精準(zhǔn)扶貧視角下社會(huì)扶貧工作研究

王雅琴

（安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院社會(huì)與公共管理系 安徽合肥 230051）

改革開放以來，黨和國家通過不懈努力，已經(jīng)使6億多人脫貧，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口減半的國家。但是中國仍有7000多萬人沒有脫貧，扶貧走向攻堅(jiān)，精準(zhǔn)扶貧也成為新時(shí)期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點(diǎn)。

2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2014年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的的意見》，明確建立了精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。2015年6月總書記到貴州考察時(shí)系統(tǒng)闡述了精準(zhǔn)扶貧思想，提出“六個(gè)精準(zhǔn)”：扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，奠定了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略和中央脫貧攻堅(jiān)決策部署的思想基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧與粗放式扶貧相比，針對(duì)不同貧困地區(qū)的地域情況，根據(jù)不同貧困人口的貧困程度和貧困原因，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理，最終實(shí)現(xiàn)脫貧，走向共同富裕。

精準(zhǔn)扶貧從貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別出發(fā)，因地制宜、因人制宜，是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大“中國夢”的重要保障，但精準(zhǔn)扶貧不僅需要大量資金，更需要大量人力物力。我們貧困地區(qū)差異較大、貧困情況復(fù)雜、返貧情況時(shí)有發(fā)生，緊靠政府來實(shí)現(xiàn)脫貧難度較大。為此國家先后出臺(tái)《社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011—2020）年》《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》《加快推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才的意見》《關(guān)于促進(jìn)民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》等政策。在這些政策中都明確提出社會(huì)扶貧對(duì)我國精準(zhǔn)扶貧的意義和作用，要培育多元社會(huì)扶貧主體，積極引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧，形成政府、社會(huì)、市場共同協(xié)作的全民扶貧格局，在強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用的前提下建立全社會(huì)扶貧開發(fā)體系。

一、構(gòu)建平等化脫貧體系，實(shí)現(xiàn)貧困人群的精準(zhǔn)把握

靶向精準(zhǔn)即目標(biāo)的精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)。我國的扶貧工作是以政府為主導(dǎo)的。在以政府為主導(dǎo)的扶貧體系中扶貧工作多是自上而下的行政行為。在一定標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，通過逐層識(shí)別、上報(bào)、統(tǒng)計(jì)和輸入再將其歸類采取不同的扶貧手段和方法。這種模式標(biāo)準(zhǔn)明確、針對(duì)性強(qiáng)，有一定的客觀性。在一些因外界環(huán)境造成的貧困人群中成效顯而易見。但貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，它是動(dòng)態(tài)的、不斷變化的。它既可能是由一定的外在因素造成，也可能是內(nèi)在問題導(dǎo)致的。從某種程度上來說，了解自下而上的需求要比自上而下的統(tǒng)一幫扶更具有精準(zhǔn)性。

社會(huì)扶貧的主體是社會(huì)組織?！吧鐣?huì)組織”一詞來源于西方，對(duì)“社會(huì)組織”的定義并沒有統(tǒng)一的界定。我們認(rèn)為在社會(huì)扶貧體系中，只要具有萊斯特·薩拉蒙所界定的組織特征：組織性、非政府性、非營利性、志愿性及自治性，[1]能為我們的扶貧工作作出貢獻(xiàn)的社會(huì)團(tuán)體都可以納入到社會(huì)扶貧體系之中。數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國共有社會(huì)組織66.2萬個(gè)。[2]社會(huì)組織不僅數(shù)量龐大而且具有專業(yè)優(yōu)勢，它可以利用自身的資金、技術(shù)、人才等方面的力量通過各種社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)，從微觀層面為精準(zhǔn)扶貧提供力量。

政府部門在精準(zhǔn)扶貧工作中采取的是一種行政化方式，它的力度大、執(zhí)行性強(qiáng)，能產(chǎn)生較明顯的脫貧效果，但也容易出現(xiàn)格式化傾向。事實(shí)上，貧困人口是一個(gè)動(dòng)態(tài)、多樣化的群體。比如有些貧困人口是因?yàn)榧彝コ蓡T年老體弱缺少勞動(dòng)力、有的是文化素質(zhì)低缺少教育培訓(xùn)、有的是因病致貧、有的是缺少資金技術(shù)項(xiàng)目和崗位等等，這些原因有的是單一的，有的是交叉的，還有的是變動(dòng)的。我們目前實(shí)施的建檔立卡是精準(zhǔn)識(shí)別的有效措施，但我們知道當(dāng)前我國很多農(nóng)村地區(qū)都出現(xiàn)了空巢現(xiàn)象，常年在家的多是老弱病殘的人群。這些人群不僅文化程度較低而且信息閉塞、脫貧意識(shí)薄弱。他們不是不想脫貧，而是不知道或者難以脫貧。他們沒有主動(dòng)訴求自己真實(shí)情況的意愿，他們需要的脫貧方式也不是自己的真實(shí)選擇，而往往是村領(lǐng)導(dǎo)或他人認(rèn)為的貧困情況和脫貧方式，是被動(dòng)的接受別人或政府的救助。在這種情況下，大多數(shù)貧困人口都會(huì)傾向于選擇那些不費(fèi)力的金錢資助和物質(zhì)資助，而對(duì)技術(shù)、崗位、教育培訓(xùn)等不歡迎。比如光伏扶貧是當(dāng)下一個(gè)比較火熱的脫貧項(xiàng)目，在青海、甘肅、安徽等多個(gè)省份的貧困地區(qū)都有著大量的光伏扶貧項(xiàng)目。在安徽金寨和肥東等貧困縣調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多光伏扶貧項(xiàng)目資金籌集采取個(gè)人、政府、企業(yè)各籌一份（各出資3000元）的方式。如果個(gè)人籌資部分由政府或企業(yè)墊付，那么該項(xiàng)扶貧工作就能順利實(shí)施，反之則難以推行。其原因在于大多數(shù)貧困戶出不起個(gè)人籌集資金，或者認(rèn)為自己出了3000元三年才能賺回本錢，所以都不太積極。其實(shí)光伏項(xiàng)目是一個(gè)長期受益的項(xiàng)目，前期資金的投入確實(shí)給一些貧困戶帶來困難。但除了直接提供資金支持外，還可以通過社會(huì)扶貧來間接獲取支持。社會(huì)組織作為非盈利性的服務(wù)機(jī)構(gòu)，在精準(zhǔn)扶貧中充當(dāng)?shù)氖蔷珳?zhǔn)了解貧困人口、提供精準(zhǔn)服務(wù)的非盈利性機(jī)構(gòu)。它通過組織化的形式利用多種資助渠道代替資金的直接供給，比如當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織可提供就業(yè)崗位以勞動(dòng)力來換取資金。在安徽金寨等地，光伏扶貧項(xiàng)目中個(gè)人自籌資金一般在3000元左右，這筆錢完全可以以提供一個(gè)勞動(dòng)就業(yè)崗位來實(shí)現(xiàn)。由于貧困人群中的勞動(dòng)力比較缺乏，很多是無文化、無技術(shù)的老弱病殘者，因此可提供一些清潔、環(huán)衛(wèi)等低技術(shù)含量的崗位。目前社會(huì)上一個(gè)名普通的清潔工人的工資在兩千元以上，因此，貧困人口僅需要工作一到兩個(gè)月即可獲得該項(xiàng)資金，完成光伏扶貧的前期資金籌備。如果說直接給予資金是一種快速但成本高、持續(xù)效果差的扶貧方式的話，那么以提供崗位的形式來獲取資金則是成本低、持續(xù)長，同時(shí)見效也相對(duì)較快的方式。最重要的是通過這樣的方式貧困人口可以真正了解自己的需求，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧。當(dāng)然與普通的崗位提供不同的是，社會(huì)組織扶貧的最終目標(biāo)是非盈利性的扶貧資助，因此，這就不能對(duì)這些老弱病殘的貧困人口要求過高，不能按社會(huì)上的普遍規(guī)定來要求他們。社會(huì)扶貧的價(jià)值和意義不在于盈利，而在于調(diào)動(dòng)貧困人口脫貧致富的積極性和主動(dòng)性，變被動(dòng)接受脫貧變?yōu)橹鲃?dòng)實(shí)現(xiàn)脫貧。

二、搭建多樣化的脫貧網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)脫貧內(nèi)容的精準(zhǔn)幫扶

精準(zhǔn)靶向貧困人口，了解貧困人口需求，有的放矢提供多樣化的扶貧項(xiàng)目是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的重要內(nèi)容。社會(huì)扶貧的優(yōu)勢在于主體范圍廣泛、群體龐大、專業(yè)性強(qiáng)、服務(wù)性突出、扶貧內(nèi)容豐富。要打造多元化的扶貧模式、拓展扶貧內(nèi)容，從單純的救濟(jì)式純公益扶貧模式、開發(fā)式產(chǎn)業(yè)扶貧模式向綜合發(fā)展模式升級(jí)，打造社會(huì)組織精準(zhǔn)扶貧的立體化介入。[3]P(190)政府行為的扶貧為了實(shí)施精準(zhǔn)扶貧也需要對(duì)扶貧內(nèi)容進(jìn)行分類和細(xì)化。在某種程度上看我國的政府扶貧已相當(dāng)精準(zhǔn)，但社會(huì)扶貧更著力于微觀層面。民營企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等不僅將扶貧主體微觀定位在不同扶貧主體上，投資興業(yè)、技能培訓(xùn)、吸納就業(yè)、捐資助貧、修建公共基礎(chǔ)設(shè)施更是將扶貧內(nèi)容細(xì)化到方方面面。社會(huì)扶貧不同于政府行為的扶貧，它沒有行政壓力，因此更富能動(dòng)性和創(chuàng)造性。社會(huì)扶貧不需要考慮全面性因素，而是提供自己的優(yōu)勢和專業(yè)，有技術(shù)的提供技術(shù)、有崗位的提供崗位、有產(chǎn)業(yè)的提供產(chǎn)業(yè)、有資金的提供資金。社會(huì)扶貧的靈活性更強(qiáng)，它并不需要被動(dòng)摸清貧困人口的致貧原因，而是將自己的選擇呈現(xiàn)給貧困戶，貧困戶自行選擇是否接受或者接受什么形式的扶貧救助。扶貧過程中做到因戶、因人差別扶貧固然是好的，但實(shí)際執(zhí)行起來困難重重，因此從提供扶貧內(nèi)容這一方向出發(fā)，讓貧困戶自行選擇扶貧方式可以將扶貧過程直接化，從而節(jié)約了大量的人力和物力。社會(huì)問題歸根到底還是人之間的問題。在扶貧問題中處理的就是扶貧主體與扶貧對(duì)象之間的關(guān)系。行政方式下的扶貧行為是將扶貧對(duì)象處于弱勢群體位置上，扶貧主體與扶貧對(duì)象之間是不平等的提供者與接收者之間的關(guān)系，扶貧對(duì)象缺乏話語權(quán)。社會(huì)扶貧中社會(huì)組織只是向扶貧對(duì)象提供可選的方式，主動(dòng)權(quán)在扶貧對(duì)象中，因此扶貧對(duì)象的主動(dòng)性更強(qiáng)，也就是更愿意接收扶貧內(nèi)容。

如果說物質(zhì)扶貧是社會(huì)扶貧的重要內(nèi)容的話，那么精神扶貧更是社會(huì)扶貧的特色。社會(huì)工作者不僅關(guān)注貧困者當(dāng)下問題的解決，更著眼于貧困者的長遠(yuǎn)發(fā)展。除了外在環(huán)境造成的扶貧問題如地域條件、因病因殘等之外，大多數(shù)的貧困問題都不僅是物質(zhì)層面上的貧困，更是伴有精神層面的貧困。這種精神層面的貧困表現(xiàn)在看中直接給予而忽視間接幫扶，看中當(dāng)前利益而忽視長遠(yuǎn)發(fā)展。對(duì)于一些兜底式貧困我們只能采取直接救助，但對(duì)大多數(shù)貧困對(duì)象而言，我們不僅要讓其當(dāng)下脫貧更要從根本上脫貧。這就需要在扶貧方式上重視精神扶貧。社會(huì)扶貧的主體是廣大社會(huì)組織，它的主體范圍廣泛，人員眾多，可以為精準(zhǔn)扶貧做好政策宣傳、教育助學(xué)、技能培訓(xùn)、心理救助等精神幫扶。特別是引導(dǎo)貧困對(duì)象了解扶貧政策，正確對(duì)待貧困問題及國家扶貧，以正確的心態(tài)面對(duì)貧困，以感恩的心態(tài)對(duì)待扶貧，以求發(fā)展的心態(tài)謀求自我脫貧，從外部幫扶走向內(nèi)部能力建設(shè)。在這種精神幫扶中貧困對(duì)象可以自我剖析，逐漸了解自身貧困原因，從而找到更適合自己的脫貧方式。我們要在2020年前建成全面小康社會(huì)，為此全國上下齊心協(xié)力為7000萬貧困人口的脫貧作出了諸多努力，整個(gè)社會(huì)環(huán)境良好，但由于過度關(guān)注對(duì)貧困對(duì)象短期經(jīng)濟(jì)幫扶，很多貧困對(duì)象過于依賴政府，甚至出現(xiàn)為獲取脫貧資金弄虛作假、相互詆毀，出現(xiàn)貧困對(duì)象與政府之間的矛盾、貧困對(duì)象之間的矛盾，從而為扶貧工作的開展造成了不必要的阻礙。社會(huì)扶貧可以利用自身豐富的人力資源，成立志愿者服務(wù)隊(duì)，組織相關(guān)專家從關(guān)注貧困戶的精神層面入手，讓貧困對(duì)象切實(shí)了解自我需求，引導(dǎo)貧困對(duì)象思想觀念的轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)真正的脫貧，走向小康。

三、營造內(nèi)外結(jié)合的脫貧環(huán)境，實(shí)現(xiàn)脫貧管理的精準(zhǔn)發(fā)展

扶貧工作是一項(xiàng)社會(huì)工作，它需要全社會(huì)的支持，因此營造寬松有序的扶貧環(huán)境對(duì)完成精準(zhǔn)扶貧有著重要的影響。目前我國的社會(huì)扶貧總體發(fā)展尚不夠成熟，社會(huì)認(rèn)知力低，政府支持力度尚需提高，社會(huì)組織自我發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)。因此需要在政府主導(dǎo)下積極引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧，從政策制度上給予保障，建立健全監(jiān)督體制，培養(yǎng)社會(huì)工作隊(duì)伍，促進(jìn)社會(huì)組織的內(nèi)生力建設(shè)，營造寬松的扶貧環(huán)境，推動(dòng)脫貧管理的有序發(fā)展。

以政府為主導(dǎo)，優(yōu)化社會(huì)扶貧的工作環(huán)境。社會(huì)組織扶貧在我國起步較晚，發(fā)展較為緩慢，因此各類相關(guān)政策制度監(jiān)督體系不太完善。隨著精準(zhǔn)扶貧的進(jìn)一步推進(jìn)，國家和各級(jí)各類地方政府都相應(yīng)出臺(tái)社會(huì)扶貧的相關(guān)政策，鼓勵(lì)各類社會(huì)組織發(fā)揮資金、技術(shù)、市場、管理等優(yōu)勢，通過資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)培育、市場開拓、村企共建等多種形式到貧困地區(qū)投資興業(yè)、技能培訓(xùn)、吸納就業(yè)、捐資助貧，參與扶貧開發(fā)。針對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧面臨的難題，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)扶持和優(yōu)惠政策，包括培育發(fā)展政策、優(yōu)先參與購買服務(wù)政策、稅收優(yōu)惠政策、基本資源支持政策等，解社會(huì)組織貧困治理參與中的各種燃眉之急。[3](P187)在社會(huì)扶貧中，政府應(yīng)從行政指導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)，放寬社會(huì)扶貧的準(zhǔn)入制度，鼓勵(lì)社會(huì)組織通過公平、合法的形式參與扶貧項(xiàng)目的競爭性購買，在社會(huì)扶貧的組織資質(zhì)、服務(wù)主體、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行監(jiān)督和管理，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地發(fā)布扶貧政策安排、項(xiàng)目規(guī)劃及相關(guān)扶貧信息，確保社會(huì)組織能輕松、準(zhǔn)確獲取扶貧信息從而結(jié)合自身優(yōu)勢展開扶貧活動(dòng)。

培育社會(huì)工作隊(duì)伍，促進(jìn)社會(huì)組織的內(nèi)生力建設(shè)。社會(huì)扶貧與政府扶貧最大的區(qū)別就在于其具有自愿性。如果說政府扶貧是基于國家發(fā)展的必要，具有強(qiáng)制性，那么社會(huì)扶貧更多的是出于社會(huì)組織的自愿和自覺，是一種社會(huì)性服務(wù)。這種自愿性一方面有著強(qiáng)烈的推動(dòng)力；另一方面又存在無序和不規(guī)范的現(xiàn)象，特別是社會(huì)工作隊(duì)伍內(nèi)部運(yùn)行不規(guī)范、人員較少、管理松散，這些都為社會(huì)扶貧帶來了障礙，影響了社會(huì)扶貧的效果和力度。因此要加強(qiáng)社會(huì)扶貧的服務(wù)管理，成立專門機(jī)構(gòu)、專人負(fù)責(zé)，從探索扶貧模式開始，搭建規(guī)范的社會(huì)參與平臺(tái)，提高內(nèi)部管理服務(wù)能力，完善考核評(píng)估制度，特別是加強(qiáng)對(duì)社會(huì)扶貧的資金資源籌集、使用和監(jiān)督的管理，結(jié)合社會(huì)組織自身的優(yōu)勢形成個(gè)性化的社會(huì)扶貧模式。

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