深化黨和國家機構(gòu)改革的四個維度

張克

3月21日，中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》全文向社會公布，本輪機構(gòu)改革的全貌得以一覽無余。《方案》全文1.9萬余字，共分八個部分，列出60條機構(gòu)改革具體任務(wù)，其中大部分國務(wù)院機構(gòu)改革方案已由十三屆全國人大一次會議審議通過。

本輪黨和國家機構(gòu)改革是一場提升國家治理能力和水平的深刻變革，通覽《方案》可將黨政軍群各類機構(gòu)改革的重點方向歸納為四個維度：黨中央機構(gòu)改革重在提升領(lǐng)導(dǎo)力、國務(wù)院機構(gòu)改革重在提升執(zhí)行力、跨軍地改革重在提升戰(zhàn)斗力、地方機構(gòu)改革重在賦予自主權(quán)。

黨中央機構(gòu)改革重在提升領(lǐng)導(dǎo)力

3月4日《深化黨和國家機構(gòu)改革決定》發(fā)布后，多位中央政治局委員在人民日報撰文解讀黨和國家機構(gòu)改革，提出本輪機構(gòu)改革的根本任務(wù)是加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力。一言以蔽之，黨中央機構(gòu)改革重在提升領(lǐng)導(dǎo)力。在本輪機構(gòu)改革中，黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升主要體現(xiàn)為在重大決策、黨管干部和涉及意識形態(tài)工作方面的領(lǐng)導(dǎo)體制機制優(yōu)化。

為建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，《方案》提出優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。新組建中央全面依法治國和審計2個委員會，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組等4個領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會，新組建中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

本輪改革中，原來存在的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)更名為決策議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，凸顯出委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組的首要職能是服務(wù)重大決策，承擔(dān)黨和國家重大工作的頂層設(shè)計、總體布局任務(wù)。4個領(lǐng)導(dǎo)小組改為委員會意味著這些機構(gòu)實現(xiàn)了由任務(wù)型組織向常規(guī)性組織的轉(zhuǎn)變，在黨和國家事業(yè)中的重要性和影響力進一步提升。

其次，構(gòu)建分工合理、責(zé)任明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的黨政機構(gòu)職能體系，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，將黨管干部原則貫穿于各個領(lǐng)域。長期以來，黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等職能部門與政府序列機構(gòu)存在機構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合現(xiàn)象，導(dǎo)致相關(guān)事務(wù)工作流程較長、決策執(zhí)行延宕。本輪改革將承擔(dān)干部管理、宣傳和統(tǒng)戰(zhàn)方面職能的國務(wù)院機構(gòu)并入黨中央職能部門，有效整合資源發(fā)揮綜合效益。

例如，由中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，并入國家公務(wù)員局職能，將有助于建立起健全統(tǒng)一規(guī)范高效的公務(wù)員管理體制。此外，為全面加強黨對干部培訓(xùn)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，《方案》整合了原中央黨校和國家行政學(xué)院職責(zé)組建了新的中央黨校（國家行政學(xué)院）。原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理和電影管理職責(zé)并入中央宣傳部，對外加掛相應(yīng)牌子。原國家宗教事務(wù)局和原國務(wù)院僑務(wù)辦并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，實現(xiàn)對宗教工作、僑務(wù)工作的統(tǒng)一管理。值得注意的是，改革中有一些承擔(dān)審批、監(jiān)管和執(zhí)法等行政管理職能的行政機關(guān)并入黨的職能部門，《方案》采取了加掛牌子的方式保證黨的機構(gòu)作出的相關(guān)行政行為具備合法性。

第三，發(fā)揮黨的職能部門歸口協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌涉及意識形態(tài)相關(guān)工作。改革后，黨的職能部門形成了大組織、大宣傳、大統(tǒng)戰(zhàn)的歸口管理格局。中央組織部統(tǒng)一管理中央機構(gòu)編制委員會辦公室，統(tǒng)籌負責(zé)黨和國家機構(gòu)職能編制工作。中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國家民族事務(wù)委員會，將民族工作納入統(tǒng)戰(zhàn)工作大局統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力。新組建的中央和國家機關(guān)工作委員會整合了原中直機關(guān)工委和中央國家機關(guān)工委職能，作為黨中央派出機構(gòu)統(tǒng)一部署中央和國家機關(guān)黨建工作。

值得注意的是，改革中有一些承擔(dān)審批、監(jiān)管和執(zhí)法等行政管理職能的行政機關(guān)并入黨的職能部門，《方案》采取了加掛牌子的方式保證黨的機構(gòu)作出的相關(guān)行政行為具備合法性。

《方案》還將中央黨史研究室、中央文獻研究室、中央編譯局的職責(zé)整合，組建中央黨史和文獻研究院，構(gòu)建黨的理論研究和文獻編譯綜合體系。整合中央電視臺（中國國際電視臺）、中央人民廣播電臺、中國國際廣播電臺組建的中央廣播電視總臺，作為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，歸口中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。

改革前歸口管理主要體現(xiàn)為相關(guān)政府機構(gòu)一把手兼任黨的職能部門副職。改革后黨的職能部門將在歸口管理協(xié)調(diào)方面發(fā)揮更大作用，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域各項工作。

國務(wù)院機構(gòu)改革重在提升執(zhí)行力

《深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，要建立職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力。經(jīng)由十三屆全國人大第一次會議審議通過的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》減少了正部級機構(gòu)8個、副部級機構(gòu)7個，推動政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分，辦成了國務(wù)院機構(gòu)改革多年想辦而未辦成的大事。在本輪機構(gòu)改革中，政府執(zhí)行力提升主要從優(yōu)化職能分工、滿足人民群眾需要和服務(wù)國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略等方面推進機構(gòu)和職能體系重組。

為解決國務(wù)院機構(gòu)政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等問題，本輪改革聚焦優(yōu)化政府職能設(shè)置，通過梳理各部門事權(quán)類型和特點，提出“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”的改革思路，整合相近或聯(lián)系緊密的事權(quán)組建新機構(gòu)。例如，新組建的自然資源部整合了原本分屬國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的自然資源管理職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)，實現(xiàn)對山水林田湖草的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。新設(shè)立的應(yīng)急管理部整合了分散于安監(jiān)、國務(wù)院辦公廳、公安、民政等十余個部門職責(zé)。國家市場監(jiān)督管理總局整合了原分屬商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局的反壟斷執(zhí)法職能。這些新機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃轉(zhuǎn)打破了既得利益格局，體現(xiàn)了機構(gòu)改革的科學(xué)性，有利于提升國務(wù)院機構(gòu)的行政效率和履職能力。

近年來，生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、食品藥品安全和金融風(fēng)險等問題人民群眾高度關(guān)注，本次國務(wù)院機構(gòu)改革突出問題導(dǎo)向，在市場監(jiān)管和公共服務(wù)供給等方面下大力氣破解難題。例如，生態(tài)環(huán)境部整合了多部門環(huán)境保護職責(zé)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染物排放的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)，有利于打贏污染防治的全民攻堅戰(zhàn)。產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全牽動人心，整合工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)總局職責(zé)組建市場監(jiān)督管理總局，將減少監(jiān)管真空地帶、提升監(jiān)管效率。改革前城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、生育保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等職責(zé)分散于人社部、衛(wèi)計委，此次改革組建國家醫(yī)療保障局，有利于理順政府管理體制，統(tǒng)籌推進醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥“三醫(yī)聯(lián)動”改革，為老百姓提供更加公平可及的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。

新一輪機構(gòu)改革還以國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略為指引，前瞻性謀劃和組建立新的政府機構(gòu)。比如人口老齡化已成為當(dāng)代中國不可逆轉(zhuǎn)的趨勢性挑戰(zhàn)，科學(xué)應(yīng)對人口老齡化亟需在頂層設(shè)計和政府職能配置上進行統(tǒng)籌布局。新組建的衛(wèi)生健康委員會整合全國老齡辦相關(guān)職能，按照健康中國戰(zhàn)略部署為國民提供全周期健康服務(wù)，有利于應(yīng)對老齡化和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的相關(guān)政策措施務(wù)實管用。為更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力脫貧攻堅，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部整合了原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)部和其他四個部委涉農(nóng)項目職責(zé)，集中力量和資源形成做好“三農(nóng)”工作的合力。

而設(shè)置國際發(fā)展合作署和國家移民局這兩個具有“國際范”的新機構(gòu)反映出中國走向世界舞臺中央的現(xiàn)實需要，將對構(gòu)建人類命運共同體和加快“一帶一路”互聯(lián)互通提供有益幫助。

此外，國務(wù)院機構(gòu)改革還對學(xué)界業(yè)界爭論多年的國稅地稅征管體制、社會保險費征收機構(gòu)等問題一錘定音。省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并有利于為納稅人提供更加優(yōu)質(zhì)高效的便利服務(wù)，提升稅收征管效率，夯實國家治理的財政基礎(chǔ)。長期以來基本養(yǎng)老保險費、基本醫(yī)療保險費、失業(yè)保險費等各項社會保險費在全國各地征收體制不統(tǒng)一，有的地區(qū)是稅務(wù)部門征收，有的地區(qū)是專門的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收。本次改革明確由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險費，稅務(wù)部門更強的征管能力和更多的執(zhí)法手段將提高社會保險資金征管效率，社保領(lǐng)域的嚴重違法失信行為有望大幅減少。

跨軍地改革重在提升戰(zhàn)斗力

深化跨軍地改革在本輪黨和國家機構(gòu)改革中具有非常特殊的地位，涉及改革的武警部隊序列、國務(wù)院部門領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役力量人員數(shù)量非常龐大，是繼1980年代百萬大裁軍之后罕見的一次集體退出現(xiàn)役改革?？畿姷馗母锏暮诵氖翘嵘龖?zhàn)斗力，即按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則，將不承擔(dān)武裝力量任務(wù)的部隊轉(zhuǎn)為警察和非現(xiàn)役專業(yè)化隊伍，從根本上理清軍、警、民三者關(guān)系。

為解決國務(wù)院機構(gòu)政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮等問題，本輪改革聚焦優(yōu)化政府職能設(shè)置，通過梳理各部門事權(quán)類型和特點，提出“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”的改革思路，整合相近或聯(lián)系緊密的事權(quán)組建新機構(gòu)。

改革后公安邊防部隊、警衛(wèi)部隊現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為人民警察編制。公安消防部隊現(xiàn)役編制全部轉(zhuǎn)為行政編制，成建制劃歸應(yīng)急管理部，建設(shè)專業(yè)化應(yīng)急救援隊伍，承擔(dān)滅火救援和其他應(yīng)急救援任務(wù)。武警黃金、水電、森林部隊整體移交國家有關(guān)職能部門，官兵集體轉(zhuǎn)業(yè)改編為非現(xiàn)役專業(yè)隊伍，繼續(xù)發(fā)揮在相關(guān)領(lǐng)域的獨特功能。此外，原來由國家海洋局（中國海警局）領(lǐng)導(dǎo)管理的海警隊伍及相關(guān)職能全部劃歸武警部隊。

跨軍地改革有助于進一步聚焦武警部隊在執(zhí)勤、處突、反恐怖、搶險救援、防衛(wèi)作戰(zhàn)等方面的主責(zé)主業(yè)，提升戰(zhàn)斗力，更好的在國家武裝力量體系中發(fā)揮作用。

地方機構(gòu)改革重在賦予自主權(quán)

此前多輪機構(gòu)改革大體遵循中央層面先動，地方改革上行下效、嚴格對標的推進模式。本輪改革旗幟鮮明的提出，在保持集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)條件下賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，允許地方根據(jù)各層級黨政機構(gòu)職責(zé)特點，因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能。

例如，《方案》明確鼓勵市縣要加大黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公力度。相信不久后，地方將探索對中央機構(gòu)改革范圍以外的，涉及領(lǐng)域基本一致、管理對象大體重合、職責(zé)相近或密切相關(guān)的黨政群團機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，類似順德“大部制”改革的嘗試將不再是孤例。

實際上，本輪中央層面黨和國家機構(gòu)改革的具體方案就有不少是來自基層探索的機構(gòu)改革好經(jīng)驗，實現(xiàn)了改革頂層設(shè)計和基層探索的良性互動。例如，市場監(jiān)管總局“三合一”已在全國20余個省份市縣進行先期試點，各省普遍合并設(shè)立黨校行政學(xué)院實行“一個機構(gòu)兩塊牌子”，新組建的醫(yī)療保障局借鑒了福建三明醫(yī)改中成立醫(yī)療保障管理局（基金管理中心）的做法。從這一意義上看，賦予地方改革自主權(quán)不僅有助于地方因地制宜解決實際問題，也能夠為完善頂層設(shè)計積累有益經(jīng)驗。

總之，這場統(tǒng)籌黨政軍群各類機構(gòu)的黨和國家機構(gòu)改革為實現(xiàn)更加有效的國家治理提供了有利條件。經(jīng)過本輪機構(gòu)改革，黨和國家機構(gòu)職能體系得到了優(yōu)化完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出了至關(guān)重要的一步。