基于DEA的政府人力資本投資效率比較分析
——以皖江城市帶與蘇南城市群為例

周娟

（銅陵學院 工商管理學院，安徽銅陵244061）

我國幅員遼闊，各個地區(qū)有著迥異的物質資源稟賦，但是它們在創(chuàng)造經濟價值方面的貢獻越來越有限，已經不再是造成地區(qū)發(fā)展差異的根本原因[1]。眾多研究表明，人力資本投資才是經濟增長的真正驅動力[2]。政府作為最為重要的人力資本投資主體，除了組織引導企業(yè)和家庭（個人）進行人力資本投資之外，還可以為全社會提供公共產品與服務、促進人力資本形成中的機會均等、彌補和調節(jié)個人及企業(yè)在人力資本投資中的不足[3]。加里·貝克爾在其著作《人力資本》中指出，凡是有利于形成與改善人的素質結構、提高人的生產能力和人力資本利用效率從而提高人在勞動力市場上的收益能力的費用與行為都可以認為是人力資本投資的范疇[4]。政府實施的很多公共政策和公共支出都涉及人力資本投資，例如教育支出、公共文化體育衛(wèi)生設施的建設等。除了這些政府直接公共支出之外，政府人力資本投資還包括刺激私人部門投資的財稅等政策、明確產權以解決外部性問題的相關政策法規(guī)措施等[5]?？傊?，這些公共投資旨在提升國民素質和福利，提升勞動者創(chuàng)新能力和經濟活力，以人自身的發(fā)展來推動經濟和社會的發(fā)展與轉型。

在政府人力資本投資的眾多形式中，教育投資、社會保障投資、醫(yī)療衛(wèi)生投資、科技創(chuàng)新投資、文化體育投資以及勞動力流動投資等是被普遍接受和關注的人力資本投資范疇[6-7]，通過這些投資，政府可以發(fā)展社會、經濟并提升其競爭力，體現(xiàn)出人力資本投資較強的正外部性。但是，政府投資畢竟有限，所以研究其人力資本投資的效率問題具有一定現(xiàn)實意義。皖江城市帶與蘇南城市群 同屬長江三角洲，本文將比較這兩個地區(qū)各個城市政府人力資本投資的效率，發(fā)現(xiàn)問題并提出建議，對于地區(qū)之間均衡發(fā)展、長三角一體化具有一定貢獻。

1 皖江城市帶與蘇南城市群政府人力資本投資現(xiàn)狀比較

1.1 皖江城市帶教育財政投資力度不夠且不穩(wěn)定，師生比例不協(xié)調

皖江城市帶還沒有充分認識到人力資本投資的高收益性，比較重視短期投資。如表1所示，從支出總量上看，該地區(qū)的教育財政經費支出不斷增加，但其占GDP的比例還比較低，沒有達到我國4%的目標。另外，2010-2014年這5年的比重增加有一定波動，2010-2012年持續(xù)增加，但2012-2014年卻持續(xù)減少，教育事業(yè)的發(fā)展需要長期的規(guī)劃與建設，不穩(wěn)定的投入增加可能會妨礙它的持續(xù)發(fā)展。

表1 2010-2014年皖江城市帶公共教育財政支出情況

此外，根據(jù)《中華人民共和國教育法》，各級政府用于教育財政撥款的增長應高于財政經常性收入的增長[8]，如表 1所示，除 2011、2012 年之外，2013、2014年的教育投資增長率均低于財政收入增長率，且后者這5年內不斷下降，而現(xiàn)階段我國的教育投資經費大部分來源于政府，如此也可能加重了政府教育財政經費支出不穩(wěn)定的問題。

由于人口及學生數(shù)量增加、學校擴招、人才外流等原因，皖江城市帶的教師負擔，尤其是高等教育階段教師的負擔不斷增加，進一步暴露了擴招等弊端，說明高校教師的增加已經不能很好地滿足學生的增加了，師生比例出現(xiàn)不協(xié)調，這對于高素質的人才培養(yǎng)以及高質量的人力資本存量的積累將產生不利影響，因此，皖江城市帶還需不斷加強教師隊伍建設。

1.2 社保參保人數(shù)缺口較大，社保和就業(yè)投資增長不穩(wěn)定

以養(yǎng)老和醫(yī)療保險為例，2014年皖江城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為505.5萬人，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數(shù)為617.6萬人，而該年皖江總人口達到3607.4萬人?？梢?，皖江城市帶有一大部分人員沒有進入社保體系當中，沒有享受到國民該享有的福利待遇。總之，社會保障參保人數(shù)缺口還較大。

表2 2010-2014年皖江城市帶社保和就業(yè)投資水平

如表2所示，2010-2014年，皖江城市帶的總體經濟實力在不斷增強，2014年平均GDP已增加到1641.24億元，社保和就業(yè)支出總額也呈穩(wěn)定性增加，社會保障支出水平總體在不斷提高。社保和就業(yè)支出屬于政府收入的再分配，是政府公共財政支出的重要部分。但是，皖江社保和就業(yè)支出占9個城市的平均公共財政支出的比重呈波動性增長，2010-2013年不斷下降，到2014年又上升到3.58%?？傊?，社保和就業(yè)支出增長較為波動，未形成穩(wěn)定的增長機制，一方面可能使得部分國民的基本福利無法享受，另一方面可能會不利于失業(yè)群體的保障，長此以往可能會不利于社會的長期穩(wěn)定和諧發(fā)展。

1.3 醫(yī)療衛(wèi)生投資力度不夠，結構不合理

一個城市或地區(qū)擁有的醫(yī)療機構、床位數(shù)、衛(wèi)生技術人員等是反映該城市或地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生水平的重要指標，但是考慮到不同地區(qū)的人口特征不同，每萬人擁有的醫(yī)療設備數(shù)量更能反映人力資本投資情況。如圖1所示，至2014年，皖江城市帶每萬人擁有床位數(shù)42張，衛(wèi)生技術人員45人，但是與蘇南相比還有很大差距，其同一時期每萬人床位數(shù)已達到63張，衛(wèi)生技術人員達到78人?？梢?，皖江城市帶的醫(yī)療衛(wèi)生投資水平還不夠，這對于高水平高質量的人力資本積累將存在不利影響。另外，社區(qū)以及鄉(xiāng)村的醫(yī)療衛(wèi)生水平較城市也有很大差距，缺乏相應的資源配套，例如有水平的衛(wèi)生技術人員或者醫(yī)療設備等，造成大型公立醫(yī)院負擔過重，服務水平下降，而鄉(xiāng)村以及社區(qū)醫(yī)院資源過多閑置，利用率低下。這些都將不利于皖江城市帶醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。

圖1 皖江城市帶與蘇南城市群每萬人擁有醫(yī)療設備情況比較

1.4 財政科技投資規(guī)模不足，創(chuàng)新投入有待提高

如圖2所示，皖江與蘇南各城市平均財政科技投資規(guī)模相比還有很大差距，而且增長幅度較為平緩。作為科技活動的核心，R&D是一項知識密集型的創(chuàng)造性活動，同時也是一項重要的人力資本投資活動，它是衡量一個地區(qū)經濟發(fā)展、科技進步和創(chuàng)新競爭力的重要因素[5]，并在一定程度上反映地區(qū)經濟增長的潛力和可持續(xù)發(fā)展能力。R&D經費雖然與財政科技支出概念不同，但是對R&D經費支出的分析，也可對一個地區(qū)財政科技的總體水平略見一斑[9]?！癛&D經費支出/GDP比值”是國際上通用的反映R&D投入強度最為重要、最為綜合的指標，按照“全國科技進步統(tǒng)計監(jiān)測和綜合評價”和“創(chuàng)新型國家進程統(tǒng)計監(jiān)測研究”結果，該比值達到2.5%，代表該地區(qū)具有一定的創(chuàng)新能力[10]。如圖2所示，2010-2014年，皖江城市帶R&D投入強度不斷增強，但均低于蘇南城市群且都未達到2.5%。相對于國民經濟發(fā)展水平和建設創(chuàng)新型經濟體的戰(zhàn)略目標而言，皖江的R&D經費投入強度有待提高。

1.5 公共文化體育投資偏好不強烈

公共文化體育支出是一種對于人的精神或其他實踐活動的公共品投資，關系到社會成員的身體素質及精神狀態(tài)，可以促進社會的穩(wěn)定與和諧，是一項愈發(fā)重要的人力資本投資活動，也是提升區(qū)域經濟發(fā)展軟實力的重要內容之一[11]。公共產品屬性決定了政府財政在其供給過程中承擔不可或缺的責任。但是考慮到公共文化、體育等溢出效應相對較差，所以政府對正外部性較強的基本建設類公共品等存在較為明顯的偏好[12]。如圖3所示，2010-2014年間，皖江人均公共文體支出遠低于蘇南的支出水平，且該項支出占財政總支出的比重5年間沒有很大的波動，而蘇南的比重在不斷提高。皖江城市帶各地政府可能更多地是在中央政府的干預下進行被動地公共文化體育投資，供給偏好并不強烈。

圖3 2010-2014年皖江城市帶與蘇南城市群的文體財政支出及其占比

1.6 農村剩余勞動力遷移后待遇不能保證

農村勞動力作為人力資本的一個重要組成部分，其發(fā)展水平將直接關系到整個社會的人力資本存量的大小[6]。由于我國經濟社會的不斷發(fā)展，城市化進程的不斷推進，農村出現(xiàn)大批勞動力剩余，迫切需要遷移到城市，從而提高人力資本的利用率。皖江的城市化建設較晚于蘇南城市群，對于農村剩余勞動力的吸收消化能力還比較強，但是農民進城之后的待遇還與蘇南有較大差距，如圖4所示。此外，政府關于農民工就業(yè)服務平臺、社會保障制度的建設等也落后于蘇南城市群，遷移之后的公共福利無法公平地享受。因此，農村剩余勞動力遷移之后的待遇無法保證，遷移的障礙較多，這對于皖江城市帶人力資本存量的積累、經濟的增長將產生不利影響。

圖4 2010-2014年皖江城市帶與蘇南城市群的職工平均工資趨勢

2 皖江城市帶與蘇南城市群政府人力資本投資效率的實證分析

2.1 研究方法與指標的選擇

本研究主要采用數(shù)據(jù)包絡分析（以下簡稱為DEA），它是一個對多投入、多產出的多個決策單元的效率評價方法，可廣泛用于績效評價[13]。由于政府人力資本投資需要政府結合地區(qū)實際情況統(tǒng)一規(guī)劃，會受到財政支出等因素的影響，每年的投資情況不斷變化，因此不可能處于規(guī)模報酬不變的狀態(tài)，因此本文選取DEA模型中的規(guī)模報酬可變模型（VRS）；為了更直觀地反映地區(qū)之間在各項政府人力資本投資形式上的差異，本文選取VRS中的投入導向型來進行評價?；谖墨I分析以及數(shù)據(jù)的可靠性、可獲取性，本文提煉出如表3所示的政府人力資本投資效率評價指標體系 。其中投入指標主要包括六個指標，產出指標選取兩個指標——人均GDP、專利授權量，以此來反映政府人力資本投資與地區(qū)科技水平、收入總量和經濟增長速度之間的關系[14-15]。

表3 政府人力資本投資效率評價指標體系

2.2 實證分析

表4 基于DEA的政府人力資本投資效率評價結果

2.2.1 投資效率分析 通過軟件DEAP2.1，本文分別計算得出2014年皖江與蘇南共14個城市的政府人力資本投資效率情況，見表4。兩個地區(qū)政府人力資本投資效率達到DEA有效的，蘇南有4個城市，有效率為80%；而皖江只有2個城市，有效率僅有22%。后者綜合效率均值為0.72，小于前者0.94，表明總體上皖江政府人力資本投資的平均效率水平較低，各個地方政府資源的配置和運用能力還需進一步加強。雖然技術效率和規(guī)模效率的均值都大于綜合效率，但是都未達到相對技術有效，從而使綜合效率更低。9個城市中，只有池州、銅陵綜合效率值為1，投入產出相對達到最優(yōu)水平，而剩下除了馬鞍山與蕪湖之外的5個城市的綜合效率都較低，集中在0.4-0.7之間，說明皖江政府人力資本投資的不平衡，部分城市的財政投資不合理，導致兩大地區(qū)之間效率水平存在較大差異。

由表4可知，超過一半的皖江城市的技術效率都大于均值水平，說明各個城市具有一定的財政教育、科技、文體等經費的管理與利用水平，但還有上升空間，而且很多城市的規(guī)模效率處于遞增狀態(tài)，說明這些個地方政府具有較大發(fā)展?jié)摿?，但現(xiàn)階段仍因投入資源不足影響了產出。滁州、六安、蕪湖這三個城市的技術效率均等于1，但規(guī)模效率小于1，表明資源的使用是有效率的，但規(guī)模無效，因此，政府可以通過合理增加投資比例以及優(yōu)化人力資本投資結構來實現(xiàn)產出的增加，從而提高效率。

2.2.2 投資優(yōu)化 根據(jù)DEA模型的基本原理，對非DEA有效的單元，可以借助投影分析說明其投入產出配置未能達到最優(yōu)狀態(tài)的原因，考察其投入要素的冗余狀況，從而確定未來人力資本投資的調整方向和幅度。如表4所示，皖江城市帶中，安慶、合肥、馬鞍山、宣城的技術效率、規(guī)模效率均無效，因此本文重點對這4個城市進行投影分析，見表5。

表5 基于投影分析的投入冗余值及其百分比

投入冗余值是指保持原產出不變，各非有效城市減少投資的數(shù)量，用負數(shù)表示[16]。就公共教育支出而言，安慶、合肥的冗余率將近40%，可能是財政教育支出在下放的過程中沒有落到實處，或者沒有投入到最需要的地方，政府的監(jiān)管審核力度需要加強；就社保和就業(yè)財政支出而言，安慶、合肥的冗余率接近30%，馬鞍山、宣城在15%左右，該項支出主要用于各項保險補助、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、就業(yè)安置以及培訓等。但是由于這幾個城市的社會保障制度還不完善，例如養(yǎng)老保險的“雙軌制”，機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金與企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金差距較大，挫傷了企業(yè)在職人員的勞動積極性，而機關事業(yè)單位較多工作人員提前退休，導致大量勞動力資源的浪費，增加了養(yǎng)老保險基金的支出卻減少了養(yǎng)老保險基金的收入。另外最低生活保障支出可能沒有落到實處、就業(yè)安置與培訓可能存在虛報、走形式等原因造成了這幾個城市的政府人力資本投資的非DEA有效；醫(yī)療衛(wèi)生財政支出中，合肥、馬鞍山的冗余率較高，該項支出大部分用于醫(yī)療設備以及醫(yī)生、護士的薪酬，但是城鄉(xiāng)差距較大，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源有一定的閑置與浪費，利用率較低。另外，也可能是因為部分醫(yī)院缺乏高素質醫(yī)護人員或者為了增收，醫(yī)生對病人不合理用藥等過度治療的現(xiàn)象較為嚴重，導致病人放棄該城市的醫(yī)院而流動到蘇南、上海等醫(yī)院進行治療，所以城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生資源也出現(xiàn)一定程度的閑置；幾個城市在萬人衛(wèi)技人員投入上有不同程度的冗余，其中合肥最為嚴重。2014年合肥的萬人衛(wèi)技人員為64人，目標值為52人，冗余值為12人。意味著合肥每5個衛(wèi)技人員中，就有1個人沒有得到有效地利用。這恰恰印證了醫(yī)療衛(wèi)生資源的利用率低下，尤其是鄉(xiāng)村和社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構、醫(yī)療衛(wèi)生服務水平的低下、衛(wèi)技人員隊伍中高質量的人力資本比例偏低，例如醫(yī)德醫(yī)術兼?zhèn)涞尼t(yī)生比較缺乏，加劇了病患的外流等；就財政科技投資而言，4個城市的冗余率都超過20%，宣城甚至接近50%，這些城市的規(guī)模效率偏低，說明科技支出的規(guī)模效應還需要加強，同時R&D活動投入的重點還須調整，要加強基礎研究投資，因為它的公共產品屬性最強，私人不愿介入，對政府的資金依賴程度最大。政府雖將絕大部分的R&D資金投向了高校和科研機構，但它們可能并沒有將基礎研究作為其發(fā)展重點，據(jù)調查，2014年宣城的基礎研究支出占R&D支出的比重還不到1%。因此，財政資金沒有投向最需要的領域，沒有發(fā)揮最大的效益；在文體財政支出方面，幾個城市有不同程度的冗余，其中安慶高達50%以上，地方政府在中央政府的干預下進行公共文體事業(yè)投資，可能缺乏比較科學的規(guī)劃，尤其是致力于特色的、高質量的公共文體供給的財政支出規(guī)模還明顯不夠，特色文化產品挖掘層次還比較低、種類較少，相關專業(yè)人員青黃不接，基層公共文體設施閑置等制約了公共文體服務質量的提升。

產出不足值反映了由于綜合效率所導致的投入損失，用正數(shù)表示[16]。就人均GDP而言，除了馬鞍山產出不足值為0之外，其他三個城市均有一定的產出不足，安慶的產出不足率達到14%。但是對于專利授權量而言，馬鞍山的產出不足率最高，達到了24%。從這兩個產出指標可以看出，皖江城市帶通過政府人力資本投資所創(chuàng)造的科技產量和經濟收益并沒有得到相應的體現(xiàn)，各地政府應注重投資質量，提高投資利用率。

3 結論與建議

3.1 結論

本文比較了皖江城市帶與蘇南城市群的政府人力資本投資現(xiàn)狀并指出前者存在的一些問題；通過DEA模型，對皖江與蘇南14個城市的政府人力資本投資效率進行了比較；對皖江城市帶非DEA有效決策單元進行了投影分析，得出以下結論：

3.1.1 皖江城市帶政府人力資本投資潛力大，存在較大的提升空間 由表4可知，皖江城市帶9個城市均處于規(guī)模收益不變或遞增狀態(tài)，表明隨著各地公共教育支出的落實、社保戶籍土地等制度和就業(yè)配套的完善、醫(yī)療資源的整合與提升、科學研究各項配置的優(yōu)化、公共文體供給質量與層次的提升，加之近年來各地城市化以及長三角一體化的節(jié)奏加快，皖江城市帶政府人力資本投資正在向規(guī)?；I(yè)化、一體化方向發(fā)展。

3.1.2 各地政府人力資本投資效率存在顯著差異，區(qū)域發(fā)展不平衡 兩大區(qū)域的各個城市綜合效率的最低值與最高值相差0.6左右；從投影分析可以看出，皖江大部分城市存在投入冗余和產出不足的現(xiàn)象，相關政府的人力資本投資方向和調整幅度也不盡相同。這可能與各地政府的工作方向與重點、管理方式與風格、相關人員觀念與素質、扶持力度以及經濟發(fā)展水平等有關。

3.1.3 對經濟與科技發(fā)展的貢獻沒有充分體現(xiàn) 通過投影分析，皖江城市帶包括合肥在內的多個城市，都存在產出不足，可能是因為投資規(guī)模不經濟、投資收益過長產出滯后、投資偏好不強、產權糾紛等方面的影響，加之公共品的投資外部性較強，其公平與效率難以兼得，無法獲得理想收益。

3.2 建議

3.2.1 構建科學的政府人力資本投資概念體系與實踐體系 皖江城市帶各地政府要以可持續(xù)的戰(zhàn)略眼光來認識人力資本投資，逐步將科學的政府人力資本投資概念應用于實踐體系，不能因為政府官員任期限制或人力資本投資收益時間長等原因，只注重短期收益、忽視長期投資。在進行年度、中長期分析時，應將人力資本投資與固定資產投資等物質資本投資進行對比分析；完善財政分權制度，從政策上規(guī)定與經濟增長相匹配的政府人力資本投資比例與結構，減少政府物質資本投資的“擠出效應”；優(yōu)化財稅體系引導私人部門的投資，創(chuàng)建多元、穩(wěn)健的資金投入機制；加強相關基礎設施、人才隊伍建設；促進公共服務與互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、新媒體等新興技術的深度融合；建立“自上而下”與“自下而上”的雙向政績考核機制；完善法律法規(guī)和制度建設，重視產權保護等等，使各級政府真正以人的發(fā)展來推動地區(qū)經濟和社會的發(fā)展與轉型。值得注意的是，皖江地區(qū)的城市化建設、長三角的一體化也給政府創(chuàng)造了巨大的人力資本投資空間，政府需要加大對農民的培訓和教育力度，加快戶籍制度、土地制度、社保制度等涉及勞動力流動的相關制度改革等，這些都需要科學的政府人力資本投資概念與實踐體系來指導與實現(xiàn)。

3.2.2 加強各地政府之間的人力資本投資協(xié)同 隨著2008年長三角一體化、2010年皖江城市帶被提升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，長三角各地區(qū)之間的合作進入了新階段。雖然財政分權使得地方政府擁有了更大的經濟資源支配權，但政府人力資本投資具有較強的區(qū)域外溢性而且投資回收時間很長，多數(shù)地方政府并沒有足夠動力將更多的財政收入轉化為人力資本投資支出，唯恐落后于其他地區(qū)、讓其他地區(qū)“搭便車”。因此，各地政府人為設置了很多政策性障礙，形成惡性人才競爭與地方保護，造成了地區(qū)間人才市場的分隔，阻礙了人力資源的自由流動以及整體優(yōu)化配置，造成各地發(fā)展不平衡，嚴重制約了區(qū)域的一體化。區(qū)域一體化的外在問題是各地區(qū)經濟發(fā)展水平如何趨同，而內在問題就是各地的人力資本投資如何協(xié)同。因此，加強各地政府之間的人力資本投資協(xié)同很有必要：以統(tǒng)一的人力資本投資戰(zhàn)略為指導，充分運用從中央到地方各層組織機制及時進行必要的信息交流，同時協(xié)調好教育、醫(yī)療等資源協(xié)同后的利益分配以及協(xié)同過程中的風險分擔。

3.2.3 大幅提升政府人力資本投資力度，改善投資結構，提高利用率 政府人力資本投資要作為皖江城市帶各地政府財政預算的優(yōu)先項目，不斷提升投資規(guī)模，充分發(fā)揮規(guī)模效應。財政各項經費支出要落到實處，加強監(jiān)管，完善立法，另外還可以大力提倡國有資產或民間投資，將資源一部分交由市場來進行配置，從而在減少政府支出，穩(wěn)定增加投資經費的同時，提高人力資本投資的效率。加大教育投資，加快教育人才的培養(yǎng)和引進。進一步完善社保制度，加強政府在社會保障事業(yè)中的主體作用，加強監(jiān)管。另外，政府要努力提高就業(yè)水平，例如，鼓勵大學生自主創(chuàng)業(yè)，并提供創(chuàng)業(yè)貸款等優(yōu)惠政策；落實失業(yè)群體的再就業(yè)工作，例如組織技能培訓、鼓勵企業(yè)安置失業(yè)群體等?？s小城鄉(xiāng)在醫(yī)療衛(wèi)生投資方面的差距，提高鄉(xiāng)村以及社區(qū)醫(yī)療機構的利用率，積極進行宣傳教育，讓居民們認識到它們的可利用性。另外，還要積極提高醫(yī)療衛(wèi)生機構的服務水平，緩解醫(yī)患之間的矛盾，減少病患外流的現(xiàn)象。除了加大財政科技經費的支出、重視基礎研究之外，產權的明確不可或缺，可以保護投資者的利益，從而促進科技創(chuàng)新，提升皖江城市帶的競爭力。公共文體投資偏好與規(guī)模還需要提高，尤其是針對具有地方特色、高質量的公共文體建設，還要支持公共文體基礎設施建設、完善公共文體服務體系建設、支持文化產業(yè)發(fā)展等等。

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