特朗普政府的貿(mào)易戰(zhàn)邏輯

雷墨

特朗普正在讓貿(mào)易戰(zhàn)更接近現(xiàn)實。美國時間3月22日，特朗普簽署總統(tǒng)備忘錄，依據(jù)“301調(diào)查”結(jié)果，將有可能針對自中國進口的價值600億美元的商品（涉及航空航天、信息通信技術(shù)、機械等產(chǎn)品，美方將在15天內(nèi)制定具體方案）征收關(guān)稅，并限制中國企業(yè)對美投資和并購（美國財政部將在60天內(nèi)出臺方案）。

第二天，美國對進口鋼鐵和鋁分別課征25%和10%關(guān)稅的決定生效，同時生效的還有特朗普剛剛簽署的針對歐盟、澳大利亞、加拿大、墨西哥、阿根廷、韓國和巴西這7個經(jīng)濟體的鋼鐵和鋁的關(guān)稅豁免決定（豁免期至5月1日）。

至此，特朗普政府的貿(mào)易戰(zhàn)邏輯逐漸清晰：以不惜打貿(mào)易戰(zhàn)相威脅，迫使整個國際社會嚴肅看待美國要改變國際貿(mào)易規(guī)則的態(tài)度，并在此過程中施壓相關(guān)國家與美國聯(lián)手對付中國。

而中方認為，美國以“國家安全”為由限制產(chǎn)品進口的做法，嚴重破壞以世貿(mào)組織為代表的多邊貿(mào)易體系，嚴重干擾正常的國際貿(mào)易秩序，已遭到多個世貿(mào)組織成員的反對。

3月23日，中國商務(wù)部宣布了擬對自美進口部分產(chǎn)品加征關(guān)稅的“中止減讓產(chǎn)品”清單，第一部分共計120個稅項，涉及美對華近10億美元出口，擬加征15%的關(guān)稅；第二部分共計8個稅項，涉及美對華近20億美元出口，擬加征25%的關(guān)稅。

與此同時，中方也通過多層次、多渠道與美方進行了交涉，將在世貿(mào)組織框架下采取法律行動，與其他世貿(mào)組織成員共同維護多邊貿(mào)易規(guī)則的穩(wěn)定和權(quán)威。

讓子彈飛

在貿(mào)易問題上，特朗普政府看似在2017年引而不發(fā)，進入2018年關(guān)稅大錘才開始落下，但事實沒這么簡單。整個2017年，特朗普政府都在為2018年在貿(mào)易問題上出手做鋪墊。

根據(jù)《華盛頓郵報》一篇文章，2017年是特朗普政府內(nèi)與貿(mào)易相關(guān)的部門自2001年（中國加入世貿(mào)組織之年）以來最繁忙的一年。這一年，美國商務(wù)部受理了23起貿(mào)易糾紛，涉及29個貿(mào)易對象。

這些訴訟涵蓋韓國的洗衣機、西班牙的橄欖油、中國的鋁制品、越南的工具柜、阿根廷的生物柴油、加拿大的客機等。值得注意的是，上述報道的統(tǒng)計，把某個企業(yè)針對來自多個國家同類產(chǎn)品的訴訟歸并為一個案件，所以美國商務(wù)部最終執(zhí)行的調(diào)查數(shù)量遠不止23起，而是79起。這與2016年相比猛增65%，創(chuàng)下2001年以來歷史之最。這些訴訟都是由在美國的企業(yè)主動提交的，理由都是不公平競爭。

不難想象，特朗普高調(diào)的貿(mào)易保護主義傾向，很大程度上對這些企業(yè)構(gòu)成了刺激，激發(fā)了它們利用美國國內(nèi)貿(mào)易條款，對抗國際同行競爭的動機。此外，美國商務(wù)部還在沒有企業(yè)提告的情況下（這種情況此前并不多見）單獨采取調(diào)查行動。最為典型的就是去年8月，美國針對中國的知識產(chǎn)權(quán)問題展開“301調(diào)查”。進入2018年，這些調(diào)查相繼完成，這就是特朗普政府突然轉(zhuǎn)向強硬并動作頻頻的直接原因。

中方認為，美國以“國家安全”為由限制產(chǎn)品進口的做法，嚴重破壞以世貿(mào)組織為代表的多邊貿(mào)易體系，嚴重干擾正常的國際貿(mào)易秩序，已遭到多個世貿(mào)組織成員的反對。

打擊面廣，是這些單方面貿(mào)易行動的一個突出特點。特朗普政府通過制造“讓子彈亂飛”的咄咄逼人態(tài)勢，向整個國際社會傳達其對目前貿(mào)易體系的不滿，彰顯美國將改變游戲規(guī)則的決心。早在競選總統(tǒng)期間，特朗普就曾多次表示，要利用美國龐大的國內(nèi)市場和強大的購買力，重新書寫國際貿(mào)易規(guī)則。在他看來，強大的實力賦予了美國足夠多的杠桿，足以讓貿(mào)易對象正視美國的要求。

特朗普正在把競選語言轉(zhuǎn)化為政策行為。短期來看是為了中期選舉。美國上一次對進口鋼和鋁課征關(guān)稅是在2002年小布什政府時期，當時也是在中期選舉之前。但與小布什相比，特朗普征稅的動機更強烈。有數(shù)據(jù)顯示，在2016年美國大選中，特朗普是自里根總統(tǒng)時期以來，共和黨總統(tǒng)候選人中贏得工會選票最多的一位。在即將到來的中期選舉中，特朗普無疑是想力保那些制造業(yè)遭受沖擊地區(qū)的票倉。

美國貿(mào)易代表辦公室向國會提交的《2018年貿(mào)易政策和2017年度報告》中，引用了美國開國元勛華盛頓總統(tǒng)告別演說中的一句話，“貿(mào)易協(xié)議應(yīng)該是‘臨時性的，隨著實踐與環(huán)境的變化，應(yīng)該被拋棄或更改”。該報告隨后寫道，特朗普總統(tǒng)的貿(mào)易日程，是利用這個世界上最大經(jīng)濟體所擁有的杠桿，打開海外市場，為美國工人爭取更有效的國際市場和更公平的條件。

特朗普政府頻繁揮舞關(guān)稅大棒，至少在政策意圖上，是想對國際貿(mào)易體系“大動干戈”。雖然特朗普沒有如他競選時所說的那樣讓美國退出世貿(mào)組織，但最近一系列單邊貿(mào)易行動，客觀上卻在邊緣化這個國際機構(gòu)。2017年，特朗普政府兩次動用否決權(quán)，阻止世貿(mào)組織“訴訟仲裁法庭”法官的任命，導(dǎo)致目前該法庭長期只有4位在任法官（滿員是7位）。

對鋼和鋁課征關(guān)稅的做法，看似簡單粗暴實則充滿算計。3月1日，特朗普政府先放出將征稅的消息，但只字不提會否豁免一些國家。這種“讓子彈先飛一會兒”的手法，促使?jié)撛凇笆芎敝鲃涌紤]申請豁免的問題。3月8日，特朗普正式簽署征稅令，在確定豁免加拿大和墨西哥的同時，也宣布其他貿(mào)易伙伴可以通過與美國談判獲得豁免。

在征稅令3月23日生效前，歐盟、日本、韓國等與美國展開了密集磋商，結(jié)果7個經(jīng)濟體都得到了豁免。暫未得到豁免的鋼鐵出口大戶，在美國去年前三季度“進口鋼鐵前十名來源地”里，僅剩俄羅斯、土耳其、日本、中國臺灣和印度。

特朗普政府對鋼和鋁加征關(guān)稅，其影響并不在于征稅本身，而在于成功地“推銷”了美國在貿(mào)易問題上的關(guān)切，并將此作為“書寫更好貿(mào)易規(guī)則”的籌碼。在具體操作上，特朗普政府也企圖把關(guān)稅大棒的效用最大化?；砻馐欠蛛A段實施的，過一段時間美國會對豁免對象進行重新評估。特朗普已經(jīng)放話，加拿大和墨西哥以后還能否繼續(xù)得到豁免，將視北美自貿(mào)協(xié)定談判情況而定；韓國的豁免情況，也取決于韓美自貿(mào)協(xié)定重新談判的進展。

圖窮匕見

特朗普政府對進口鋼和鋁課征關(guān)稅，與當年小布什政府一樣都有選舉的考慮，但兩者也有著本質(zhì)上的不同。當年小布什政府征稅的理由是反傾銷、反補貼，這個理由是否成立，很大程度上是一個技術(shù)性問題。也就是說，世貿(mào)組織可以通過市場調(diào)查、政策評估，來裁定是否存在反傾銷、反補貼（事后裁定美國敗訴）。但特朗普政府援用的理由是“國家安全”，而且世貿(mào)組織原則上無權(quán)反對成員國以國家安全為由限制特定商品的進口。

美國進口鋼和鋁數(shù)量排名靠前的來源地，分別是歐盟、加拿大、韓國、日本、墨西哥等。這些國家大多數(shù)是美國的盟友。援用“國家安全條款”，一方面避開了世貿(mào)組織的干擾，另一方面為豁免盟友埋下了伏筆。這樣一來，特朗普政府的關(guān)稅大棒“高舉輕放”，在政治上也能自圓其說—盟友不會對美國產(chǎn)生安全威脅。在3月23日征稅令生效前后，這些盟國要么已經(jīng)得到豁免，要么正在與美國談豁免問題。

特朗普政府高調(diào)宣布征稅，但又豁免重要的征稅對象，恰好說明其本意并不在征稅。據(jù)美國媒體報道，負責與歐盟談豁免問題的美國貿(mào)易代表萊特希澤，與歐盟談了5個豁免條件，即對美國鋼和鋁的出口不超過2017年水平、積極解決中國各種扭曲貿(mào)易的政策、在G20全球鋼鐵論壇上積極與美國合作、與美國合作在世貿(mào)組織對中國的做法提起申訴、加強與美國的安全合作。如果消息屬實，美國對鋼和鋁征稅的真實意圖，就不言而喻了。

種種跡象表明，萊特希澤的豁免“五大條件”并非空穴來風。據(jù)英國《金融時報》網(wǎng)站報道，布魯塞爾方面3月中旬向萊特希澤和美國商務(wù)部長羅斯發(fā)送了一份秘密照會，要求給予豁免權(quán)。英國《金融時報》看到的、3月16日在歐盟各國政府間流傳的一份照會文件稱，“歐盟工業(yè)正在為一個并非由它制造或促成的問題付出代價，它同美國工業(yè)一樣在掙扎”。文件還聲稱“歐盟對美國市場出口的鋼鐵，是主要出口國中價格最高的，而美國市場主要的價格壓力，源自主要由中國的非市場行為引發(fā)的產(chǎn)能過?！?。此外，該文件還強調(diào)了歐盟與美國合作的廣度—從貿(mào)易反傾銷案到衛(wèi)星導(dǎo)航無所不包。

特朗普政府決定對中國600億美元商品征稅，涵蓋面廣但主要聚焦高科技領(lǐng)域。這被看成是美國對所謂中國強制性“技術(shù)轉(zhuǎn)讓”要求的回應(yīng)。

某種程度上說，無論是美國政界還是戰(zhàn)略界，在貿(mào)易上對華強硬儼然成為一種新的政治正確。目前，對華貿(mào)易鷹派在主導(dǎo)美國的對華貿(mào)易政策。今年1月，美國“戰(zhàn)略與國際研究中心”發(fā)布了一篇題為《應(yīng)對中國挑戰(zhàn)：回擊中國的管制經(jīng)濟》的報告。該報告寫道，沒有外部壓力，一個更加自信與強勢的中國不可能改弦易轍，而沒有美國的領(lǐng)導(dǎo)，外部壓力不會變成現(xiàn)實。

如果說小布什政府當年對鋼和鋁征稅，著眼點是純粹的貿(mào)易和政治，那么特朗普政府的做法則帶有明顯的外交甚至戰(zhàn)略考慮。美國上一次在貿(mào)易問題上大動干戈，是在里根政府時期，當時的主要對象是日本。美日同盟關(guān)系在很大程度上限制了兩國貿(mào)易沖突的烈度，但中美貿(mào)易糾紛升級，發(fā)生在兩國戰(zhàn)略競爭加劇、戰(zhàn)略互信缺失的背景下?！败浻布媸崩瓟n盟友，意味著美國的對華貿(mào)易政策，很可能將是當年對日本的“加強版”。

根據(jù)美方公布的數(shù)據(jù)，2017年美中貿(mào)易逆差是3750億美元，占美國貿(mào)易逆差總額逾60%。特朗普把削減貿(mào)易赤字視為政治承諾，這就決定了其政策目標主要是針對中國。美國外交關(guān)系委員會去年底的一份報告稱，中國在金融、保險、建筑、采礦等多個行業(yè)，對美國企業(yè)設(shè)置貿(mào)易壁壘。另一方面，中國資本卻在大舉進入美國（2010-2015年，中國對美投資年均增長32%），這種趨勢在高科技領(lǐng)域尤為明顯。

特朗普政府決定對中國600億美元商品征稅，涵蓋面廣但主要聚焦高科技領(lǐng)域。這被看成是美國對所謂中國強制性“技術(shù)轉(zhuǎn)讓”要求的回應(yīng)。中國稱這種做法為“以市場換技術(shù)”，而且世貿(mào)規(guī)則對此并無明確禁令。這一方面反映了美國為何認為現(xiàn)有貿(mào)易規(guī)則無法解決中美貿(mào)易問題，同時也表明美國希望啟用定向、精準的貿(mào)易保護措施。有研究顯示，關(guān)稅和貿(mào)易保護措施對鋼和鋁這類相對低端的制造業(yè)沒什么效果，但對高科技行業(yè)的確能起到保護效果。

特朗普政府把科技視為美國經(jīng)濟實力的核心競爭力，動用《1974年貿(mào)易法》第301條這類貿(mào)易糾紛中的“核武器”，意在遏阻中國在尖端科技、高端制造業(yè)領(lǐng)域超越美國。特朗普簽署備忘錄前數(shù)小時，美國貿(mào)易代表萊特希澤在國會作證時表示，高科技行業(yè)是中國在《中國制造2025》中計劃重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，“如果中國得償所愿，將對美國不利”。

可見，美國貿(mào)易代表辦公室瞄準中國的“技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新”為時已久，其發(fā)起的“301調(diào)查”具有強烈的單邊主義色彩。中國商務(wù)部此前表示，中方絕不會坐視合法權(quán)益受損，必將采取所有必要措施，堅決捍衛(wèi)自身合法權(quán)益。

中美較量

特朗普貿(mào)易戰(zhàn)疑云之下，隱現(xiàn)的是中美之間日趨激烈的戰(zhàn)略競爭。

2017年，美國貿(mào)易赤字占GDP的比例是2.9%，而在2007年這一比例是4.9%。從這個意義上說，特朗普對貿(mào)易赤字強烈不滿的理由，是在貿(mào)易赤字之外。歷史地看，美國在國際貿(mào)易上掀起波瀾或要求重訂規(guī)則，大背景都是國際經(jīng)濟格局出現(xiàn)巨大變動，具體地說就是美國經(jīng)濟實力遭遇挑戰(zhàn)。1980年代里根政府對日本“痛下狠手”，正值日本的經(jīng)濟實力如日中天。

2001年到2017年，與中國經(jīng)濟實力相比，相對優(yōu)勢縮水八成才是美國的真實擔憂。

特朗普貿(mào)易戰(zhàn)的邏輯，本質(zhì)上與里根類似。冷戰(zhàn)后美國GDP世界占比最高（32%）是在2001年，那一年中國GDP世界占比僅為4%；2017年美國占比降為24%，中國增加到15%。從2001年到2017年，與中國經(jīng)濟實力相比，相對優(yōu)勢縮水八成才是美國的真實擔憂。不滿對華貿(mào)易的現(xiàn)狀，只不過是這種擔憂的表征。

中美雖然互為第一大貿(mào)易對象國，但兩國經(jīng)濟融合程度，與美日、美歐并不在一個層次。至少在現(xiàn)階段，無論在貿(mào)易還是投資上，中國對美國的需求明顯更大。特朗普政府正以此作為與中國競爭的戰(zhàn)略機遇期。美國戰(zhàn)略與國際研究中心學(xué)者詹妮弗·哈里斯近日撰文稱：“（美國）這種優(yōu)勢不會永遠持續(xù)下去，中國對美國不對稱的經(jīng)濟依賴正在逐漸減弱，并可能在未來5至10年內(nèi)完全消失?！?/p>

從目前情況看，美國的“戰(zhàn)略機遇期”，很可能就是中美貿(mào)易沖突頻發(fā)期。從美國《2018年貿(mào)易政策和2017年度報告》中針對中國部分的內(nèi)容來看，特朗普政府關(guān)注的不僅是中國的貿(mào)易壁壘與對美投資威脅，很大程度上還指向了中國政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)政策，以及國企在經(jīng)濟中的角色。中國當然不會應(yīng)美國的要求而改變經(jīng)濟發(fā)展模式。以此來看，未來中美在經(jīng)貿(mào)層面的較量，在深度和廣度上可能都會是空前的。