之新開發(fā)銀行是金磚國家以具有明確法律效力的協(xié)定的方式，在彼此充分的政治互信的基礎上成立的，可一定程度上消除融資的政治導向性，以發(fā)揮資本的最大效用。

(二)提高全球金融治理體系中的參與度

即使是在目前新興經濟體和發(fā)展中國家的經濟實力大幅攀升的大背景下，單一發(fā)展中國家的經濟實力仍無法與發(fā)達國家相抗衡。而新開發(fā)銀行可以集中五國經濟力量，通過參與基建和可持續(xù)發(fā)展項目，積極提高在全球范圍內的經濟存在感。而在接納新成員國和投資目的國方面持開放態(tài)度，也就意味著將有更多的發(fā)展中國家被納入新開發(fā)銀行體系之中[13]，發(fā)展中國家集團可以新開發(fā)銀行這一國際金融機構為平臺充分參與國際金融事務。

(三)倒逼國際金融治理體系改革

南北國家懸殊的國家實力對比，加上傳統(tǒng)國際金融治理體系賦予發(fā)達國家的絕對主導權，長期以來，體系改革依賴于發(fā)達國家的自覺行為，進程緩慢且無法充分反映發(fā)展中國家的訴求。新開發(fā)銀行的建立從某種角度上而言可以被視作是發(fā)展中國家，特別是金磚國家對現(xiàn)有不合理的國際金融治理體系的反抗?？陀^上打破了以發(fā)達國家為主導的國際或區(qū)域金融機構在國際金融事務處理上的壟斷地位。一個有力的傳統(tǒng)體制挑戰(zhàn)者的經濟存在，在一定程度上可以喚醒發(fā)達國家的危機感，減少在改革過程中可能遇到的來自發(fā)達國家的阻力，推動國際金融治理體系朝著更為公正合理的方向發(fā)展。

(四)為全球金融秩序的重構提供新的模式選擇

新開發(fā)銀行的治理機制的創(chuàng)新之處在于：其一，強調主權平等，充分反映金磚國家對于平等參與、平等交流、協(xié)商合作的重視；其二，重點關注關乎根本利益的基建和可持續(xù)發(fā)展項目，力圖縮小發(fā)展差距，實現(xiàn)共同發(fā)展；其三，貫徹不干涉內政原則，貸款條件去政治化；其四、立足于國際貨幣體系多元化的發(fā)展目標，積極推動金磚國家本幣國際化進程，降低對美元的依賴度。其治理機制遵循開放、包容、合作、共贏的精神，本身就是國際金融治理體系中的一種實質性的突破和創(chuàng)新，必將產生一定的示范效應，為未來的全球金融秩序重構中的制度選擇提供可行的現(xiàn)實模板。