基于SWOT法的PPP模式分析

□魏方方

（河南大學經(jīng)濟學院 河南 開封 475000）

PPP模式（Public Private Partnership）即政府部門和社會資本為滿足公共需求，在公共產(chǎn)品及公共服務領(lǐng)域的合作關(guān)系，并且這種合作關(guān)系是基于法治環(huán)境下的契約精神，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，最終實現(xiàn)風險共擔和利益共享。19世紀中葉英國的“鐵路熱”見證了私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施投資的輝煌時期，使得那一時期所有的其他經(jīng)濟發(fā)展都黯然失色，此后各國紛紛效仿，世界PPP的大幕就此拉開。

與英、法、美等國的PPP起源與發(fā)展相比，我國的PPP項目起步較晚。事實上，盡管PPP的概念是在20世紀80年代中期由中國香港商人帶入中國內(nèi)地，但中國早期的PPP項目雛形卻可以追溯至20世紀初。1906年，清政府與美國華僑陳宜禧集資合作修建的新寧鐵路，是我國內(nèi)陸最南端的一條民營鐵路，也是中國歷史上的第一條民營鐵路。該條鐵路能夠成功修建與清政府的支持密不可分，真正實現(xiàn)了PPP“公私合作”的核心理念，是當今我國PPP模式的最早雛形。

我國經(jīng)濟飛速發(fā)展帶來迫切的基礎(chǔ)設(shè)施需求與薄弱的公共設(shè)施供給能力形成鮮明的對比，產(chǎn)生了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施供給缺口。以BOT為主導的項目融資進入我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域并漸漸嶄露頭角，為我國PPP的發(fā)展提供了實踐經(jīng)驗，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化改革的浪潮應運而生。在此運用SWOT法對PPP模式的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅進行分析。

1 PPP模式的優(yōu)勢

1.1 PPP伙伴關(guān)系形式多樣、靈活性強

第一，這種模式涵蓋了公共部門和私營部門多種伙伴關(guān)系，不同的模式有其簡化表述，不同的字母代表不同的服務職責：D-設(shè)計、B-建設(shè)、O-運營或擁有、T-資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、L-租賃、R-租用、F-融資，根據(jù)項目本身的特點，可以有不同的組合，呈現(xiàn)出形式多樣的PPP模式，如建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營-移交、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營、設(shè)計-施工-管理-融資等。第二，PPP理念在每個國家以不同的方式發(fā)展，有些國家設(shè)立了負責PPP模式的中央機構(gòu)，如荷蘭；有些國家則只是管理PPP部分應用領(lǐng)域，如英國；而有些國家則讓州政府或市政當局處理PPP相關(guān)事宜，如澳大利亞和美國。

1.2 風險共擔

PPP模式在項目實施過程中強調(diào)風險共擔，為了使整個項目風險實現(xiàn)最小化，因此風險通常由最適宜的一方承擔，體現(xiàn)在PPP項目中便是社會資本更多地承擔融資風險。因為社會資本相對政府部門而言，對PPP項目的資金需求、獲得和成本更加了解，發(fā)揮PPP的融資功能會讓項目更容易獲得資金，降低項目的融資風險，從而降低整體風險。

1.3 競爭機制的引入

傳統(tǒng)的公共行政排斥社會資本的參與，認為公共服務領(lǐng)域應該由政府壟斷，這種方式存在明顯的弊端，一是完全由政府投資建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，政府財力難以為繼；二是政府失靈導致服務供給的質(zhì)量和效率低下。借助PPP模式，吸引社會資本投資建設(shè)，使得投資體制多元化。競爭機制還可以提高效率，多種行業(yè)和部門的社會資本都有機會加入到提供公共服務的行列中來，加強投資競爭，一方面迫使壟斷組織對市場的需求做出反應，獎勵革新，另一方面便于為PPP項目選擇出最適合的資本參與方。

2 PPP模式的劣勢

2.1 PPP合同文件繁多復雜

一個PPP項目中參與主體眾多，主要涉及政府、發(fā)起方、項目公司、融資方、擔保方，具體的項目執(zhí)行伙伴包括承包商、運營商、供應商，以及外圍提供各種資訊服務的主體，如審計師、融資顧問、法律和稅務顧問等。因此主體之間簽訂的合同繁多復雜，公私合作雙方尤其是私營企業(yè)，必須花費大量精力理清眾多關(guān)系，做好各方面工作。

2.2 生命周期長，風險難以預測

PPP項目普遍具有金額大、期限長等特點，縱觀項目全生命周期，從前期規(guī)劃、施工建設(shè)到進入長達20～30年的經(jīng)營期，主要環(huán)節(jié)有項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交。在這眾多環(huán)節(jié)中，項目的現(xiàn)金流狀況和風險水平不斷變化，例如原材料價格上漲、消費者偏好變化、項目技術(shù)工藝改革、國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境變化、以及社會資本最擔心的政府履約意愿和履約能力變化等。在如此長的項目生命周期中蘊含的各種各樣的變化，使得整個項目的風險難以預測和控制。

2.3 融資成本高

第一，PPP模式不同于傳統(tǒng)的公共采購，大多要求私營部門實體為項目融資，而往往政府貸款成本較低。因為政府可以通過征稅來償還債務，由于政府擁有稅收權(quán)力，違約風險較低，因此金融機構(gòu)要求的利率風險補償便低，而大多數(shù)PPP模式要求私營部門負責融資，融資成本相對較高。第二，PPP項目投資規(guī)模大、期限長、伴隨的風險較大，更多地需要中長期融資，而金融機構(gòu)對于高風險、回報期長的中長期貸款更為審慎，甚至不愿意放貸，或者要求的利率回報高，這也是增加PPP項目融資成本的因素。

3 PPP模式的機會

3.1 “一帶一路”戰(zhàn)略

當前，我國正在推動“一帶一路”戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域廣、涉及跨境投資領(lǐng)域多、項目結(jié)構(gòu)復雜，而具體實施這個戰(zhàn)略需要基礎(chǔ)設(shè)施先行。但各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，中低收入國家的基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中會面臨巨大的資金缺口問題。解決“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資資金不足的問題，不僅要靠政府部門的先導作用，也要充分調(diào)動社會資本的積極性。而采用PPP融資方式可以吸引社會資本參與，為“走出去”企業(yè)提供長期的資金支持。可以說，“一帶一路”戰(zhàn)略為PPP模式的應用提供了新機遇。

3.2 城市化的加速

中國經(jīng)濟正進入一個新階段，一方面，因世界經(jīng)濟處于深度調(diào)整中，外需不足將持續(xù)一個相當長的時期，傳統(tǒng)的出口導向型經(jīng)濟模式難以為繼，擴大內(nèi)需成為主要方向；另一方面，隨著工業(yè)化的快速進行，中國已經(jīng)進入工業(yè)化的中后期，產(chǎn)品短缺已徹底消失，產(chǎn)能過剩隨之出現(xiàn)。兩者共同指向一個目標：城市化?，F(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施是城市化的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會運轉(zhuǎn)的必要條件。在中國經(jīng)濟的新階段中，城市化加速使得基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運營、監(jiān)管成為熱門話題，PPP模式被廣泛關(guān)注。

3.3 政府職能轉(zhuǎn)變

由于我國社會主義市場經(jīng)濟不斷完善，政府的職責和職權(quán)在發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府由原來全能型政府，是微觀經(jīng)濟主體的生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者，轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼荚跒槠髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供良好的發(fā)展環(huán)境。PPP融資模式講究社會資本和公共資金的配合，政府職能的轉(zhuǎn)變可進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，最大限度地減少政府過多干預微觀事務造成的不良影響，以期充分發(fā)揮社會資本和公共資金的優(yōu)勢。無疑，服務型政府為PPP健康發(fā)展提供了公平競爭的制度環(huán)境。[1]

4 PPP模式的威脅

4.1 頂層法規(guī)缺失

國內(nèi)PPP領(lǐng)域，僅有一項部門規(guī)章，主要依靠數(shù)量眾多的規(guī)范性文件指導。[2]社會資本參與公共服務及產(chǎn)品的供給，必要的一個條件是需要得到政府的授權(quán)，即特許經(jīng)營。而當前我國并沒有出臺《特許經(jīng)營法》，只有發(fā)改委制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》作為參照的管理標準，在《管理辦法》中也沒有清晰地界定職能部門的權(quán)力范圍、明確相關(guān)主體的“權(quán)責利”等重要問題，法律法規(guī)上缺乏頂層設(shè)計嚴重制約了我國PPP市場的規(guī)范發(fā)展。

4.2 地方政府對PPP的認識不足

PPP模式不僅是提升投資的方式，更是促進公共部門綜合效率提高的管理模式，但就目前而言，地方更多將PPP模式視為一種新的融資工具。當前地方財政收入放緩，然而在穩(wěn)增長、保民生的壓力下，財政支出并未減少，許多地方政府將PPP視為新的融資工具，以此來緩解財政吃緊及庫存?zhèn)鶆者\轉(zhuǎn)壓力。如此一來在實際操作過程中，地方政府想盡辦法規(guī)避國家規(guī)定的10%的一般公共預算支出限制，出現(xiàn)了財政保底承諾、回購安排、明股實債、以政府購買服務方式偷換概念等方式進行變相融資，從而影響PPP對提升公共產(chǎn)品和服務的供給效率。

4.3 民營企業(yè)存在進入限制

民營企業(yè)參與PPP項目，存在以下障礙：一是部分項目通過招標條件設(shè)置限制民營企業(yè)參與；二是融資成本較高存在競爭劣勢；三是民營企業(yè)應對政府履約風險的能力較弱；四是重建設(shè)輕運營不利于民營企業(yè)發(fā)揮運營管理方面的優(yōu)勢；五是獲取項目信息較難且不及時。

4.4 政企雙方缺乏契約精神

當前政府部門對于契約精神認識不足，招商引資時積極承諾，存在包括虛增消費需求量、隱藏項目風險等不誠實的問題，項目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱，完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營后不能按照合同約定進行支付，政策隨意性風險大。另一方面，在項目的實施過程中，社會資本也存在一定的自主空間，少數(shù)企業(yè)違背精神的情況也有發(fā)生。

結(jié)束語

2014年以來，隨著PPP相關(guān)政策密集頒布，各省市一大批PPP項目出爐。財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2017年12月末，全國PPP綜合信息平臺收錄到管理庫和儲備清單的PPP項目共有14 424個，總投資額為18.2萬億元。[3]在中國嚴控地方政府舉債行為后，PPP出現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，背后的風險也日益浮出水面?！耙?guī)范”正在成為PPP下一步發(fā)展的重中之重，入庫要求提高、入庫監(jiān)管趨嚴、入庫規(guī)模增速下降、退庫項目增加將是趨勢。在PPP模式迎來規(guī)范發(fā)展的時代下，更有必要從其優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅等方面，全面認識PPP模式的內(nèi)部特征和外部條件，便于更好地推動PPP改革落地。

參考文獻：

[1]魏加寧.我國新增地方政府債務的風險防范對策——可持續(xù)城市化融資方式研究[J].新金融評論，2014（5）.

[2]羅桂連.融資平臺與PPP的協(xié)同發(fā)展[J].中國金融，2017（8）.

[3]于麗.國家PPP示范項目落地率已超八成[N].中國財經(jīng)報，2018年2月1日第005版.