我國事業(yè)單位績效管理改革的問題與路徑

(南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院 江蘇 南京 210000)

一、我國事業(yè)單位績效考核的發(fā)展歷程

(一)第一次改革：職務(wù)工資制的實行

1949后，國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的職工實施的是工資制和供給制這兩種分配制度。1956年6月16號，國務(wù)院下達(dá)了《關(guān)于工資改革決定的通知》，改變了以往許多類型的工資制度并存的現(xiàn)狀況。這以后三十多年里，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位員工是不存在績效考核的，工資是按人分配，所以有“干好干壞一個樣”的說法。

(二)第二次改革：從職務(wù)工資制到結(jié)構(gòu)工資制

第二次工資改革是在1985年6月，事業(yè)單位的行政人員與專業(yè)的技術(shù)人員都從以往的職務(wù)等級工資制變成了結(jié)構(gòu)工資制，結(jié)構(gòu)工資制是以職務(wù)因素劃分的。結(jié)構(gòu)工資制就是按照工資的不一樣的職能進(jìn)行劃分，被劃成了四部分，包括最基礎(chǔ)的工資，職務(wù)工資，根據(jù)工作時間的長短設(shè)置的工齡津貼以及獎勵工資，逐漸開始面對工資分配中的公平公正平均的原則。首先從職務(wù)等級工資制走向結(jié)構(gòu)工資制的是各類高校和事業(yè)單位。

1995年12月國家人事部印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，其第二章第四條指出，事業(yè)單位考核的內(nèi)容包括：德、能、勤、績四個方面，重點考核工作實績。同時不同類別的崗位將實行不同類別的工資制度，從而體現(xiàn)了按勞分配的原則，調(diào)動了體制內(nèi)員工的工作積極性。

(三)第三次改革：從身份管理到崗位管理

2005年11月國家人事部印發(fā)了《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》第二條規(guī)定事業(yè)單位新進(jìn)人員除國家政策性安置、按干部人事管理權(quán)限由上級任命及涉密崗位的等確需使用其他方法選拔任用人員外，都要實行公開招聘。單位招聘人員是否符合組織發(fā)展的需要，通過績效評估可以給予一定的確定，對于員工的發(fā)展有一定的鞭策和調(diào)整作用，同時還會影響整個事業(yè)單位的招聘戰(zhàn)略。

2006年7月國家人事部印發(fā)了《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》指出，事業(yè)單位崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤技能崗位三種類別；崗位設(shè)置為事業(yè)單位分類績效考核創(chuàng)造了條件，同時依據(jù)崗位績效和崗位級別實施崗位績效工資制度，此次改革明確了事業(yè)單位的用人的體制是從最開始的身份管理走向了崗位的管理。

(四)第四次改革： 績效考核開始實行

2009年9月2日的國務(wù)院常務(wù)會議決定我國事業(yè)單位開始實行績效考核制度，并一步一步的逐步的來完成，所謂的“三步走”策略首先就是在一些基礎(chǔ)教育的學(xué)校開始實行，接著開始在醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域?qū)嵤?，最后逐步開始大范圍地在部分事業(yè)單位開始實行。

2011年8月人力資源和社會保障部負(fù)責(zé)起草制定《事業(yè)單位崗位績效工資制度》正式出臺，由于績效考核是績效工資的基礎(chǔ)，這一政策對事業(yè)單位績效考核及績效管理提出了更高的要求，也面臨著更大的挑戰(zhàn)。

二、西方公共部門績效管理的先進(jìn)經(jīng)驗

在國外并沒有事業(yè)單位這一稱謂，與其相似的是公共部門和非營利組織的績效管理，所以對于我國事業(yè)單位人事管理的研究可以借鑒國外公共部門及非營利組織人力資源管理的相關(guān)成果。

對國外公共部門人力資源管理影響最大的是 20 世紀(jì) 80 年代盛行于西方資本主義國家的新公共管理理論。它打破了傳統(tǒng)的政府管理理念，提倡在政府等公共部門采用私營部門的管理方式和競爭機(jī)制，如人力資源開發(fā)、目標(biāo)管理、績效管理、組織發(fā)展。強(qiáng)調(diào)資源利用要具有強(qiáng)制性和節(jié)約性，對政府部門資源利用進(jìn)行檢查，少花錢多辦事，這不得不促使公共部門提高其工作績效，同時，該理論還提倡績效管理應(yīng)根據(jù)組織需要設(shè)立戰(zhàn)略目標(biāo)，委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo)、提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)。新公共管理理論的提出反映了公共部門績效管理的一個趨勢，也為我國事業(yè)單位績效管理提出了一個發(fā)展及考核的新方式。

三、當(dāng)前我國事業(yè)單位人力資源管理所面臨的困境

長期以來，中國的事業(yè)單位普遍存在政事不分、人浮于事、激勵與約束機(jī)制不健全、效率低下等問題，這些問題也相應(yīng)的反映在事業(yè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)上。在國家大力推進(jìn)機(jī)關(guān)“大部制”改革之際，事業(yè)單位也銳意改革，取得了一些成效，但由于諸多現(xiàn)實因素的制約，仍一些固有的問題未得到解決，同時在改革過程中，也出現(xiàn)了一些新問題，這些都需要我們進(jìn)一步的思考。

(一)觀念落后，改革滯步不前

首先，受到傳統(tǒng)文化和長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，雖有一部分事業(yè)單位管理者開事業(yè)單位改革之先河，仍有相當(dāng)一部分事業(yè)單位內(nèi)部人員的思想觀念偏于保守，安于現(xiàn)狀，并對改革抱有抵觸心理。

首先是事業(yè)單位人事管理人員，他們一方面進(jìn)取精神不強(qiáng)，導(dǎo)致行動上停滯不前，另一方面擔(dān)心改革觸及自己和他人利益，擔(dān)心如果改革沒有成功，反而要承擔(dān)責(zé)任，這兩方面都導(dǎo)致了當(dāng)前改革局面難以展開，改革力度越改越小。

其次是廣大事業(yè)單位基層員工，出于幾十年來對“事業(yè)編制”的慣性認(rèn)識，認(rèn)為自己只要搞好自己的本職工作就可以，并不愿意參與各項競聘活動，缺乏競爭意識，使得單位內(nèi)部競聘或績效評估等工作受到了很大的阻力。

最后，銳意進(jìn)取的改革者忽視了宣傳改革的正面作用，使得不了解情況的一部分基層員工，對改革無所適從，并對改革缺乏正確的認(rèn)識。改革始終只在一個小圈子里進(jìn)行，未能得到廣泛實踐。

(二)盲目照搬，改革缺乏科學(xué)性

事業(yè)單位績效管理改革是一項涉及面廣、系統(tǒng)復(fù)雜的長期工程，然而許多改革者缺乏對其科學(xué)系統(tǒng)的認(rèn)識，缺乏專業(yè)的管理學(xué)知識，也沒有針對單位屬性特點進(jìn)行實地調(diào)查研究，只是盲目照搬現(xiàn)有經(jīng)驗。經(jīng)查閱資料，事業(yè)單位在績效管理改革方面，主要有三個盲目照搬經(jīng)驗的誤區(qū)。

第一是盲目參照其他事業(yè)單位的改革方案。其他事業(yè)單位績效管理改革也僅僅在近十年才展開，短期內(nèi)還未看到明顯的優(yōu)缺點，其本身的改革方案也只是在“摸著石頭過河”，更不提其方案可能存在的制度性缺陷。盲目照搬我國其他事業(yè)單位方案的做法太過冒進(jìn)，不僅有可能不適應(yīng)本校特質(zhì)，更有可能吸取了錯誤的經(jīng)驗，導(dǎo)致我國事業(yè)單位績效改革整體的失誤。

第二是盲目照搬國外公共部門或非營利組織的管理經(jīng)驗。不可否認(rèn)，在公共部門績效管理機(jī)制方面，西方的管理方法確實確實優(yōu)于我國。但部分事業(yè)單位急于求成，改革的步伐邁得太快，反而有失允。

第三是盲目照搬企業(yè)管理的經(jīng)驗。在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的大潮下，部分具有盈利性質(zhì)的事業(yè)單位也不可避免的將走向市場。但在這其中，適度市場化和過度市場化是極難以把控的一個度。例如個別公立醫(yī)院為了短期利益將科室承包給“莆田系”醫(yī)院，危害了患者的生命健康，也敗壞了公立醫(yī)院的名聲。

(三)監(jiān)管不力，改革缺乏有效性

在事業(yè)單位推進(jìn)績效管理改革的過程中，缺乏內(nèi)部的民主監(jiān)督機(jī)制和外部的監(jiān)督體系，給改革帶來了一定的負(fù)面影響。部分事業(yè)單位雖然用“績效評估”替代了“人事考核”，但在績效考核方案具體執(zhí)行的過程中，缺少基層員工的互動參與，大多還是上對下單一指向的績效評價。很多時候出現(xiàn)了由人事管理的領(lǐng)導(dǎo)“視情況而定”的，這給了部分人藏污納垢的空間，使改革“換湯不換藥”，并沒有真正的革新。

(四)“績效管理”與“人事考核”共存，改革創(chuàng)新與陣痛并行

計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府集中管理和配置資源，統(tǒng)一配置機(jī)構(gòu)和人員，事業(yè)單位屬于政府全額撥款或者非全額撥款的事業(yè)單位組織。事業(yè)單位員工的身份屬性是國家事業(yè)單位工作人員，可以說端的都是“鐵飯碗”。 但20世紀(jì)90年代后，我國經(jīng)濟(jì)體制開始由計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型，尤其是2000年以后，國家開始事業(yè)單位體制改革，部分事業(yè)單位作為可盈利的或自收自支的公共部門開始直接面向社會，這必然需要打破計劃經(jīng)濟(jì)時代的人事編制管理體制，實行更加靈活的用人制度，而鑒于我國事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)的特殊性，事業(yè)單位人事制度改革不可能快速推進(jìn)、一步到位，只能通過漸進(jìn)式的改革，一步一步推進(jìn)。在這樣的背景下，形成了事業(yè)單位工作人員計劃編制和自行聘任編制的兩條軌道的制度設(shè)計。

“績效管理”與“人事考核”共存在現(xiàn)階段有其必然存在的合理性。一是多種形式的聘用制度，突破了編制的限制，使得事業(yè)單位職工體系流動性增加，而嚴(yán)格的崗位聘任制度和新的績效評價制度，都有利于事業(yè)單位內(nèi)部煥發(fā)出新的生機(jī)與活力。二是有利于改革期間的發(fā)展和穩(wěn)定。在循序漸進(jìn)的改革路程中摸索出最合適的方案，節(jié)約了時間，提高了效率。

同時，“績效管理”與“人事考核”共存也帶來了一定的問題。部分事業(yè)單管理人員對現(xiàn)行的制度認(rèn)識不清，在實踐過程中出現(xiàn)了操作不當(dāng)?shù)膯栴}。“績效管理”與“人事考核”共存作為我國特殊時期特有的一種新模式，增加了管理的難度，“同工不同酬”的現(xiàn)象也帶來了新的不公平，事業(yè)單位職工體系內(nèi)部極易爆發(fā)新的矛盾。

四、深化事業(yè)單位績效改革的新思路

(一)立足特點：結(jié)合新公共管理的方法。首先，我國事業(yè)單位提供的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因為雖然事業(yè)單位提供的產(chǎn)品具有競爭性與排他性，但它同時又具有外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此屬于典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。同時，公共部門具有非營利性，雖然部分事業(yè)單位并不屬于真正意義上的非營利組織，但它在一定程度上也具有非營利組織的特質(zhì)，這一方面決定了事業(yè)單位員工的工資水平無法與盈利組織相比，一方面也決定了事業(yè)單位員工的薪酬會更傾向于“低工資、高福利”的制度。

(二)民主商議：充分調(diào)動基層員工的改革積極性。新公共管理理論認(rèn)為，公共利益是共同協(xié)商共同價值觀的結(jié)果，符合公共需要的政策和計劃，只有通過集體努力和協(xié)作的過程，才能夠最有效、最負(fù)責(zé)地得到貫徹執(zhí)行。事業(yè)單位的員工大多屬于知識分子，非?？释诠ぷ鞯倪^程中實現(xiàn)自身價值并獲得尊重和信任。民主和公平是事業(yè)單位人力資源管理的兩個最基本的原則，因此事業(yè)單位在進(jìn)行績效改革的時候，不僅要確保基層員工的共同利益居于主導(dǎo)地位，還要確保政策方案本身和提出解決方案的過程都符合公正、公平和平等、民主價值準(zhǔn)則，只有確保行動的民主化才能建立起一種共享的公共利益。

(三)內(nèi)外兼顧：完善事業(yè)績效管理監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督管理機(jī)制是事業(yè)單位各項事務(wù)得以健康有效推行的前提和必要環(huán)節(jié)。因此，應(yīng)加強(qiáng)事業(yè)單位各項工作的監(jiān)督管理機(jī)制，以確保事業(yè)單位的各項工作在陽光下運行。事業(yè)單位績效管理的監(jiān)督機(jī)制又可以分為兩種：第一，從內(nèi)部建立完整系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制；第二，從外部加強(qiáng)的監(jiān)督與監(jiān)管。內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制可以借鑒西方公共部門管理和企業(yè)管理的先進(jìn)經(jīng)驗，在事業(yè)單位內(nèi)部構(gòu)建完善的人力資源管理機(jī)制，從薪資、晉升、招聘等多方面進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，最終保證決策有利于事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。

結(jié)語：

本文通過梳理我國事業(yè)單位績效改革的進(jìn)程，提出了新時期下亟待解決的一些關(guān)鍵問題與發(fā)展誤區(qū)，同時根據(jù)國內(nèi)外現(xiàn)有的公共部門績效管理改革經(jīng)驗，提出了幾點可供參考的改革新思路，作為已有的理論成果的補(bǔ)充。但在事業(yè)單位績效改革的一些具體操作方面，由于短期內(nèi)數(shù)據(jù)難以收集、樣本的缺乏，未能有效地進(jìn)行研究，根據(jù)項目的進(jìn)程，下一步將把事業(yè)單位人員的績效考核評價體系將作為研究的重點。