集體土地上房屋征收補(bǔ)償存在的問(wèn)題研究
——以池州市為例

徐成林

(池州學(xué)院管理與法學(xué)院,安徽池州247000)

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》，集體土地入市的唯一途徑是通過(guò)集體土地征收，根據(jù)規(guī)定，集體土地進(jìn)行征收要完全按照法規(guī)全額付清補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)用，做好社會(huì)保障工作，保障農(nóng)民生活水平不下降，不得侵害被征農(nóng)民的合法權(quán)益。然而現(xiàn)實(shí)卻是征地補(bǔ)償價(jià)格與轉(zhuǎn)變身份后的國(guó)有土地價(jià)值兩相差巨大，失地農(nóng)民的增值收益被掠奪，被城市化后暴露出一系列的社會(huì)問(wèn)題如何解決需要從征收行為尋找其存在問(wèn)題及不足之處。

1 集體土地及地上房屋征收現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，集體土地轉(zhuǎn)變所有權(quán)形式是單一的，只能通過(guò)政府征收行為。而對(duì)于土地所有權(quán)變更的補(bǔ)償也是確定的，如安徽省皖政〔2015〕24號(hào)《安徽省人民政府關(guān)于調(diào)整安徽省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》就明確規(guī)定了全省范圍內(nèi)的農(nóng)用地及集體建設(shè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)土地的統(tǒng)一年產(chǎn)值（農(nóng)用地產(chǎn)值）乘以一定的倍數(shù)計(jì)算出來(lái)的，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮土地未來(lái)使用方式變更可能會(huì)帶來(lái)的土地增值收益，忽視了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

集體建設(shè)用地之上的建筑物補(bǔ)償采用評(píng)估其市場(chǎng)價(jià)格的方式進(jìn)行補(bǔ)償。然而在現(xiàn)實(shí)中，集體土地上的建筑物由于缺乏有效市場(chǎng)流通導(dǎo)致其價(jià)值量低下，在選用評(píng)估方法時(shí)只能選擇評(píng)估價(jià)格較低的成本法進(jìn)行，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不能得到有效的保護(hù)。

2 集體土地上房屋征收存在的問(wèn)題

2.1 集體土地上房屋征收法規(guī)不完善，立法有待完善

2011年我國(guó)出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，附著于國(guó)有土地之上房屋征收工作有了全國(guó)性的統(tǒng)一法規(guī)，國(guó)有土地上房屋價(jià)值經(jīng)評(píng)估后按公開市場(chǎng)價(jià)格給予補(bǔ)償。集體土地上房屋征收工作還在適用《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償安置的相關(guān)規(guī)定，缺乏一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)范[1]。在集體土地上征收房屋的相關(guān)法律及制度還有很多空白，目前征收工作主要以地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件作為依據(jù)。

2.2 集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，征收程序不完善

由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法規(guī)限制，各級(jí)地方政府在土地征收過(guò)程中各行其是，具有較大的自主權(quán)，雖然有利于地方政府因地制宜制定適合本地方的集體土地上房屋征收及補(bǔ)償政策，但也導(dǎo)致征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的地方化。由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不一致，征收補(bǔ)償差別巨大，征收程序各不相同，同樣集體土地征收行為，有人一夜暴富，有人卻難以維持征收前的現(xiàn)狀。

2.3 集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置制度不完善

現(xiàn)階段，集體土地征收補(bǔ)償主要采用貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的兩種方式。按照被征收房產(chǎn)的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。例如，池州市S219梅龍至靈芝段改建工程三期（鳳鳴大道三期）征地補(bǔ)償安置方案公告種明確規(guī)定：采用貨幣補(bǔ)償按時(shí)搬遷的，除按房屋拆遷政策予以貨幣化補(bǔ)償外，另一次性補(bǔ)償安置費(fèi)2萬(wàn)元。采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，按照每人不超過(guò)40平方米標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行安置，在主房面積內(nèi)按基準(zhǔn)價(jià)結(jié)算，主房面積以上人均40平方米以內(nèi)部分按1100元/平方米購(gòu)買，超出部分按1500元/平方米購(gòu)買。對(duì)被征收人的補(bǔ)償僅限于當(dāng)前狀況下的“等值交換”，即被征收者以永久失去土地使用權(quán)為代價(jià)換取征地補(bǔ)償。從一個(gè)農(nóng)民戶口的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨凇Ｈ欢祟惾丝谌狈υ诔鞘猩畹谋匾寄?，很可能在短時(shí)間內(nèi)就淪為城市低收入者或者無(wú)收入者。我們的征收制度缺乏一個(gè)長(zhǎng)期的救濟(jì)制度。

2.4 集體土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

征收糾紛產(chǎn)生的重要原因?qū)Ρ徽魇辙r(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償較低，難以達(dá)到被征地農(nóng)戶的最低心理需求。征地補(bǔ)償款來(lái)源于被征地土地的出讓收入，但是長(zhǎng)久以來(lái)土地出讓收入并不透明公開，農(nóng)民對(duì)此沒有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在這種情況下，為少數(shù)人暗箱操作提高便利，從而滋生腐敗，原本的補(bǔ)償款卻變成少數(shù)人的私房錢，激化了征收矛盾。

集體土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)低于國(guó)有土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)分析大部分地方關(guān)于附著于集體土地之上的房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，發(fā)現(xiàn)對(duì)于其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是原來(lái)房屋的重置價(jià)格。許多地方都是政府規(guī)定征收補(bǔ)償?shù)姆绞胶蜆?biāo)準(zhǔn)，并忽略市場(chǎng)的作用[2]。導(dǎo)致征收補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。

例如，安徽省池州市2016年度公布的《池州市人民政府關(guān)于公布貴池區(qū)、東至縣被征收土地上青苗和房屋等附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》中，以一刀切的方式直接給出了房屋重置價(jià)格。通過(guò)對(duì)池州市國(guó)土土地房屋補(bǔ)償表標(biāo)準(zhǔn)和集體土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比可以明顯看出，其價(jià)格相差懸殊。

表1 池州市集體土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

表2 池州市某區(qū)域國(guó)有土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

2.5 征收補(bǔ)償安置方式單一

土地管理法征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用做了明確的規(guī)定，但對(duì)集體土地上房屋征收的補(bǔ)償程序、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、被征農(nóng)民的社會(huì)保障和安置補(bǔ)助費(fèi)用的所有權(quán)主體及發(fā)放的程序均沒有具體規(guī)定。[3]在實(shí)踐中，各地的操作方式各異，但總體來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償方式多為一次性貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償方式缺乏一個(gè)長(zhǎng)期規(guī)劃，大多數(shù)地方一補(bǔ)了之，對(duì)被征地農(nóng)民的后期安置就業(yè)問(wèn)題無(wú)法顧及，失地農(nóng)民的就業(yè)規(guī)劃、就業(yè)培訓(xùn)等生活社會(huì)保障問(wèn)題缺乏對(duì)應(yīng)措施。

2.6 規(guī)避、違反法律和有關(guān)程序征收土地

2.6.1 違規(guī)下放土地征收審批權(quán) 我國(guó)土地征收實(shí)行國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府兩級(jí)審批制，市縣一級(jí)政府完成“一書四方案”上報(bào)至省、自治區(qū)、直轄市人民政府（基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)35公頃的、或者其它土地超過(guò)70公頃的，必須由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)）批準(zhǔn)實(shí)施。然而部分地方存在“批而不審”的情況，審核過(guò)程流于形式。更有甚者違反土地管理法的有關(guān)規(guī)定下放土地征收的審批權(quán)，還為地方政府違法違規(guī)征收土地提供了政策上支持[4]。

2.6.2 回避和違反有關(guān)的征收程序的規(guī)定 地方政府在土地征收過(guò)程中變通執(zhí)行有關(guān)的法律法規(guī)。具體表現(xiàn)有：一是以租代征。通過(guò)租賃直接把集體建設(shè)土地用于其他建設(shè)。產(chǎn)生大量的計(jì)劃外建設(shè)用地，對(duì)于耕地保護(hù)造成極大破壞。二是強(qiáng)行征收土地。在征收土地過(guò)程中，地方政府和被征地農(nóng)民之間未達(dá)成共識(shí)情況下，暴力強(qiáng)行征收土地，往往引發(fā)群體性矛盾糾紛。三是先征后批。為了加快征收土地的速度，先征收土地后辦理報(bào)批手續(xù)。

2.7 集體土地房屋征收中缺乏公眾參與

據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)稱，群發(fā)性上訪事件經(jīng)常發(fā)生，與集體土地征收中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低有關(guān)的事件占60%，大部分事件與土地征收有關(guān)。在集體土地房屋征收行為上，農(nóng)戶處于絕對(duì)弱勢(shì)地位。

2.7.1 征收補(bǔ)償方案制定缺乏多方參與 征地補(bǔ)償方案由征收管理部門制定并公布，作為土地征收活動(dòng)的主體之一，失地農(nóng)民只有知情權(quán)，即在政府公布的征地補(bǔ)償方案中了解補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及具體的補(bǔ)償方案，缺乏對(duì)征地補(bǔ)償方案制定的參與，公眾缺乏對(duì)房屋征收的知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)。

2.7.2 被征收方缺乏有效的申述途徑 征地補(bǔ)償方案公布后，當(dāng)事人對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，可以采用申請(qǐng)聽證會(huì)、提起行政復(fù)議或向法院起訴等方式表達(dá)訴求。然而《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”及《安徽省征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決辦法》（皖政辦〔2004〕101號(hào)）第五條規(guī)定“征地補(bǔ)償爭(zhēng)議裁決期間，不停止征地方案的實(shí)施”。且不論采用上述途徑表達(dá)訴求的效果如何，在弱勢(shì)方尋求保護(hù)的過(guò)程中，其所有的土地財(cái)產(chǎn)已經(jīng)被合法的征收了。

3 完善集體土地上房屋征收存在問(wèn)題的對(duì)策及建議

3.1 完善集體土地上房屋征收法律法規(guī)

參照《國(guó)有土地房屋征收補(bǔ)償條例》，出臺(tái)專門的集體土地征收法規(guī)，對(duì)征收土地的目的、范圍、程序等做出嚴(yán)格限定，確立“先補(bǔ)償，后征收；先補(bǔ)償，后搬遷”的征收原則[5]。設(shè)置嚴(yán)格的征收程序，約束征收權(quán)的行使，在征地補(bǔ)償、安置存在爭(zhēng)議的情況下不得強(qiáng)制推進(jìn)征地方案的實(shí)施。制定具有長(zhǎng)期保障效果的征地補(bǔ)償方案，制定合理公平的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，引入第三方機(jī)構(gòu)參與征收工作，保障農(nóng)民的參與權(quán)，徹底解決被征收土地者的生活、就業(yè)及長(zhǎng)期社會(huì)保障等問(wèn)題。

3.2 明確集體土地上房屋征收的目的，界定公共利益的范圍

集體土地及地上建筑物征收是我國(guó)以合法的形式強(qiáng)制獲得農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，要防止地方政府濫用征收權(quán)，應(yīng)該對(duì)公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的界定和量化。確定為公共利益需要用地類型后，才可以實(shí)施土地征收行為。引導(dǎo)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)介入界定，負(fù)責(zé)對(duì)公共利益目的進(jìn)行審查，有效規(guī)范政府的征收行為。

3.3 建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，縮小征收范圍

將建設(shè)用地分為將公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類，嚴(yán)格界定兩類建設(shè)用地。建立健全統(tǒng)一有序的城鄉(xiāng)一體建設(shè)用地市場(chǎng)，逐漸壓縮征收的范圍[6]。在提供建設(shè)用地時(shí)，必須把公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地區(qū)分開來(lái)。屬于公益性建設(shè)用地適用土地征收程序，非公益性建設(shè)用地嚴(yán)禁采用征收方式，只能通過(guò)集體建設(shè)用地直接入市的市場(chǎng)化方式解決。杜絕政府在非公益性用地上的征地行為，這樣能夠有效的減少集體土地房屋征收行為。

3.4 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征收農(nóng)民的合法權(quán)益

現(xiàn)階段集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于入市后的土地出讓價(jià)格，且被征收房屋以重置價(jià)的方式計(jì)算出的價(jià)格遠(yuǎn)低于同區(qū)域國(guó)有土地上商品房的價(jià)格。這也成為地方政府大肆征地的動(dòng)力源。調(diào)整政府在征地行為中的“出”與“入”的比例，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將對(duì)政府征地行為起到約束作用，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)于我國(guó)的耕地保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略起到積極作用。產(chǎn)生例如安徽省合肥市2014年出臺(tái)合政〔2014〕175號(hào)《合肥市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》，強(qiáng)調(diào)了各區(qū)人民政府在集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置上做好信息的及時(shí)發(fā)送與共享。在協(xié)商階段，國(guó)土部門與被征收集體及農(nóng)民雙方進(jìn)行平等協(xié)商，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、搬遷費(fèi)用。補(bǔ)償安置方式等進(jìn)行協(xié)商，盡可能維護(hù)農(nóng)民的利益。在聽證階段，就獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)召開征收聽證會(huì)，并由被征農(nóng)民、政府部門、社會(huì)賢達(dá)參與聽證，論證政府補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)合理性。在公示階段，政府要及時(shí)公布聽證會(huì)內(nèi)容，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.5 采用多樣化補(bǔ)償方式，確保實(shí)地農(nóng)民長(zhǎng)期發(fā)展權(quán)

現(xiàn)階段的補(bǔ)償方式基本采用貨幣補(bǔ)償，且一補(bǔ)了之，對(duì)失地農(nóng)民的后期的就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障等鮮有關(guān)注，很多農(nóng)民在征收后由于缺乏謀生技能，淪為城市棄兒，帶來(lái)很多社會(huì)隱患。對(duì)于土地征收補(bǔ)償可以考慮合理分配土地增值收益，讓原土地所有者共享發(fā)展收益?！氨樯砹_綺者，不是養(yǎng)蠶人”不應(yīng)該成為我們的一種社會(huì)現(xiàn)象。

3.6 嚴(yán)格界定地方政府在集體土地上房屋征收中的職能

3.6.1 杜絕規(guī)劃之外的征收行為 強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的約束力，對(duì)于已經(jīng)經(jīng)過(guò)審議公布土地利用總體規(guī)劃要嚴(yán)格執(zhí)行，約束政府超規(guī)劃征地行為，保證在土地征收及房屋征收的各個(gè)過(guò)程都有法可依。

3.6.2 有效配置集體土地上房屋征收權(quán)力 合理分配政府在土地征收及集體土地上房屋征收中的具體權(quán)力，保證權(quán)力運(yùn)行的高效廉潔[7]。嚴(yán)禁將征地審批權(quán)下放基礎(chǔ)政府，嚴(yán)格審查地方政府提交的“一書四方案”內(nèi)容，對(duì)于其中未能有效考慮失地農(nóng)民未來(lái)發(fā)展或補(bǔ)償方案顯失公平的征地補(bǔ)償方案不予通過(guò)。

3.7 集體土地房屋征收中推行公眾參與制度

公眾參與可以采用以下兩種途徑，一是邀請(qǐng)被征收人參與，二是強(qiáng)制推行第三方機(jī)構(gòu)介入。集體土地征收過(guò)程中的公眾參與可以起到約束政府行為，促進(jìn)公平合理的征收補(bǔ)償方案的制定[8]。

3.7.1 信息公開階段 在征收工作正式開展前，征收計(jì)劃經(jīng)國(guó)土部門審查結(jié)束后，政府必須對(duì)項(xiàng)目信息進(jìn)行公開。且項(xiàng)目信息必須送達(dá)到每一戶被征地農(nóng)戶手中。由第三方機(jī)構(gòu)收集整理村民訴求。政府召開聽證會(huì)，第三方機(jī)構(gòu)及村民代表參加聽證會(huì)，并就征收工作提出相關(guān)意見和建議，形成會(huì)議紀(jì)要。例如合肥市在其本市集體土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法中就明確規(guī)定，要對(duì)征收房屋內(nèi)的地位情況進(jìn)行登記，并及時(shí)在征收范圍當(dāng)?shù)剡M(jìn)行公示。

3.7.2 決策制定及分析咨詢階段 社會(huì)公眾參與的方式主要包括村民旁聽決策會(huì)議、咨詢會(huì)議，參與項(xiàng)目論證現(xiàn)場(chǎng)以及決策過(guò)程第三方全程參與，村民可就征收事宜與第三方溝通，由第三方將村民意見傳達(dá)至決策現(xiàn)場(chǎng)，征收決策需經(jīng)第三方認(rèn)可方可執(zhí)行。

3.7.3 村民意見表達(dá)及利益協(xié)商階段 征收方案公布后，被征收人對(duì)征收補(bǔ)償仍有異議的，可以采用“三方會(huì)談”的方式保障被征收人的利益不被損害。即由征收方、村民及第三方機(jī)構(gòu)參加的協(xié)調(diào)會(huì)，及時(shí)傾聽村民的意見，對(duì)其訴求采用三方投票的方式確定是否采納，確保村民的利益不被侵害。

3.7.4 村民對(duì)決策接納及調(diào)解階段 在三方會(huì)談后村民仍不滿意的，作為第三方機(jī)構(gòu)可以召集村民充分考慮本村現(xiàn)狀及未來(lái)預(yù)期，并考慮決策者立場(chǎng)，提出折中辦法，調(diào)解階段以及申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行階段第三方機(jī)構(gòu)必須全程監(jiān)督，保障村民的合法權(quán)益。

4 結(jié)語(yǔ)

集體土地及地上建筑物征收補(bǔ)償關(guān)系到最弱勢(shì)群體的根本利益，最常采用的貨幣化補(bǔ)償方式顯然不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的基本要求,不能夠保證本屬于農(nóng)民的土地權(quán)利（經(jīng)濟(jì)、發(fā)展、社會(huì)福利等）。對(duì)于實(shí)地農(nóng)民的補(bǔ)償可以在失地農(nóng)民的基本生活、養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面綜合考慮，逐步將土地價(jià)值增值收益部分返還給農(nóng)民。維護(hù)弱勢(shì)群體的利益，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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