淺談農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的困境和出路
——以運(yùn)城市鹽湖區(qū)為例

□衛(wèi)秦洛

（運(yùn)城市鹽湖區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心 山西 運(yùn)城 044000）

1 概述

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是我國農(nóng)村土地制度的重大改革，也是農(nóng)村金融制度的重大創(chuàng)新。如何有效推進(jìn)試點(diǎn)工作，取得可復(fù)制的推廣經(jīng)驗(yàn)，更好地落實(shí)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資功能，從而激活農(nóng)民手中的“沉睡土地資產(chǎn)”，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，通過對(duì)運(yùn)城市鹽湖區(qū)試點(diǎn)情況的認(rèn)真調(diào)研，淺談一些看法。

2 制約試點(diǎn)面臨的困境

2.1 確權(quán)頒證不夠到位，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款缺乏有效權(quán)證支撐

經(jīng)調(diào)查，該區(qū)1994年二輪土地延包時(shí)，由于大家認(rèn)識(shí)不夠、工作方法簡單粗糙等原因，致使一些地方權(quán)證沒有發(fā)放到農(nóng)戶，平均發(fā)放率不到50%，并且各鄉(xiāng)村發(fā)放工作進(jìn)展也不平衡。2016年開始的新一輪確權(quán)登記頒證工作也因技術(shù)和政策等問題，進(jìn)展比較緩慢，特別是權(quán)證打印軟件山西省至今還未發(fā)放。截止2017年底，全區(qū)314個(gè)行政村，其中248個(gè)行政村、72 238個(gè)農(nóng)戶、50 879.67 hm2的土地確權(quán)完成數(shù)據(jù)匯交入庫，54個(gè)行政村因退耕還林、土地征占不再確權(quán)，其余12個(gè)行政村因各種問題暫緩確權(quán)?；谶@種現(xiàn)實(shí)原因，造成確權(quán)頒證工作不夠到位，在很大程度上妨礙了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的推進(jìn)。

2.2 抵押貸款條件的嚴(yán)格限制，使農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與試點(diǎn)的主動(dòng)性較低

經(jīng)調(diào)查，該區(qū)耕地面積55 967.07 hm2，其中農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)面積4 420.4 hm2，承包農(nóng)戶72 238戶，戶均0.61 hm2。在試點(diǎn)工作中，金融機(jī)構(gòu)對(duì)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款額是以土地流轉(zhuǎn)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估，按評(píng)估價(jià)值60%授信額度，然后抵押貸款?；谶@種現(xiàn)狀，以目前土地流轉(zhuǎn)費(fèi)為400元計(jì)算，農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作抵押，一般只獲得不到2 400元貸款，年利率為12%，而且必須用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要履行一套手續(xù)，對(duì)此農(nóng)戶熱情不高。而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雖然經(jīng)營土地面積較大，融資心切，但是試點(diǎn)要求以流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款必須經(jīng)承包方同意。由于承包方擔(dān)心承擔(dān)連帶責(zé)任，使絕大多數(shù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不能獲得抵押貸款許可，抵押貸款陷入困境。

2.3 承包土地經(jīng)營權(quán)抵押處置困難，金融機(jī)構(gòu)考慮利益貸款發(fā)放力度不夠

經(jīng)調(diào)查，金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款時(shí)，顧慮重重。一是考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受自然條件和市場因素影響較大，風(fēng)險(xiǎn)難防控；二是考慮借款人不能履約還款后，抵押物由誰處置，以何種方式處置，處置時(shí)有無市場，誰能接手，交易流轉(zhuǎn)成功后借款人會(huì)不會(huì)鬧事，使接手人無法順利生產(chǎn)經(jīng)營等；三是考慮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)沒有明確的針對(duì)承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)損失分擔(dān)困難。通過該區(qū)兩年工作實(shí)踐，目前投放的貸款回收基本到期，已出現(xiàn)4筆逾期貸款，涉及金額1 090萬元，不良貸款兩筆，涉及金額90萬元。這些逾期和不良貸款抵押的經(jīng)營權(quán)，雖然積極通過產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)布再流轉(zhuǎn)、司法拍賣等，但卻沒有人愿意接手。這種狀況加重了金融機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司的擔(dān)憂，放貸擔(dān)保緊縮，使試點(diǎn)工作推進(jìn)更加困難。

2.4 評(píng)估體制機(jī)制不健全，致使承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估不合理

鹽湖區(qū)試點(diǎn)工作開展以來，雖然在價(jià)值評(píng)估上制定了中介評(píng)估、雙方協(xié)議評(píng)估和銀行自評(píng)估等3種方式，但由于承包土地的經(jīng)營權(quán)價(jià)值受地理位置、生產(chǎn)條件和市場農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格以及土地流轉(zhuǎn)費(fèi)支付方式等因素影響，而且目前也沒有一個(gè)專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)熟悉這方面業(yè)務(wù)，所以在價(jià)值評(píng)估上主要由銀行機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司內(nèi)部自行評(píng)估。評(píng)估方式采取“土地流轉(zhuǎn)費(fèi)×已付流轉(zhuǎn)費(fèi)年限+附著物預(yù)期收益”進(jìn)行評(píng)估。由于對(duì)未來收益預(yù)估不透，與實(shí)際存在偏差，導(dǎo)致授信額度不合理、不科學(xué)，造成評(píng)估價(jià)值過高難以變現(xiàn)、過低影響融資量等問題。

3 破解試點(diǎn)出路的建議

如何破除面臨的障礙、解決遇到的問題，切實(shí)推動(dòng)工作進(jìn)展，為全面推廣提供可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)建議。

3.1 加快確權(quán)頒證，夯實(shí)承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作基礎(chǔ)

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證是農(nóng)戶等土地經(jīng)營者經(jīng)營土地的合法憑證，也是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。這次試點(diǎn)又賦予了經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能——抵押，使確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)性顯得更加重要。因此，在工作中，要組織相關(guān)部門加大力度、多措并舉、細(xì)化流程，依據(jù)確認(rèn)交匯數(shù)據(jù)盡快將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書頒發(fā)到農(nóng)戶，同時(shí)還要發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)作用，對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地合同發(fā)放鑒證書，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)提供一個(gè)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的權(quán)證，確保試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。

3.2 強(qiáng)化政策導(dǎo)向，激活承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作活力

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)既是農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)戶生活的基本保障，在開展經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作中，既要發(fā)揮經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能，為生產(chǎn)經(jīng)營融資開辟新的途徑，又要保障農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益，防止農(nóng)戶失地失利，使兩者的利益得到更好地兼顧。因此，試點(diǎn)各相關(guān)部門要在嚴(yán)格落實(shí)（銀發(fā)〔2016〕79號(hào)）文件要求下，進(jìn)一步細(xì)化管理制度和施實(shí)細(xì)則，不同情況，差異化對(duì)待。

農(nóng)戶可采取“經(jīng)營權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)+信用”等貸款模式；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體一年一付流轉(zhuǎn)費(fèi)的，在承包戶同意的情況下，可采取“經(jīng)營權(quán)+其他產(chǎn)權(quán)共同抵押”、“經(jīng)營權(quán)+擔(dān)?！钡荣J款模式。在一次性支付清流轉(zhuǎn)期限內(nèi)流轉(zhuǎn)費(fèi)的，可直接以流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押貸款。

總之，在抵押貸款期限不超過流轉(zhuǎn)期限，并且在確保承包方利益的情況下，可以創(chuàng)新多種形式的貸款模式，增強(qiáng)抵押貸款產(chǎn)品的適應(yīng)性，吸引農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與抵押貸款，更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作進(jìn)行。

3.3 探索評(píng)價(jià)模式，科學(xué)評(píng)估經(jīng)營權(quán)價(jià)值，合理確定貸款授信額度

農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值量的大小直接決定著抵押貸款的授信額度，對(duì)其科學(xué)評(píng)估顯得尤為重要。當(dāng)前，由于土地經(jīng)營權(quán)作為一種全新的財(cái)產(chǎn)權(quán)、抵押權(quán)，其價(jià)值構(gòu)成要素和考量方法比較陌生，沒有一個(gè)成熟的模式可以借鑒。因此，在評(píng)估體制機(jī)制上要?jiǎng)?chuàng)新性構(gòu)建，并在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。

一是政府主導(dǎo)。試點(diǎn)中，中介評(píng)估機(jī)構(gòu)由政府統(tǒng)一委托，試點(diǎn)小組日常監(jiān)管，及時(shí)解決評(píng)估遇到的問題并認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善和規(guī)范。二是制定科學(xué)的評(píng)估范圍、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法。評(píng)估范圍包括土地面積、經(jīng)營項(xiàng)目（附著物）；評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)包括土地經(jīng)營期限、市場流轉(zhuǎn)價(jià)格、三年經(jīng)營項(xiàng)目平均年收益；評(píng)估方法包括個(gè)人申報(bào)、實(shí)地考察、查閱資料、專家評(píng)審和評(píng)估報(bào)告。三是多種模式并行。采取中介機(jī)構(gòu)評(píng)估、雙方協(xié)議定價(jià)和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部自評(píng)等方式進(jìn)行評(píng)估。

通過并行成熟后，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)作的評(píng)價(jià)模式，充分體現(xiàn)公平、公正的原則，滿足各方意愿，達(dá)到科學(xué)評(píng)估、合理授信的目的。

3.4 政府保底服務(wù)，減少試點(diǎn)工作責(zé)任和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)損失

農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作既是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村金融改革的重要?jiǎng)?chuàng)新，更是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略丶滿足鄉(xiāng)村振興多樣化金融需求的重要舉措。農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為政府工作的重中之重，在試點(diǎn)工作中政府就應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，實(shí)行差異化監(jiān)督管理，適度容忍責(zé)任，合理補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)損失。

一是嚴(yán)格政策，務(wù)實(shí)創(chuàng)新。在嚴(yán)格落實(shí)（銀發(fā)〔2016〕79號(hào)）文件要求的同時(shí)，允許針對(duì)該區(qū)農(nóng)村工作的實(shí)際情況，探索建立新的抵押條件，著力破解試點(diǎn)核心難題。對(duì)因工作創(chuàng)新造成的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)適度容忍，不能過分照文追責(zé)，影響工作創(chuàng)新熱情。

二是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，合理分擔(dān)損失。在嚴(yán)格把握抵押貸款放款質(zhì)量和實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)測的情況下，對(duì)因自然災(zāi)害和市場農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等非人為原因造成的貸款損失，政府應(yīng)該積極利用風(fēng)險(xiǎn)損失補(bǔ)償基金減少銀行貸款損失，也可采取建立政府性的土地經(jīng)營權(quán)收儲(chǔ)服務(wù)中心，暫時(shí)緩釋農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)、銀行逾期貸款等矛盾，幫助抵押人渡過難關(guān)；對(duì)于人為經(jīng)營不善的，政府大力支持銀行機(jī)構(gòu)通過再流轉(zhuǎn)、司法拍賣等處置途徑，有效處置抵押物，打擊“老賴戶”，保障抵押權(quán)順利實(shí)現(xiàn)。

三是加大宣傳力度，消除思想顧慮。正向的輿論導(dǎo)向?qū)ν七M(jìn)試點(diǎn)工作至關(guān)重要，政府相關(guān)部門要相互配合，深入宣傳抵押貸款的相關(guān)政策，一定要到村到戶，認(rèn)真宣傳，耐心解釋，同時(shí)也要樹立一些抵押貸款典型，讓群眾“眼見為實(shí)”，從思想上逐步打消“同意就是承擔(dān)連帶責(zé)任”的顧慮，放心參與到試點(diǎn)工作中。

四是金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)，積極發(fā)揮融資功能。金融機(jī)構(gòu)要發(fā)揮主體責(zé)任作用，主動(dòng)適應(yīng)“三農(nóng)”發(fā)展資金需求“短、小、頻、急”的特點(diǎn)，努力創(chuàng)新多種形式的土地經(jīng)營權(quán)貸款模式和服務(wù)方式，不斷增強(qiáng)試點(diǎn)工作的吸引力，積極對(duì)接小農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多元化融資需求，推進(jìn)試點(diǎn)工作走出困境、取得實(shí)效。