四川省民辦學前特殊教育的困境與發(fā)展路徑探析

童 琳

(四川文理學院 教師教育學院，四川 達州 635000)

“民辦學前特殊教育是指由集體、個人承包或完全由個人獨立出資舉辦以學前特殊兒童為教育對象所組織的、有目的、有計劃的教育。民辦學前特殊教育的主體有集體(如企業(yè)、社區(qū))和個人。集體辦學前特殊教育經費主要來自企事業(yè)單位或社區(qū)；和個體辦學前特殊教育經費主要來自家長繳納的學費”。[1]我國民辦特殊教育有著悠久的發(fā)展歷史，最早的特殊教育是私人創(chuàng)辦。我國特殊教育的發(fā)展，經歷了從私人創(chuàng)辦到收歸國有到全面崩塌再到重建特殊教育的階段。早期主要是外國傳教士在我國創(chuàng)辦的教會學校，1927年首次出現(xiàn)國人創(chuàng)辦的公立特殊教育學校。隨著新中國的成立，特殊教育學校收歸國有，文化大革命特殊教育學?！巴Ｕn鬧革命”，直到20世紀80年代民辦特殊教育再次出現(xiàn)。但民辦教育在我國法律地位以及公益性事業(yè)性質明確的確立始于2002年12月28日，全國人大通過的《中華人民共和國民辦教育法》。2017年9月1日《民辦教育法》正式執(zhí)行，該法指出非營利性民辦學?？梢韵硎芘c公辦學校同等的稅收優(yōu)惠和用地政策，還可以享受政府補貼、獎勵、捐資等扶持措施。民辦特殊教育作為非營利性的公益事業(yè)在國家法律與政策的號召下得到了進一步的發(fā)展。

20世紀80年代后，民辦特殊教育的出現(xiàn)是應社會的需要和殘疾人的需求產生的，公辦特殊教育暫時無法滿足學前特殊兒童(尤其是重度殘疾兒童)的教育需求?！度珖厥饨逃笆晃濉卑l(fā)展規(guī)劃》指出：“各級殘聯(lián)要積極興辦殘疾兒童早期干預和早期康復機構，鼓勵社會力量興辦特殊教育學前教育機構?！盵2]加之學前特殊教育未能納入九年義務的范疇，但特殊兒童的教育和康復的最佳時期在學前。因此，民辦學前特殊教育機構承擔了相當一部分學前殘疾兒童的教育。雖然當前民辦學前特殊教育有部分政策的支持，但依然存在著包括管理、政策、資金在內等諸多問題。因此，本文就當前四川省民辦學前特殊教育的困境和出路進行初步的分析。由于當前民辦特殊教育主要針對學前殘疾兒童，因此本文中民辦特殊教育亦指民辦學前特殊教育。

一、民辦學前特殊教育的重要性分析

(一)實現(xiàn)教育公平的重要體現(xiàn)

1994年世界特殊教育大會通過了《薩拉曼卡宣言》，宣言首次出現(xiàn)了“全納教育”。“全納教育”自此成為了特殊教育領域追求的目標，而“全納教育”的理念恰恰是以教育公平的實現(xiàn)為最終目標。不少學者指出教育公平主要包括三個階段：第一階段，起點公平，給予所有兒童平等的入學機會；第二階段，過程公平，在教學過程中關注學生的差異性需要；第三階段，教育結果公平，教育結果公平是指評估中關注差異性。[3]因此，可以說教育公平的理念關注個體以及群體的差異性，更加注重對弱勢群體的教育，如殘疾兒童教育、少數(shù)民族教育以及民辦教育。民辦學前特殊教育的雙重屬性，首先，相對于公辦教育的弱勢，公辦教育比民辦教育享受這更多的資源分配；第二，相對于普通學前教育的弱勢，朱宗順(2008)指出：“特殊兒童是社會的弱勢群體，而學前特殊兒童位于弱勢的地段，從公平角度看，本應特別關注。”[4]因而，關注民辦學前特殊教育、支持民辦學前特殊教育是實現(xiàn)教育公平的重要體現(xiàn)。

(二)滿足殘疾兒童早期干預的需要

《中華人民共和國殘疾人保障法》第26條規(guī)定“要對殘疾兒童實施學前教育”。《殘疾人教育條例》第12條規(guī)定：“衛(wèi)生保健機構、殘疾幼兒的學前教育機構和家庭，應當注重對殘疾幼兒的早期發(fā)現(xiàn)、早期康復和早期教育?！盵5]對殘疾兒童進行早期干預對殘疾兒童長久發(fā)展有至關重要的作用。就個體發(fā)展而言，學前期是兒童心理發(fā)展的關鍵期。心理發(fā)展的“關鍵期”理論認為：“人的某種行為和技能、知識的掌握在某個特定時期發(fā)展最快，最容易受環(huán)境影響。0-6歲是兒童語言、智力和身體其他器官發(fā)育的關鍵期?！盵6-7]此外，早期干預的器官用盡廢退學說以及器官的功能代償說表明：特殊兒童需要通過早期干預訓練開發(fā)器官未喪失的能力以及訓練其他可代償?shù)钠鞴?。早期干預同樣能夠滿足特殊兒童潛能開發(fā)的教育需求。因而，當前關注民辦學前特殊教育符合殘疾兒童早期干預的需要，對殘疾兒童個體、家庭甚至是整個社會而言均具有重大的意義。

(三)關注民辦學前特殊教育的重要性

民辦特殊教育的產生彌補了公立特殊教育的不足，民辦特殊教育補充了公辦特殊教育的欠缺的地方，應該說民辦特殊教育與公辦特殊教育共同組成了完整的特殊教育體系。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2011年，我國在校殘疾學生人數(shù)近40萬人，殘疾兒童青少年入學率為72.1%，其余27.9%很難獲得公辦學校入學機會。“雖然，有些地方就特殊教育提出了‘零拒絕、全覆蓋、多模塊、支持性’的城市隨班就讀工作模式，但那些腦癱患兒、患嚴重智障的兒童少年，大多數(shù)情況下是被排除在隨班就讀甚至公辦特殊教育學校大門之外的，能夠接受他們的只能是民辦特教機構”。[8]加之，兒童補償缺陷的關鍵期在早期(6歲之前)，公立機構的資源有限，民辦學前康復機構得到了發(fā)展的機會。因此，關注民辦學前特殊教育機構，抓住學前教育的關鍵期，實施有效的早期干預，滿足殘疾兒童入學需求，民辦特殊教育機構有著舉足輕重的作用。

二、四川省民辦學前特殊教育發(fā)展的困境

近年來，對特殊教育教育的關注逐漸增加，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確指出“關心和支持特殊教育”。因此，特殊教育進入社會民眾的視線。隨著國家對“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”口號的提出，民辦特殊教育逐漸成為一個不容忽視的群體。但由于沒有國家財政支持，民辦機構有收費高昂，教師流動性大，教師的整體素質低等問題存在。[9]導致民辦特殊教育機構的發(fā)展卻不容樂觀，內憂外患的處境使得它們的發(fā)展舉步維艱。

(一)關注度不足，制約了民辦特殊教育的發(fā)展

早在2002年的《四川省人民政府關于推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》川府函[2002]359號就指出：“鼓勵社會力量舉辦各種類型的殘疾兒童少年教育、康復機構?！盵10]但時至2010年相關官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)仍未對學齡前殘疾兒童進行相關報告，相關研究的數(shù)據(jù)中多見推斷性證據(jù)。對學前殘疾兒童的數(shù)據(jù)尚且如此，民辦學前教育可見一斑。對民辦教育的報告僅見民辦中小學、學前教育以及民辦高校，民辦特殊教育徹底邊緣化。可以說，相關部門對民辦學前特殊教育的關注度相當不足?！爸袊鴼埣踩寺?lián)合會等有關部門2003年12月22日公布的一項中國0-6歲殘疾兒童抽樣調查結果顯示：全國約有0-6歲殘疾兒童139.5萬，每年新增0-6歲殘疾兒童約19.9萬；3-6歲殘疾兒童接受學前教育率約43.92%，其中城市為61.48%，農村為26.41%”。[11]根據(jù)全國第二次殘疾人抽樣調查數(shù)據(jù)推算四川省約有學前殘疾幼兒10萬人，占全省各類殘疾人總數(shù)的1.6%，而其中絕大多數(shù)尚未接受學前教育。全省各類幼兒園達10794所，但沒有任何一所附設有幼兒園；全省122所特殊學校中，附設有幼教班的不足10所，就讀的幼兒大約500人，占全省學前殘疾幼兒總數(shù)的0.5%。[12]推算的數(shù)據(jù)限于公辦特殊教育學校、幼兒園，民辦學前特殊教育并未得到相關人員的關注。目前四川省人口8262萬人，全省學前殘疾幼兒10萬人，成都市1572.8萬人，成都市學前殘疾幼兒約2萬人，但成都市教育局顯示特殊教育學校(中心)共接收學生1601人。因此可推斷四川省學前殘疾幼兒，一部分滯留家中，相當一部分進入民辦學前特殊教育機構。未有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示表明民辦學前特殊教育再次受到了“邊緣化”的待遇。

除此之外，目前我國學界對民辦特殊教育的關注微乎其微，中國知網關鍵詞“民辦特殊教育”檢索僅15條相關文獻，擴大范圍檢索顯示138條結果，其中未有任何一條與四川省民辦特殊教育相關。對民辦特殊教育的關注尚且不足，民辦學前特殊教育的關注甚是欠缺。

(二)外部管理失范與內部管理不規(guī)范并存

按照現(xiàn)行有關規(guī)定，民辦學?；蛘呓逃龣C構的合法化，教育行政部門可以審批，勞動部門可以審批，審批后民政部門登記，民辦學前康復機構也可在當?shù)貧埪?lián)登記。因此，當前民辦學前特殊教育機構存在著多頭登記的情況。因此，相關研究顯示：“民辦特殊教育機構多頭登記的情況，重審批、輕管理服務等問題依然相當嚴重。全省尚未建立健全對民辦教育機構的督導評估制度，缺乏對民辦教育進行評估的權威中介機構，導致督導和評估乏力，制約了民辦教育的發(fā)展?！盵13]民辦學前特殊教育“民辦”與“特殊教育”的雙重特殊性成為了政府管理中被忽視的群體。政府部門管理失范使得相當一部分的民辦學前特殊教育機構“無家可歸”。

“學校管理行為規(guī)范性欠缺，以及內部競爭的不平等和無序，也極大地阻礙了四川省民辦教育的發(fā)展”。[14]內部管理的不規(guī)范同樣制約了民辦特殊教育機構的發(fā)展。對同類省市的相關研究，發(fā)現(xiàn)民辦學前特殊教育機構內部人員分工不明確，導致機構合伙人之間不能各司其職；日常管理規(guī)定不規(guī)范，缺乏相應的約束機制。從而導致機構內部矛盾叢生，教師抱怨連連。此外，民辦特殊教育機構主要是家族成員構成的核心團隊，企業(yè)式的管理難以在管理上有所突破和創(chuàng)新。因此，可以說內部管理不規(guī)范是民辦學前特殊教育包括四川省民辦學前特殊教育在內都存在的問題。

(三)發(fā)展滯后與不均衡并存

總體而言，四川省民辦教育發(fā)展相對不足。一方面，相對于公辦教育，民辦教育作為弱勢群體整體發(fā)展不足與民辦幼兒園的發(fā)展強勁并存。成都市教育2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截止2012年9月，民辦小學在校生占全市小學在校生總數(shù)的10.04%；民辦初中在校生人數(shù)占全市初中在校生總數(shù)的21.63%；民辦普通高中在校生占全市高中在校生總數(shù)的13.04%。民辦幼兒園在園兒童占全市在園兒童總數(shù)的64.75%。[15]由此可推測，民辦學前特殊教育作為民辦教育的一部分發(fā)展不足，民辦特殊教育被數(shù)據(jù)排除在外，側面反映出當前民辦學前特殊教育發(fā)展的滯后性。但是與民辦幼兒園的發(fā)展相一致，以及民辦學前特殊教育作為對殘疾兒童早期干預的機構發(fā)展遠超于民辦特殊教育整體的發(fā)展。另一方面，四川省民辦教育整體發(fā)展相對于全國民辦教育的發(fā)展滯后與省內各區(qū)域發(fā)展不均衡并存。正如相關文獻所說：“中西部老少邊窮地區(qū)的民辦教育和東部發(fā)達地區(qū)相比就顯得捉襟見肘、步履維艱，表現(xiàn)為：教育經費饋乏，教學條件簡陋，教師待遇低下，教育對象素質不高。四川省民辦教育水平遠遠低于全國平均水平?！盵13]與此相應，相關數(shù)據(jù)顯示2008年僅北京市就有69家民辦殘疾人康復機構，北京市殘聯(lián)公布的2017年度北京市民辦殘疾兒童康復服務定點機構就有66家，可推算2017年北京市有至少120家左右的民辦殘疾兒童康復機構。但四川省近10年也未有相關調查數(shù)據(jù)，表明了民辦學前特殊教育的發(fā)展滯后。

同時，四川省區(qū)域內各地級市以及城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡。成都市作為四川省的政治、經濟、文化中心，教育發(fā)展領先勢頭勢不可擋，而其他區(qū)域的發(fā)展則相對落后；此外，地區(qū)的文化傳統(tǒng)和教育價值觀也是也使得不同區(qū)域間民辦教育的發(fā)展不均衡。[16]與此相應，四川省民辦學前特殊教育的發(fā)展依然存在著“都市集中”現(xiàn)象，成都市是民辦特殊學前特殊教育發(fā)展的重要區(qū)域，各地級市發(fā)展相對不足，達州市目前僅1家民辦學前教育機構?！八拇ㄊ∈寝r業(yè)大省，全省622.3萬殘疾人中農村殘疾人數(shù)達484.19萬，占全省殘疾人總數(shù)的77.81%” ，[17]城市殘疾人口約為138.11萬，占22.19%。按照全國3-6歲殘疾兒童入學比例推算，四川省城市殘疾兒童入學人數(shù)約84萬人，農村地區(qū)約為127.87萬人，城市與農村入學殘疾幼兒數(shù)量差距懸殊。由此可見絕大多的殘疾幼兒基本分布在農村地區(qū)，而這些地區(qū)大多經濟發(fā)展落后，在很大程度上制約了農村地區(qū)民辦學前特殊教育事業(yè)的發(fā)展。城市地區(qū)經濟發(fā)達，有利于教育發(fā)展的資源雄厚，民辦特殊教育的發(fā)展良好勢頭與農村地區(qū)民辦特殊教育發(fā)展受限形成鮮明對比。

(四)師資雙向不足，流動性大

相關數(shù)據(jù)顯示2010年四川省在校殘疾學生41839人，特殊學校7979人，特殊學校專任教師1478人，師生比1.5：5.4，按師生比1：3的要求計算，專業(yè)教師缺口達1180人。2010年四川省幼兒園師生比為36：1，遠遠高于21：1的要求。因此，特殊教育學校、幼兒園教師數(shù)量嚴重不足，可見民辦學前特殊教育的教師數(shù)量也遠遠不足。2012年章永等人對四川省特殊教育教師現(xiàn)狀調查數(shù)據(jù)顯示，四川省特教教師59.23%來自非特教專業(yè)，學歷結構中之前中專畢業(yè)占62.66%，職后42.06%為?？?，45.06%為本科，可見特殊教育領域中教師專業(yè)知識有待提升。公辦特殊學校師資雙向不足，民辦特殊教育學校師資則更加嚴峻。[18]對民辦學前特殊教育師資的調查表明，民辦學前特殊教育由于體制的原因，教師學歷低且從未接觸過特殊兒童的人員進入特殊教育行業(yè)，充當特殊兒童的康復教師?！跋喈斠徊糠纸處煆膩頉]有接受過特殊教育理論與實踐方面的訓練，甚至連閱讀有關特殊教育方面的書籍也非常少”。[19]因此，四川省民辦學前特殊教育存在著數(shù)量與質量的雙重不足。

教師流動性大是民辦學前特殊教育的另一大問題。四川省特教教師職業(yè)倦怠屬于中等強度，特教教師個人成就較低，情緒衰竭達到了比較嚴重程度，同時教師主觀幸福感水平較低。Friedman(2000)職業(yè)倦怠程度與離職意向顯著增相關，特教教師的職業(yè)認同對其離職傾向有負向預測作用。[20]因此，可推斷相當一部分四川省特教教師存在職業(yè)倦怠的問題，由此產生的離職傾向嚴重。加之，民辦學前特殊教育的體制弊端，教師社會地位低、待遇差決定了其難以留住教師，教師隊伍極不穩(wěn)定。

三、四川省民辦學前特殊教育的發(fā)展路徑探析

(一)外部支持，政府為先

首先，制定有利于民辦學前特殊教育發(fā)展的政策。在解讀相關條例和政策的基礎上，制定符合地方特點，有利四川省民辦學前特殊教育發(fā)展的政策。根據(jù)2017年9月1日起執(zhí)行的《民辦教育法》，明確民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。民辦特殊教育學校的辦學自主權及其他合法權益受法律保障，享有與同級同類公辦幼兒園同等的招生權、經營權、管理權。[21]亦可借鑒其他省市相關經驗出臺符合地方特色的政策，如北京于2008年出臺了民辦殘疾人服務機構管理暫行辦法，明確制度與社會組織職責。第二，落實《第二期特殊教育提升計劃(2017-2020年)》的相關規(guī)定，加快政策出臺。教育部等七部門關于印發(fā)《第二期特殊教育提升計劃(2017-2020年)》的通知教基〔2017〕6號明確指出：鼓勵和引導社會力量興辦特殊教育學校，支持符合條件的非營利性社會福利機構向殘疾人提供特殊教育。積極鼓勵企事業(yè)單位、社會組織、公民個人捐資助學。[22]目前四川省尚未有專門的有關民辦學前特殊教育辦學的規(guī)章制度，以至于辦學不規(guī)范、多頭登記等問題層出不窮。健全管理機制，加強對民辦學前特殊教育的規(guī)范化管理，建立健全對民辦學前特殊教育的評估和督導機制。

第二，加大對民辦學前特殊教育資金支持。相關職能部門依據(jù)《民辦教育法》相關規(guī)定，出臺支持民辦學前特殊教育發(fā)展的資金支持政策。建議政府通過補貼、基金獎勵、捐資激勵、購買服務等多形式調動社會力量來開辦與發(fā)展民辦學前特教機構，增加社會及個人力量辦學的積極性。此外，可借鑒走在特殊教育發(fā)展前沿的北上廣地區(qū)經驗。比如通過政府購買服務的方式支持民辦學前特殊教育機構的發(fā)展。再如通過評估建立定點民辦學前康復機構的方式逐步推進對民辦學前特殊教育的資金支持，同時相關職能部門的評估能夠增加同類行業(yè)間的良性競爭，以促進民辦學前特殊教育行業(yè)的有序發(fā)展。

第三，建立四川省民辦學前特殊教育的資料庫。針對目前對民辦學前特殊教育的關注不足，相關職能部門需要從關注民辦學前特殊教育入手，補充完善民辦特殊教育相關數(shù)據(jù)資料，建立起民辦學前特殊教育以及入學兒童的相關數(shù)據(jù)庫，以便相關領域人員工作的順利開展。在資料庫建立的基礎上著力開展調研和評估工作，全面了解四川省學前殘疾兒童現(xiàn)狀及民辦學前特殊教育的準確數(shù)據(jù)，以便穩(wěn)扎穩(wěn)打推進民辦學前特殊教育的發(fā)展。組織專人團隊對民辦學前特殊教育的調研，關注學前特殊兒童以及民辦學前特殊教育的切實需要。以殘聯(lián)為先導，登記調研學齡前殘疾兒童，尤其是農村殘疾幼兒以及民辦學前特殊教育機構相關信息，既能有針對性地為學齡前殘疾兒童提供入學機會和相關服務，也最大限度支持民辦學前特殊教育的發(fā)展。

(二)內部突破，旁敲側擊

首先，轉變辦學機制，靈活辦學，拓展生存空間。民辦教育的主要辦學模式有：自我積累型、企業(yè)投資型、資源整合型、改制運行型、兩權分離型、資源擴張型、聯(lián)合辦學型、民辦公助與公辦民助型。目前我國民辦學前特殊教育屬于民辦非營利機構，多數(shù)為自我積累型，少數(shù)具有一定實力的逐漸轉變?yōu)槊褶k公助。因此，四川省民辦學前特殊教育機構在未全面發(fā)展的情況下，率先轉變發(fā)展思路，轉變辦學機制，整合多種辦學模式，拓展內部生存空間。

第二，健全管理機制，內部管理不規(guī)范、管理效率低、責任推諉是制約民辦學前特殊教育機構發(fā)展的瓶頸。因此，四川省民辦學前特殊教育機構的發(fā)展需要建立健全管理制度，權責分明的同時權力下放。此外，靈活管理機制，改教師聘用制為股份制，實施民主管理，鼓勵教職工為機構發(fā)展建言獻策，激發(fā)員工的主人翁意識。

第三，建設師資隊伍，確保質量同時保持師資隊伍穩(wěn)定性。四川省民辦特殊教育機構可通過待遇、職業(yè)發(fā)展、感情和人格多種方式穩(wěn)住師資。其一，領導者應切實關注一線教師的要求，在合理范圍內滿足教師的訴求；其二，給予教師發(fā)展空間。打破家族式的管理框架；其三，滿足教師專業(yè)成長的需求，給予崗前和職后培訓。

(三)拓展資源，共謀發(fā)展

首先，加大社會宣傳，拓展資源網。民辦學前特殊教育機構負責人應積極組織開展一些活動，參與社會。利用媒體的力量，讓機構合理曝光，以增加機構的知名度。通過合理的宣傳拓寬資金來源渠道，爭取社會資源的引入，如社會捐贈、社會服務項目；同時能夠引導全社會關注殘疾人，樹立正確的殘疾觀。

第二，合作共贏，同類型民辦學前特殊教育機構之間加強聯(lián)系和協(xié)作，組成行業(yè)聯(lián)合甚至是組建行業(yè)協(xié)會。民辦學前特殊教育機構通過行業(yè)聯(lián)合定期開展教學、學術研討、合作交流等方式促進行業(yè)整體水平的提高，同樣以組織的名義的向市政府提出建議能夠爭取到更多的政府支持。

第三，與家長展開有效合作。從殘疾兒童個體來看，早期干預最有實施的是教師與家長的通力合作，家長對殘疾兒童的教育康復有著巨大的作用。從民辦學前特殊教育行業(yè)發(fā)展來看，經費是保證機構運營的重要資本力量，而學費則是主要的收入來源。因此，家長對民辦學前特殊教育機構的發(fā)展作用不言而喻。因此，機構與家長展開有效地合作，定期開展家長培訓、與家長進行個案研討、成立家長委員會是民辦學前特殊教育機構長遠發(fā)展的重要出路。