社區(qū)矯正立法若干問題研究

但未麗

中國社區(qū)矯正在試行十余年后穩(wěn)步發(fā)展，不但參加矯正的人數逐年增加，相關內容先后寫進《刑法》和《刑事訴訟法》，社區(qū)矯正的專門立法也提上議事日程。2016年12月1日，國務院法制辦發(fā)布了《中華人民共和國社區(qū)矯正法(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，但縱覽《征求意見稿》全文，不少應有內容未能列入，或者即使涉及也不夠周詳。2017年5月，筆者作為中央政法委派出的三名專家調查組成員之一，赴甘肅、北京等地對立法中爭議最大的“社區(qū)矯正用警”問題進行了專題調研，現結合調研情況及筆者長期來對社區(qū)矯正司法實踐的跟蹤考察，認為社區(qū)矯正立法中應該重新審視和厘清如下幾個重要問題：

一、社區(qū)矯正的概念、性質和適用對象

制定社區(qū)矯正專門法，社區(qū)矯正的概念和性質是無法繞開的問題。社區(qū)矯正的性質曾在2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部(以下簡稱“兩高兩部”)聯合發(fā)布的《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中被界定為“與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式”“非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”，但2011年公布的《刑法修正案(八)》和2012年新《刑事訴訟法》都未予明確規(guī)定?！墩髑笠庖姼濉芬餐瑯游磳ι鐓^(qū)矯正及其性質進行定義，只在第1條說明“制定本法”是為“正確執(zhí)行刑罰”，在第2條確定社區(qū)矯正的適用范圍時沿用了之前《刑法》和《刑事訴訟法》的規(guī)定，明確是針對“被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯”四種非監(jiān)禁刑對象。

社區(qū)矯正的概念、性質直接決定適用對象，如果不厘清前者而僅規(guī)定后者，必然造成概念和理論上的困惑。也因此有學者批評說：“現行《刑法》、《刑事訴訟法》將社區(qū)矯正嚴格限制在對部分非監(jiān)禁刑的刑罰執(zhí)行和緩刑、假釋罪犯的監(jiān)管上……將其他種類的非監(jiān)禁懲罰措施和轉處措施，包括剝權刑、罰金刑以及附條件不起訴等，都排除在社區(qū)矯正之外。這不僅不符合刑事一體化的要求，而且對社區(qū)矯正概念造成很大的混亂”*梅義征：《社區(qū)矯正制度的移植、嵌入與重構》，中國民主法制出版社2015年版，第43頁。。筆者同意這種批評，把社區(qū)矯正定位為“非監(jiān)禁刑執(zhí)行”是嚴重不準確的。首先，就現行刑罰種類而言，中國除了自由刑、生命刑，還有資格刑、財產刑，其中自由刑可分為監(jiān)禁刑(剝奪自由刑罰)和非監(jiān)禁刑(限制自由刑)?？梢姡绻麊握摲潜O(jiān)禁刑，那么除了管制，還包括罰金、沒收財產和剝奪政治權利等，而社區(qū)矯正并未將所有非監(jiān)禁刑對象囊括其中。其次，社區(qū)矯正現在適用的四種對象中，嚴格說來，只有管制屬于非監(jiān)禁刑，緩刑、假釋和監(jiān)外執(zhí)行實際屬于自由刑執(zhí)行過程中附條件的刑罰執(zhí)行方式變更。特別是，社區(qū)矯正制度只是限制而非剝奪人身自由，并更多追求教育目的，致力于幫助曾危害社會的人再次回歸社會，具有前瞻性、可塑性和不可預估的未來價值，在性質定位上不應僅止于部分非監(jiān)禁刑的執(zhí)行方式。尤其當前中國刑事訴訟和刑罰的結構存在諸多缺陷，正在改革之中，社區(qū)矯正的性質、制度潛力和適用范圍非常有必要做更多開拓。

其一，作為社會防衛(wèi)制度和刑法預防措施。社區(qū)矯正稍加改造，完全可填補中國勞教制度取消后的社會防衛(wèi)空白，拓展為刑罰啟動前的預警措施或正式建成中國防衛(wèi)制度(取代學者們倡議的保安處分制度*保安處分立足社會防衛(wèi)，根據行為人的人身危險性來決定是否對行為人進行矯正、感化、醫(yī)療等，以期處分對象改過遷善、預防犯罪。由于保安處分對未然犯罪可能性的判斷具有不確定性，程序上稍微不嚴密或監(jiān)督不力，便極易被濫用。再者，中國在強制戒毒和強制醫(yī)療方面已有較成熟的規(guī)定與實踐，而這兩方面都是保安處分的重要內容。鑒于此，中國是否尚有必要因勞教廢止而全盤搬用西方保安處分制度，值得進一步探討。)，對有人身危險性的輕微犯罪行為人予以警告和矯正，在適用對象范圍上可考慮違犯《刑法》規(guī)定、但因年齡或情節(jié)原因不予處罰的行為人，如14歲以下的暴力犯罪人，14～16歲之間的犯故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、強奸、搶劫等八種重罪以外的少年犯罪人，以及《刑法》第37條規(guī)定應予“訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失……”的適用對象等。

其二，作為刑事訴訟分流措施(轉處措施)的考察方式，在一定期限內通過監(jiān)督、引導和矯正措施，幫助觸犯《刑法》的輕微犯罪人消除人身危險性。中國現行《刑事訴訟法》中規(guī)定的刑事和解與針對“可能判處一年有期徒刑以下刑罰”的未成年人附條件不起訴，這兩種制度的實質是訴訟分流措施，但又只作了初步規(guī)定，相關制度銜接還很不完善。筆者認為，對刑事和解后不起訴的對象以及附條件不起訴的未成年人，很有必要增加社區(qū)矯正為考察方式。*但未麗：《社區(qū)矯正立法宜緩不宜急》，《人民檢察》2016年第16期。

當前，中國社區(qū)矯正正在立法、成長之中，具備相當的張力和可塑性，正是可資改造的大好時機，而中國從違反治安管理處罰法的行政處罰到法律后果嚴苛的刑事處罰之間過渡過于突然，缺乏一個能予處罰又給機會的緩沖地帶，特別是大量輕罪微罪入刑，而相關輕罪制度體系和輕罪前科消滅制度又尚未建立，因此，社區(qū)矯正的定位應慎重考量，不宜完全限定為刑罰執(zhí)行方式或非監(jiān)禁刑執(zhí)行方式。當然，考慮到當前滯后的司法現狀和立法局限性，現在對社區(qū)矯正的概念、性質不作明確規(guī)定留待未來探索，為將來社區(qū)矯正的多元發(fā)展留下空間，也算是一種應變策略。但我們應認識到社區(qū)矯正在刑罰體系和犯罪防控體系中的戰(zhàn)略地位，即其完全有能力就勢盤活中國整個刑事司法制度，應盡其用。

二、社區(qū)矯正的機構、隊伍及其設置

社區(qū)矯正機構問題在《征求意見稿》中基本是缺位的，除第4條規(guī)定“縣級以上地方人民政府司法行政部門負責本行政區(qū)域的社區(qū)矯正工作”可視為確定社區(qū)矯正具體業(yè)務的負責部門，以及第5條的“居民委員會、村民委員會應當依法協(xié)助社區(qū)矯正機構做好社區(qū)矯正工作”中的“社區(qū)矯正機構”可視為執(zhí)行機構外，再無更多表述。且“社區(qū)矯正機構”是什么、屬什么性質、設在哪一級、人員配備及執(zhí)法權限均未明確。從工作性質和工作內容出發(fā)，社區(qū)矯正的工作機構應包括管理機構與執(zhí)行機構，*但未麗：《社區(qū)矯正：立論基礎與制度構建》，中國人民公安大學出版社2008年版，第275頁。管理機構的職能是從宏觀上指導、監(jiān)督和檢查，執(zhí)行機構則具體組織、從事社區(qū)矯正工作，兩者具有相關性，但職責各有分工。遺憾的是，在社區(qū)矯正試點開始時，機構建設和隊伍建設并未同時全面展開。近年不少省市司法行政系統(tǒng)雖然也紛紛成立社區(qū)矯正的專門管理機構，但行政級別、人員職數、稱謂各不相同。在執(zhí)行機構方面，試點之初曾確定司法所為執(zhí)行機構，但司法所同時還承擔法律服務、法律宣傳、人民調解等其他八項工作任務，一人多職或互相借用情況很普遍。

從制度化與法律化的關系上講，社區(qū)矯正立法最好在統(tǒng)一、規(guī)范的機構運行得成熟穩(wěn)定時，再進行立法確認。但如果法律化不得不先行一步，那么建議立法時一定考慮自上而下建立社區(qū)矯正的管理機構和另行重建專門的社區(qū)矯正執(zhí)行機構，即在中央、省(直轄市)、地級市三級建立社區(qū)矯正管理機構，統(tǒng)一級別、名稱、職責，并在縣(市、區(qū))級建立社區(qū)矯正執(zhí)行機構，執(zhí)行機構應盡快建設成一支專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)矯正隊伍。

三、社區(qū)矯正執(zhí)行人員的執(zhí)法身份與執(zhí)法權限

目前中國社區(qū)矯正的在冊總人數為70多萬，接近全國罪犯總數的三分之一。*陳光中：《社區(qū)矯正發(fā)展及其立法的幾個問題》，《法制日報》2017年4月19日。對這些進入社區(qū)的犯罪人，一方面要對他們進行幫助、矯正，給出路、給機會；另一方面要做好防范監(jiān)督，預防再犯。如上所述，必須要有一支統(tǒng)一、規(guī)范、法律化、職業(yè)化、專業(yè)化的穩(wěn)定執(zhí)法隊伍才能堪此大任。但《征求意見稿》中社區(qū)矯正執(zhí)行人員的相關問題被嚴重忽視了，特別是司法實踐中一直困擾的執(zhí)法人員身份和執(zhí)法權限問題，未能得到有效解決。

首先，社區(qū)矯正執(zhí)行人員稱謂不科學?！墩髑笠庖姼濉穬H將社區(qū)矯正執(zhí)行人員模糊地稱為“社區(qū)矯正機構工作人員”。目前，中國具體從事社區(qū)矯正工作的人員主要是司法所臨時或長期從事此項工作的司法助理人員，事實上還包括某些省(市)抽調協(xié)助工作的監(jiān)獄民警。此外，不少地區(qū)，如上海、深圳等地還由政府向社會組織購買服務，聘請了大量矯正社工。由于《征求意見稿》并未特別限定社區(qū)矯正工作主體身份，故從廣義上講，上述凡是在社區(qū)矯正機構中從事矯正工作的，都可以被稱為“社區(qū)矯正機構工作人員”。所以，這個名稱所指外延并不明確。

其次，《征求意見稿》對社區(qū)矯正執(zhí)行人員的來源要求、工作身份、人員分類、職數、配備標準、工作職責等規(guī)定完全缺失。其僅在第7條規(guī)定“依法開展社區(qū)矯正活動，受法律保護”，“應當嚴格遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法，嚴守紀律，清正廉潔”。這些實際屬于工作要求范疇，并未對這支隊伍的基本框架要素作出限定。

再次，《征求意見稿》未賦予社區(qū)矯正執(zhí)行人員的刑罰執(zhí)行地位、執(zhí)法身份和執(zhí)法權限。社區(qū)服刑人員都是違犯《刑法》、經過刑事證據證明有犯罪事實且經過訴訟程序認定和審判的犯罪人。實踐中，由于刑事執(zhí)法權限一直不明，導致執(zhí)行人員在面對社區(qū)服刑人員，特別是有一定人身危險性和不遵守相關刑事義務和矯正規(guī)定的社區(qū)服刑人員時，缺乏應有的執(zhí)法力度和執(zhí)法威懾力。從筆者參加的“社區(qū)矯正用警”問題專門調查來看，一線執(zhí)行人員普遍反映以下工作環(huán)節(jié)應由警察身份的工作人員進行：

第一,入矯、解矯宣告環(huán)節(jié)以及開展集中教育時，需要警察在場并由警察宣布。這幾個環(huán)節(jié)旨在幫助社區(qū)服刑人員提高身份認識，明確自己的行為規(guī)則與活動邊界。雖然身份認識有貼上犯罪標簽之虞，但也為幫助社區(qū)服刑人員服從監(jiān)管、從而減少侵害社會的風險所必需。對于社區(qū)服刑人員而言，警察的權威性在他們心中根深蒂固，由普通公務員來宣布矯正開始和結束、來進行集中教育，部分社區(qū)服刑人員不但未覺得更親近，反而心存質疑和抵制。比如調研中發(fā)現有集中教育時不認真聽講倒頭大睡的；有一被批評便侮辱謾罵，甚至揚言報復的；有當場將矯正通知書一把撕了揚長而去的；也有直接拒絕參加入矯或解矯宣告的；甚至有當場毆打司法所長的；等等。但若有警察在場，矯正態(tài)度便明顯不同。

第二,收監(jiān)環(huán)節(jié)需要警察實施，并賦予取證權、抓捕權和短暫羈押權。在收監(jiān)過程中，一是提起收監(jiān)建議需要收集相關刑事證據；二是必要時需對建議收監(jiān)對象及時實施抓捕；三是從提起收監(jiān)到收監(jiān)決定作出期間，需要對收監(jiān)對象進行先期羈押。上述每個環(huán)節(jié)都需要執(zhí)行人員具有執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權限。但為防止濫用職權，義羈押應經過社區(qū)矯正機構負責人批準，超過一定期限應由檢察院審批。

第三,在執(zhí)行法院禁止令、制止違反禁止令及制止犯罪環(huán)節(jié)，需要由警察及時采取強制措施。如果不是警察身份且不具強制執(zhí)法權，社區(qū)矯正執(zhí)行人員即使發(fā)現社區(qū)服刑人員正在進行犯罪或者違反禁止令，也不過起個報警作用，無法及時制止、取證和將其羈押。

第四,在法院決定監(jiān)外執(zhí)行的情形，需要與社區(qū)矯正機構進行現場交接，該現場接收工作需要警察執(zhí)行。雖然由于身體原因或懷孕哺乳等原因，罪犯的刑罰執(zhí)行地點由監(jiān)獄變更為社區(qū)，但法院的刑事判決應以莊重形式予以宣讀，以維護刑罰執(zhí)行的嚴肅性。

第五,社會調查評估環(huán)節(jié)也應由警察實施。社區(qū)矯正判決(決定)前社會調查的性質實際屬刑事取證行為，如果以警察身份出現，不僅可以提升調查程序的嚴肅性、規(guī)范感、公信力和證據屬性，也容易得到當事人、家屬、社區(qū)居民和各方力量的協(xié)同配合，并能在一定程度上避免或減少受訪人員因為提供相應信息以及前往取證人員因調查結論與 查人員 而受到糾纏、威脅的情形，從而保證調查報告的真實性與客觀性。調研中從事社會調查的工作人員反映，如果出具不同意判決(社區(qū)矯正)的意見，常會遭到社區(qū)服刑人員家屬謾罵,對工作人員及其家屬都形成了很大壓力。

從刑罰執(zhí)行的連貫性和一體性、社區(qū)矯正的刑罰屬性以及中國多年形成的崇尚警察威信的傳統(tǒng)文化來看，上述環(huán)節(jié)均應由警察執(zhí)行并賦予相應執(zhí)法權限。雖然社區(qū)服刑人員大多屬于不需要關押和不需要繼續(xù)關押的輕罪犯人，但他們都有一定的人身危險性，這是個必須面對的事實。如缺乏相應警務措施和警務裝備應急，不僅是對社區(qū)安全不負責任，也是對負有監(jiān)管職責的社區(qū)矯正工作者的人身安全不負責任。雖然按之前規(guī)定，一些社區(qū)服刑人員進入社區(qū)前經歷過判前人身危險性調查，但這畢竟屬于主觀評估。事實上，社區(qū)服刑人員的人身危險性到底有多大，再犯可能性有多高，再精確的測量都難以保證其準確性。更不用說真正進入社區(qū)的服刑人員，如監(jiān)外執(zhí)行對象，還不是以人身危險性大小為考量標準的。

四、流動人口的社區(qū)矯正與執(zhí)行地

社區(qū)矯正在流動人口犯罪人中如何平等適用和有效適用，是《社區(qū)矯正法》無法避開的問題之一，但《征求意見稿》中未見相關有力措施。

實踐中，流動人口犯罪人的社區(qū)矯正適用率普遍偏低，原因主要有三：一是法官適用有顧慮。流動人口犯罪人在城市中沒有戶口或固定居所，往往很難掌握其社會關系、聯系方式和落實監(jiān)管措施，而監(jiān)管缺位則易導致新的犯罪，從而增大法官的判決風險，于是法官在對這類群體適用社區(qū)矯正多持保守立場。二是矯正機構難接收。因為流動人口不但多數無固定住所或者多人住在出租房里，通常還無穩(wěn)定的經濟生活來源，也無穩(wěn)定的社會關系，難以監(jiān)督管理和幫助教育，“流入地”社區(qū)矯正機構大多不愿接收。三是流動中的社區(qū)服刑人員再犯風險高。由于“流入地”與“流出地”分離且缺乏有效的相應監(jiān)管手段和矯正策略，導致這部分社區(qū)服刑人員長期脫管、漏管甚至再次犯罪時有發(fā)生。這不僅背離刑罰執(zhí)行預防犯罪的基本目標，也給“流入地”的社會治安帶來嚴重隱患。因此，流動人口犯罪人中本應假釋的常常不被裁定假釋，而主觀惡性不大可以判緩刑的輕罪犯，也多被判處監(jiān)禁刑而非社區(qū)矯正，導致同案不同判、同罪不同判、同樣的服刑表現不能同樣假釋的現象發(fā)生。

關于社區(qū)矯正執(zhí)行地?！墩髑笠庖姼濉返?0條第2款規(guī)定：“社區(qū)矯正在社區(qū)矯正人員的居住地執(zhí)行?！睂嶋H上，許多流動人口犯罪人的居住地是不穩(wěn)定的，隨時可能更換，有的經常處于流動中，如果一律以居住地為社區(qū)矯正執(zhí)行地，就會導致上述提及的“流入地”司法機構不愿接收，法官不敢輕易判決，即使勉強判決或決定，也容易脫管、漏管，增大再犯風險。調研中筆者了解到，有的省(市)是將在“流入地”居住半年以上視為確定社區(qū)矯正“居住地”的標準，如果同時能滿足落實監(jiān)管條件的要求，通常都以“流入地”司法所為社區(qū)矯正接收司法所，而居住半年以下的則以原戶籍地為“居住地”。該做法有其合理和可行之處，建議社區(qū)服刑人員執(zhí)行地不宜一律規(guī)定在居住地執(zhí)行，可以考慮居住地和戶籍地相結合。

五、社區(qū)矯正決定前的調查評估

關于社區(qū)矯正判決(決定)前的調查制度，《征求意見稿》第10條第2款規(guī)定：“社區(qū)矯正決定機關根據需要可以委托社區(qū)矯正機構或者居民委員會、村民委員會等組織對罪犯的社會危險性和對社區(qū)的影響，進行調查評估”。此規(guī)定不足在于：

第一，未將調查程序確定為社區(qū)矯正判決前必經的程序。為增強社區(qū)矯正適用的針對性并對社區(qū)安全負責，應規(guī)定所有可能判決(決定)參加社區(qū)矯正的犯罪人都接受社會調查評估，根據評估結果再確定是否適合在社會上服刑。

第二，調查主體過多?！墩髑笠庖姼濉钒焉鐓^(qū)矯正機構或者不具備刑事取證資格的居民委員會、村民委員會等組織都列為調查主體，且未對調查人員資質、調查人數和調查紀律作出規(guī)定?！熬用裎瘑T會、村民委員會等組織”原則上并不具備刑事調查和證據收集資質，不適合承擔可能影響刑事判決結果、法律要求高的專業(yè)行為。

第三，調查內容過于狹窄。除調查“罪犯的社會危險性和對社區(qū)的影響”，還應全面關注犯罪人所受教育、家庭情況、人生經歷、社會適應能力、人際關系、平時表現等要素。

第四，未對判決前調查報告性質作出規(guī)定。調查報告影響犯罪人在社區(qū)還是在監(jiān)獄服刑，這是沒有爭議的。那么問題來了，如果調查報告屬于證據，就得接受法庭質證，否則不應影響量刑。

筆者希望正式的社區(qū)矯正立法檢視上述不足，規(guī)定凡是可能判決(決定)社區(qū)矯正的對象都應接受調查，并明確社會調查的刑事取證性質，同時規(guī)定調查機構、調查主體資格、調查紀律、調查人數、調查范圍及內容等，強調調查工作只能由社區(qū)矯正機構有執(zhí)法身份的人員承擔，堅決不能“委托居民委員會、村民委員會等組織”，更不能隨便委托給一般社會組織。

六、社區(qū)矯正的收監(jiān)、減刑與追逃

關于社區(qū)服刑人員的減刑和重新收監(jiān)，《征求意見稿》第14條、第15條分別進行了規(guī)定，明確指出社區(qū)服刑人員符合刑法規(guī)定的減刑條件、撤銷緩刑和假釋條件的，社區(qū)矯正機構應當向人民法院提出減刑建議或撤銷緩刑、假釋收監(jiān)的建議，但并未規(guī)定人民法院在裁定時是否應開庭審理，而且社區(qū)服刑人員的申訴權利和申訴程序也未涉及，這是其一。其二，收監(jiān)建議提出后到收監(jiān)決定前的一段時間，社區(qū)服刑人員是否應羈押，誰負責羈押未予明確?！墩髑笠庖姼濉返?7條只規(guī)定了已經“決定收監(jiān)執(zhí)行的，公安機關應當立即將其羈押，并移送監(jiān)獄或者看守所”。而通常來說，需要收監(jiān)的社區(qū)服刑人員人身危險性較大，有隨時危害社會的可能，但從報請收監(jiān)經過若干環(huán)節(jié)到最后法院決定收監(jiān)，需要一兩個月時間不等，而在該時間段內社區(qū)服刑人員在社會上自由活動則很可能危及社區(qū)安全。因此，在提起收監(jiān)建議的同時，往往需要對社區(qū)服刑人員進行臨時羈押。鑒于羈押可能隨時進行，筆者主張羈押由社區(qū)矯正執(zhí)行機構承擔。其三，關于社區(qū)服刑人員的具體收監(jiān)執(zhí)行任務，《征求意見稿》第17條規(guī)定由公安機關負責，即“對宣告緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)矯正人員決定收監(jiān)執(zhí)行的，公安機關應當立即將其羈押，并移送監(jiān)獄或者看守所”。而2012年“兩高兩部”聯合發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》第27條規(guī)定：“人民法院裁定撤銷緩刑、假釋或者對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的，居住地縣級司法行政機關應當及時將罪犯送交監(jiān)獄或者看守所,公安機關予以協(xié)助”，以及“監(jiān)獄管理機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的,監(jiān)獄應當立即赴羈押地將罪犯收監(jiān)執(zhí)行。公安機關對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯決定收監(jiān)執(zhí)行的,由罪犯居住地看守所將罪犯收監(jiān)執(zhí)行”。筆者更傾向于之前上述《社區(qū)矯正實施辦法》關于收監(jiān)的具體送監(jiān)規(guī)定，即對已經決定收監(jiān)的對象，由社區(qū)矯正執(zhí)行機構負責將其送監(jiān)，在力量不足時請公安機關進行配合協(xié)助。

關于社區(qū)矯正過程中的追逃。由于當前社區(qū)矯正監(jiān)管手段有限，監(jiān)管措施一時還不到位，特別在廣大農村地區(qū)由于服刑人員住得分散和因生存需要不得不流動外出，脫管、漏管比較嚴重。為防止社區(qū)服刑人員犯下大案或者伺機流竄作案，筆者認為，除了2016年“兩高兩部”聯合發(fā)布的《進一步加強社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》規(guī)定的“撤銷緩刑、撤銷假釋裁定書和對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行決定書，可以作為公安機關網上追逃依據”外，還可以考慮規(guī)定：凡是對脫管、漏管一定時間和次數的對象經警告仍然不到社區(qū)矯正機構報到的，就交公安機關網上追逃。此后追逃工作由公安機關負責，追回后移交社區(qū)矯正執(zhí)行機構。因為即便在社區(qū)矯正機構設置警察，人數必然也是有限的，不適合派出去漫天追逃。同時，為防止社區(qū)服刑人員的脫管、漏管和增強其自覺性，建議考慮建立社區(qū)矯正擔保人和擔保金制度。

七、社區(qū)矯正的考核標準與“重犯”認定

社區(qū)矯正執(zhí)行情況的考核，是考核過程還是結果，抑或兩者兼顧？《征求意見稿》中未涉及。實踐中，絕大多數省(市)都是將“重犯率”作為社區(qū)工作效果的考核標準，這是一種結果導向的考核模式，而只考核結果顯然是不科學的。一方面，社區(qū)服刑人員重新犯罪的認定標準不明確，過失犯罪、防衛(wèi)過當、被脅迫參與犯罪、犯罪中止等情形，并不能準確表明社區(qū)服刑人員的人身危險性，更不能說明之前矯正工作沒做好；另一方面，正由于這種結果考核導向，導致實踐中存在追求虛假執(zhí)法效果現象。有的社區(qū)服刑人員本來因違法行為已被公安機關治安處罰，但由于相關考核要求和倒追責任的規(guī)定，致使社區(qū)矯正機構應該收監(jiān)也不報收監(jiān)。

關于社區(qū)矯正的考核，重新犯罪率可以作為其重要方面，但必須界定“重犯”的標準，建議以故意犯罪為限。此外考核還應兼顧社區(qū)矯正的執(zhí)法過程，畢竟工作情況、工作質量與工作效果不是絕對正相關的，如果僅以工作效果為唯一標準，則有失公平。

八、余論

關于公益勞動。《征求意見稿》關注了試點文件中的公益勞動內容，如第34條規(guī)定：“社區(qū)矯正機構可以組織社區(qū)矯正人員參加社區(qū)公益活動，服務社區(qū)群眾，修復社會關系，培養(yǎng)其社會責任感”。但仔細觀察，發(fā)現該條文只規(guī)定了“可以組織”，而不是“應該組織”，而且表述的不是從事“公益勞動”，而是參加“公益活動”?？梢娭耙恢毖赜玫摹肮鎰趧印币?guī)定，未在此次《征求意見稿》中予以確認。筆者對這種做法表示認同，因為公益勞動實質是一種刑事義務，應在中國刑罰體系中增加社區(qū)服務刑種，根據情況對決定社區(qū)矯正的犯罪人附加適用。

關于管制。一線實務多反映管制對象很難管，因為適用社區(qū)矯正的四種人中，如果緩刑、假釋人員違反相關規(guī)定，監(jiān)外執(zhí)行對象的相關法定條件消失，就可能被收監(jiān)，而管制對象除非犯下新罪或發(fā)現漏罪，卻并無此可能，他們往往有恃無恐。針對這種情況，建議增加管制易科拘役制度，或者以刑法修正案形式廢除該刑種，對相應適用對象以緩刑替代處罰。

關于矯正項目。《征求意見稿》幾乎沒有規(guī)定任何矯正項目。社區(qū)矯正試點試行這么多年，矯正方法單一，幾乎沒有發(fā)展常規(guī)有效的矯正項目，矯正手段幾乎僅限于集體教育、寫思想匯報、一月或兩月報到一次，缺乏有針對性的矯正方案。有個別地方開展了心理矯正，但也只是臨時性或階段性的，未能常態(tài)化和制度化。