農業(yè)保險亟待國家層面立法的理由及其框架構想

李情民

蕪湖職業(yè)技術學院經濟管理學院，蕪湖，241003

1 相關研究與問題提出

我國是世界第二農業(yè)保險大國，但由于種種原因，當前農業(yè)保險仍落后于國內保險業(yè)的整體水平。例如，2012年農業(yè)保險密度為38元，而同期我國保險業(yè)平均密度為1 145元，但是農業(yè)保險賠付率卻比保險業(yè)平均賠付率高出許多。其中，2011年高出最少，前者為46%，后者為27%，兩者之差為19%；2005年高出最多，前者為87%，后者為23%，兩者之差為64%[1]。

國內關于農業(yè)保險立法的研究，集中體現在立法目標、立法原則、立法思路、立法構想、立法監(jiān)管、再保險等諸多方面。立法目標方面包括：助推農業(yè)發(fā)展，不斷提高農民收益[2，3]；提高大災抗災救助能力；解決供需錯位、逆選擇等問題，維護社會的和諧[4，5]。立法原則方面包括：總體補貼、公共選擇、政策扶持等原則[6]；政府與市場結合、資金平衡、風險區(qū)劃等原則[7]。立法思路方面包括：國家要開展試點工作[6]；可先實施《農業(yè)保險條例》，再從國家層面進行農業(yè)保險立法[8]。立法的總體構想包括建立三級體系：一是由互助社負責承保，二是由保險公司對互助社再保，三是政府對保險公司開展再保[9]。李文指出，立法目的和原則是基礎，保險機構組建是核心，財政支持是保障[10]。關于業(yè)務范圍的立法包括：謝根成、郭麗麗強調把農業(yè)保險分為基礎、非基礎兩類，針對前者開展強制保險，針對后者開展自愿投保[2,11]；庹國柱將風險分為自然、社會、經濟、政治、技術等五類[7]；王子晏認為，可保風險包含重大自然災害和重大疫病[3]。關于立法的監(jiān)管：詹福樂、王俊鳳指出由國務院保險監(jiān)督管理委員會監(jiān)管，農業(yè)、人行、銀監(jiān)、財政、稅務等協助[12，13]；庹國柱、朱俊生歸納了7點農業(yè)保險的監(jiān)管職能；王俊鳳指出對政府、保險人、被保險人、合同均應監(jiān)管[13]。關于農業(yè)再保險：張春玲、許麗麗提出設立農業(yè)保險總公司統領全國的再保險工作[8,14]；劉京生提出構建三級再保險體系[15]，第一層是中國再保險公司，第二層是中再公司，第三層是構建再保險一體化；庹國柱認為，各地應尋求適合當地條件的農業(yè)保險模式[16]。另外，王文帥、李延霞對條例中農業(yè)保險內涵作了研究[17]。

2 農業(yè)保險亟待國家層面立法的理由

2.1 我國與農業(yè)保險相關的法律、文件

2.1.1 法律、法規(guī)、文件

我國農業(yè)保險業(yè)務始于1950年，1958年停辦。20多年之后，1982年中央政府發(fā)布關于“重啟農業(yè)保險”的通知，隨后，農業(yè)保險業(yè)務便迅速恢復起來。1985年，國家頒布《保險企業(yè)管理暫行條例》《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，1986年，國家頒布《關于一九八六年農村工作的部署》，1989年，國家頒布《關于加強保險事業(yè)管理的通知》，以上要求中均指出應發(fā)展農業(yè)保險。2002年，《農業(yè)法》第三十一條規(guī)定：國家積極扶持農業(yè)保險。2003年，十六屆三中全會首次提出建立政策性農業(yè)保險制度。2006年，保險業(yè)“國十條”(《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》)頒布。2007年，中央拿出10億元在江蘇、湖南等6個省、自治區(qū)開展農業(yè)保險試點。2007年，保監(jiān)會在《中國再保險市場發(fā)展規(guī)劃》中指出：要完善巨災保險制度。同年，《關于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》指出：各級政府對農戶參保要予以保費補貼。1995年、2009年出臺的《保險法》均對農業(yè)保險給出指示。2012年，《農業(yè)保險條例》頒布，它是我國農業(yè)保險的盛事，從此揭開了農業(yè)保險的新篇章。2014年，保險業(yè)“新國十條”(《國務院關于加快發(fā)展現代保險服務業(yè)的若干意見》)頒布。2016年，《農業(yè)保險條例》修正版頒布?？梢?，國家出臺一系列法律、法規(guī)、文件，對農業(yè)保險作出重要指示，進一步推動了農業(yè)保險業(yè)的發(fā)展。

2.1.2 中央一號文件

農業(yè)強，則國家盛，農村穩(wěn)，則國家安[18]。黨中央始終把農業(yè)、農村、農民的利益放在國民經濟的突出位置。

筆者研究了2004—2016年中央一號文件(以下簡稱“文件”)，發(fā)現每年開局黨中央關注最多的就是農村工作，對其提出一系列舉措，其中政策性農業(yè)保險方面，對策逐年深入。2004年，在“文件”第十九條中提出加快政策性保險步伐。2005年，在“文件”第二十三條提出鼓勵商業(yè)機構介入。2006年，在“文件”第二十五條強調發(fā)展多渠道農業(yè)保險。2007年，在“文件”第一部分第三點提出：第一，按照“政府·政策·市場·農民”四位一體的基點開展工作；第二，探索再保險和巨災保險辦法。2008年，在“文件”第一部分第二點強調擴大農業(yè)保險試點。2009年，在“文件”第一部分第四點提出：第一，加大對中西部補貼力度；第二，建立互助保險；第三，探索信貸與農保的互動共促。2010年，在“文件”第一部分第三點指出鼓勵地方對特色農產品補貼。2011年，在“文件”第十七條提出發(fā)展洪水保險。2012年，在“文件”第四條提出開展設施農業(yè)補貼，扶持漁業(yè)互助保險。2013年，在“文件”第二部分第二點提出加大對生產大縣制種、農機、森林、漁業(yè)等的保費補貼。2014年，在“文件”第二十七條提出：第一，逐步減少或取消產糧大縣縣級財政補貼；第二，國家對特色保險進行支持。2015年，在“文件”第十一條提出：第一，將關鍵糧食制種納入國家補貼目錄庫；第二，國家對納入財政補貼的農業(yè)保險產品，保險金額應不低于直接的物化成本。2016年，在“文件”第二十五條提出：第一，試點目標價格保險、天氣指數保險、收益保險等新型產品；第二，試點期貨模式；第三，支持各地開展設施農業(yè)、漁業(yè)等保險活動。中央一號文件指明了農業(yè)保險的發(fā)展方向，然而有些基層單位在執(zhí)行時有偏差。例如：2007年一號文件提出探索再保險和巨災保險方法，然而有個別地方在這方面的探索還不夠；2015年一號文件提出保險金額應不低于直接的物化成本，然而個別地方保險金額偏低現象依然存在。

回顧新中國成立以來出臺的各項與農業(yè)保險相關的法規(guī)、條例以及中央一號文件發(fā)現，其對農業(yè)保險的指導具有綱領性、宏觀性的意義，但在農業(yè)保險實踐中，發(fā)現個別地方仍然執(zhí)行不到位。為了更好地進行微觀指導，農業(yè)保險亟待國家層面進行立法。

2.2 美國農業(yè)保險立法的成功經驗及啟示

2.2.1 美國農業(yè)保險立法演進

美國在農業(yè)保險法正式頒布之前，經過了近半個世紀的調研，頒布之后經歷了長達100年的實踐歷程，歷經無數次修改，逐步得到完善。美國制定農業(yè)保險法的成功經驗可為我國未來進行國家層面的農業(yè)保險立法提供借鑒。

2.2.1.1 19世紀末—20世紀20年代

美國很多私人保險公司是在19世紀末開展農業(yè)保險的，但均失敗。美國農業(yè)保險委員會認為，當時農業(yè)剛起步，農業(yè)保險數據匱乏，無法精準厘定費率，這些是他們失敗的原因。

2.2.1.2 20世紀20—80年代

1922年，美國農業(yè)保險部成立，它負責農業(yè)保險的調研、論證。1929年，羅斯福施政。1933年，《農業(yè)調整法》頒布，調節(jié)農產品市場供給。然而1934年、1936年，二次大旱災使之前頒布的《農業(yè)調整法》并未達到預期之效。于是總統任命農業(yè)保險委員會再次開展相關研究，之后他們提交報告，提出建立國家農業(yè)保險公司的建議。1938年，美國聯邦政府在充分論證之后頒布了《聯邦農作物保險法案》，并組建了國家農業(yè)保險公司，由政府直接經營農業(yè)保險。1973年，政府頒布《農業(yè)與消費者保護法》后，規(guī)模化農場開始占主導地位，農業(yè)工業(yè)化初建成效。1938年《聯邦農作物保險法案》的出臺和隨即國家農業(yè)保險公司的組建，在美國整個農業(yè)保險發(fā)展史中具有重要的意義。

2.2.1.3 1980—1996年

《聯邦農作物保險法案》頒布后，經歷了十余次修訂。1980年修訂幅度較大，它提出：政府對農業(yè)保險進行補貼，政府與私人公司共同經營農業(yè)保險。但最終美國并未達到國會要求的“承保覆蓋美國50%國土總面積”的預定目標。1994年，針對賠付率高位徘徊，《聯邦農作物保險改革法案》出臺，它規(guī)定：不參加保險的農民不得擁有其他的政府福利。從此，農業(yè)保險顯性需求逐步攀升。可見，針對實踐中不斷出現的新問題，美國聯邦政府不斷修改、完善農業(yè)保險法。

2.2.1.4 1996年至今

1996年以來，私人企業(yè)日益強大。根據《聯邦農作物保險改革法案》，同年政府組建了風險經營部，由政府直接經營農業(yè)保險。1998年，政府認為時機已成熟，可由私人公司獨自運作，于是，政府便徹底退出，不再插手經營。后來，政府相繼頒布了《農業(yè)風險保護法案》《2002年農場安全及農村投資法》《2008年食品、環(huán)保和能源法》，進一步提高了農業(yè)的補貼率，農民可自由選擇收入保險和產量保險等新型保險產品。2014年，新農業(yè)法頒布，農業(yè)正式實施間接補貼工程，政府加大了對新入職農民或起步階段農民的重點幫扶，通過農業(yè)保險措施鼓勵有機農業(yè)種植和多種產品經營。新農業(yè)法加大了政府與私人農業(yè)保險企業(yè)的深度融合，加強了對環(huán)境的保護及治理，夯實了農業(yè)保險對美國現代化農業(yè)的領航地位[19]。可見，1998年后，美國農業(yè)保險開始由私人公司獨資經營，政府不再直接插手經營，而是注重完善法律，其通過法律杠桿來對農業(yè)保險實施指導。

2.2.2 中美農業(yè)保險的異同

第一，立法目標不同。美國的立法目標在于提高全民的整體社會福利，而我國的立法目標應為促進農村的和諧、穩(wěn)定。第二，承保險種及納入補貼的農作物種類不同。美國的承保風險包括旱、澇、雹、霜、火、風、蟲等15種災害，因此，它們屬于多風險保險，此外將市場風險納入保險，承辦收入保險，大大豐富了保險承保的范圍體系。而我國，屬于單一風險保險，僅保部分物質成本，保不了總成本，更保不了總收入。我國對農作物保險開展財政補貼的有16種農作物，而美國2012年便高達131種，是我國的8倍以上[20]。第三，立法文字內容、位階均不同。目前，我國農業(yè)保險業(yè)僅有的專門法規(guī)為《農業(yè)保險條例》，它僅僅是國務院頒發(fā)的條例，法律約束力較弱。全文有5章33條，4 000字不到。而2016年修正的《農業(yè)保險條例》也只是在保險機構經營條件和法律責任兩方面進行了微調(下文詳細探討)。美國《聯邦農作物保險法案》有14章，近4萬字，涉及聯邦農業(yè)保險公司的設立、巨災保險、可保標的、災害補償等眾多內容，它是一部權威的法律文本。第四，稅收減免不同。我國《營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定，農業(yè)保險免征營業(yè)稅。美國《聯邦農作物保險法案》規(guī)定，美國各級政府對農業(yè)保險免征一切稅。第五，組織體系不同。根據法律，美國建立了包括風險局、私人保險公司等一體化的圍繞農業(yè)保險各自明確分工的組織體系。而我國，尚在探索中，還沒有固定的成熟的組織體系。第六，管理機構不同。按照美國《農業(yè)風險保護法案》，美國聯邦農業(yè)保險公司統領全美的農業(yè)保險工作，各州政府不得干涉本地農業(yè)保險正常經營。而我國中央和省、市兩級目前建立的是聯席制度，尚缺少一個明確的、統一的協調機構，而各地在農業(yè)保險管理中有時表現為“越位”或“缺位”。第七，市場準入與退出不同。根據美國法律，美國有著極為苛刻的準入、退出要求。如企業(yè)準入衡量技術包括違章記載、理賠、規(guī)模要求等眾多指標，代理人、理算人準入資格也非常苛刻。而我國《農業(yè)保險條例》及其2016年修正版關于市場準入與退出規(guī)定較寬泛。第八，其他不同。如根據法律，美國對農業(yè)再保險體系、大災分散機制、風險區(qū)劃和費率分區(qū)等都有明確規(guī)定，而我國《農業(yè)保險條例》及其2016年修正版對此未做具體規(guī)定。

2.2.3 從美國農業(yè)保險立法實踐中獲得的啟示

美國通過立法避免了依靠政策帶來的隨意性，極大地杜絕了實際中的“尋租”現象，確保農業(yè)保險服務的精準化和高質量，為美國的現代農業(yè)提供了強有力的支撐。當前，我國開展農業(yè)供給側結構性改革，應待時機成熟時及早地開展農業(yè)保險國家層面的立法。國家通過立法來確保農業(yè)保險產品優(yōu)質供給和農業(yè)保險服務更加優(yōu)質。要認真學習美國在農業(yè)保險立法管理上對我國有利的一面，從其立法的實踐中獲取啟迪，進一步縮小我國在農業(yè)保險深度、農業(yè)保險密度上與美國的差距，進一步加快我國農業(yè)保險發(fā)展的步伐！

2.3 《農業(yè)保險條例》概述

2007年，《農業(yè)保險條例》制定被列入國務院立法計劃。2008年，征求意見稿向外界公布。2012年，正式頒布?！掇r業(yè)保險條例》(以下多數地方簡稱為“條例”)是我國農業(yè)保險界改革的一個里程碑。2016年《農業(yè)保險條例》修正版頒布。

2.3.1 2012年版《農業(yè)保險條例》

2012年版《農業(yè)保險條例》的創(chuàng)新點包括：第一，條例科學界定了農業(yè)保險的概念；第二，明確了具有實際指導性的16字原則；第三，明確對被保險人金融扶持；第四，對保險人與被保險人簽署合同的各環(huán)節(jié)做了明確要求，并要求各環(huán)節(jié)公示；第五，禁止各種騙保行為，對各種騙保類型做了系統分類；第六，對保險人各種違紀將依法追責；第七，條例規(guī)定“不得因標的改變而變更合同”以及“保險人不得擁有剩余價值”等。但在市場準入、退出條件、風險區(qū)劃、費率分區(qū)、協調機制及再保險等方面仍尚需完善[21]。

2.3.2 2016年修正版《農業(yè)保險條例》

2016年修正版《農業(yè)保險條例》在保險機構經營條件和法律責任等方面進行了調整。

第一，在保險機構經營條件方面。原第十七條“保險機構經營農業(yè)保險業(yè)務，應當符合下列條件，并經國務院保險監(jiān)督管理機構依法批準”調整為“保險機構經營農業(yè)保險業(yè)務，應當符合下列條件”，刪去了“并經國務院保險監(jiān)督管理機構依法批準”?！拔唇浺婪ㄅ鷾?，任何單位和個人不得經營農業(yè)保險業(yè)務”調整為“除保險機構外，任何單位和個人不得經營農業(yè)保險業(yè)務”。簡化了行政審批手續(xù)，有利于提高辦事效率。

第二，在法律責任方面。原第二十六條“保險機構未經批準經營農業(yè)保險業(yè)務的，由保險監(jiān)督管理機構責令改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；……逾期不改正或者造成嚴重后果的，責令停業(yè)整頓或者吊銷經營保險業(yè)務許可證”，改為“保險機構不符合本條例第十七條第一款規(guī)定條件經營農業(yè)保險業(yè)務的，由保險監(jiān)督管理機構責令限期改正，停止接受新業(yè)務；逾期不改正或造成嚴重后果的，處10萬元以上50萬元以下的罰款，可以責令停業(yè)整頓或吊銷經營保險業(yè)務許可證”。原二十七條、二十八條“有下列行為之一的，……可以限制其業(yè)務范圍、責令停止接受新業(yè)務或取消經營農業(yè)保險業(yè)務資格”調整為：“……可以限制其業(yè)務范圍、責令停止接受新業(yè)務”，刪去了“或取消經營農業(yè)保險業(yè)務資格”?？梢姡瑢τ谶`法責任的處罰力度上《農業(yè)保險條例》2016年修正版做了改進。

總體來說，《農業(yè)保險條例》2016年修正版比2012年的《農業(yè)保險條例》有了很大的改進，在保險機構經營條件和法律責任兩個方面做了完善。但是，在農業(yè)再保險體系、大災分散機制、風險區(qū)劃和費率分區(qū)等諸多方面尚未具體規(guī)定。

2.4 新的形勢呼喚國家層面農業(yè)保險立法盡快出臺

當前，隨著各地農村土地確權的推進，土地流轉已成常態(tài)，種植大戶、家庭農場、新型職業(yè)農民等新型經營主體紛紛誕生。他們經營土地面積巨大，其農業(yè)風險比小規(guī)模種植的農戶要大得多。因此，他們對農業(yè)保險需求強烈?！掇r業(yè)保險條例》雖是指導我國農業(yè)保險的第一部專門法規(guī)，但位階不高，而位階高的與之相關的是《農業(yè)法》和《保險法》，然而它們都避開了農業(yè)保險[22]。如《保險法》第155條指出：農業(yè)保險由法律、法規(guī)另行規(guī)定；《農業(yè)法》第46條指出：國家完善政策性保險制度。但如何完善，該法并未說明。新的形勢呼喚國家層面農業(yè)保險立法盡快出臺，農業(yè)保險立法的精準供給將助推農業(yè)供給側結構性改革。

3 未來我國國家層面農業(yè)保險立法的法律框架構想

3.1 立法目標

立法目標應定位在為全體被保險人服務。立法時既要兼顧小規(guī)模種植農戶(他們往往不富裕，是國家精準扶貧的對象)，又要兼顧種植大戶、家庭農場和農業(yè)合作社(他們種植規(guī)模大，氣候風險和市場風險更大，對農業(yè)保險需求強烈)。對于農業(yè)保險，務必精準施策，包括精準到每個投保對象，精準到每個田塊，力爭精準定損，對每個投保戶負責。

3.2 經營原則

應遵循“政府支持、自愿保險與強制保險并舉”的原則，構建“再保險體系、大災風險防范體系”的原則，建立“風險區(qū)劃、費率分區(qū)”的原則。

對于主要糧食作物，我國應強制保險或變相強制保險；對于其他非糧食作物，可采用自愿原則。

目前，國內再保險經營主體為中國再保險公司及慕尼黑、科隆、瑞士等三家境外公司，它們均是商業(yè)單位。我國應成立國家再保險公司，代表國家對商業(yè)再保險機構進行分保并監(jiān)督國內的市場運作，應在立法中規(guī)定具體的操作方法。

積極構建大災風險防范體系。目前，國際上構建大災風險防范機制的國家大多都是政府組織的。筆者認為，我國可如此設計：第一，從各企業(yè)收入中提取準備金(35%)；第二，政府承擔一部分再保險費；第三，社會力量捐助；第四，發(fā)行證券或債券。

我國國土遼闊，各地氣象、光照、水分、溫度、文化習俗及各地每個被保險人對農業(yè)保險的認識度及渴求度千差萬別，而目前我國各地費率仍未體現“分區(qū)”思想，大多一個省是一個統一的費率標準，筆者建議國家盡快以縣或鄉(xiāng)為單位進行費率精準，并通過立法將風險區(qū)劃、費率分區(qū)思想固定下來。

3.3 發(fā)展模式

我國在長期的農業(yè)保險實踐中，成功地探索了“國元模式”“安信模式”“安華模式”“互助模式”“外資模式”等各具特色的發(fā)展模式[23]。各地條件千差萬別，優(yōu)劣迥異，不宜千篇一律，應尋求適合當地條件的農業(yè)保險模式，發(fā)展模式務求精準、適宜。

3.4 市場的進與退

關于市場的進、退，筆者建議《農業(yè)保險條例》適當抬高農業(yè)保險的經辦門檻，嚴把進、退關口。

3.5 保險產品種類

當前，我國大部分地方開展的政策性農業(yè)保險基本上保的是成本中的部分內容成本，不能保收入或利潤，更不能保整個種植基地，往往投保只設一個較低的檔次，并且還是十幾年前的投保標準，這已遠遠落伍。同時，納入國家財政補貼的農作物種類非常之少。如何提高農業(yè)保險的市場供給，增加市場供給的檔次和質量，是擺在當前農業(yè)供給側結構性改革面前的一個重大課題，對此立法時應深入研究。

3.6 經營主體法律關系

在當前，我國政府、保險人、被保險人三者未能形成利益的統一體，其利益的博弈影響了農業(yè)保險的良性發(fā)展。農業(yè)保險的準公共物品屬性決定了政府在農業(yè)保險中必須有所為，不得越位或缺位，其肩負著農業(yè)保險宏觀政策、法律的供給，政策、資金的扶持和保險人經營資格監(jiān)督、檢查、審核等重任。政府應負責組織相關專家深入研究新形勢下政府、保險人、被保險人三者的具體權利、義務，并將具體內容寫進立法中。

3.7 監(jiān)督管理

第一，國家通過立法監(jiān)管地方政府，減少過多的行政干預，增強農業(yè)保險企業(yè)的活力，引導企業(yè)規(guī)范經營，順應供給側結構性改革的需要，杜絕基層官員“尋租”“創(chuàng)租”行為的發(fā)生；第二，國家通過立法監(jiān)管保險人，對其資質、經營、基礎數據、合同等方面加強監(jiān)管；第三，國家通過立法對被保險人的道德風險及逆向選擇進行監(jiān)管；第四，國家通過立法建立第三方評估機構，防止保險人制訂霸王條款，坑害被保險人。

3.8 法律責任

政府應通過立法，加大對農業(yè)保險領域違法、犯罪行為的打擊力度；通過立法，確保為我國農業(yè)保險事業(yè)保駕護航！

4 結 語

近年來，國內對農業(yè)保險立法方面的研究較少。筆者從四個方面重點分析了我國農業(yè)保險亟待從國家層面進行立法的理由，并分析了美國農業(yè)保險立法先行的經驗及具體做法。最后，簡要提出了未來我國國家層面農業(yè)保險立法的法律框架構想。下一步，筆者還要對此立法體系的框架進行更深入地研究。