我國聘任制公務(wù)員人事爭議仲裁制度的問題及對策研究

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

一、導(dǎo)論

(一)聘任制公務(wù)員

根據(jù)《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》第二條，聘任制公務(wù)員是指“機(jī)關(guān)在規(guī)定的編制限額和工資經(jīng)費(fèi)限額內(nèi)，經(jīng)中央或者省級公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，以合同形式聘任、依法履行公職、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。聘任制公務(wù)員具有如下幾個特點(diǎn)：第一，合同管理?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)中明確規(guī)定我國聘用制公務(wù)員實(shí)行合同管理，聘任合同為聘任公務(wù)員與主管單位之間責(zé)任義務(wù)的紐帶，而這是其他公務(wù)員所不具備的特征。第二，任期明確。聘用制公務(wù)員與用人單位在簽訂聘任合同時明確任期，任期一到，完成合同義務(wù)，即視為合同到期，還可以根據(jù)合同約定解除合同或者續(xù)約。第三，范圍特定?！豆珓?wù)員法》規(guī)定在專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位范圍之中招聘公務(wù)員，有利于在重點(diǎn)崗位的公務(wù)員聘任上引入競爭機(jī)制，提高人力資源的使用效率。第四，救濟(jì)特殊。《公務(wù)員法》規(guī)定聘任制公務(wù)員與聘任機(jī)關(guān)發(fā)生人事爭議的，可以向人事爭議仲裁委員會申請仲裁。對于仲裁結(jié)果不服可以向人民法院提起訴訟。

(二)人事爭議

《人事爭議處理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)中規(guī)定人事爭議為“實(shí)施公務(wù)員法的機(jī)關(guān)與聘任制公務(wù)員之間、參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的機(jī)關(guān)(單位)與聘任工作人員之間因履行聘任合同發(fā)生的爭議?！钡艘?guī)定中所界定的人事爭議的范圍太窄并且模糊不清，導(dǎo)致部分爭議得不到正規(guī)途徑的救濟(jì)，在實(shí)踐過程中明顯不利于聘任制公務(wù)員合法權(quán)利的保障。

(三)聘任制公務(wù)員人事爭議解決途徑

聘任制公務(wù)員與其聘任機(jī)關(guān)之間的雙重關(guān)系決定了雙方當(dāng)事人之間的人事爭議有著特殊的解決方式，聘任制公務(wù)員人事爭議除了可以使用普通公務(wù)員人事爭議的申訴制度，還可以通過申請人事爭議仲裁和訴訟解決人事糾紛。

第一，申訴制度。申訴制度是公務(wù)員特有的一種權(quán)利救濟(jì)方式，是指公務(wù)員對機(jī)關(guān)作出的人事處理決定不服而依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出請求，由受理機(jī)關(guān)重新處理的制度。第二，人事爭議仲裁制度。學(xué)界的專家學(xué)者從不同的角度對人事爭議仲裁給出了不同的定義。第三，訴訟制度?！豆珓?wù)員法》以及處理規(guī)定簡單提出當(dāng)事人不服仲裁裁決結(jié)果有權(quán)利提起訴訟以維護(hù)合法權(quán)益，而并未對于提起訴訟有進(jìn)一步的程序性規(guī)定，因此訴訟制度還尚難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

二、聘任制公務(wù)員人事爭議仲裁制度存在的問題

(一)從主體上看，人事爭議仲裁委員會獨(dú)立性、專業(yè)性不足

人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和財(cái)政等許多方面仍然使其難以處于中立地位。第一，仲裁委員會人員構(gòu)成還是負(fù)責(zé)人都帶有濃厚的行政色彩，不利于保持仲裁委員會的中立性。第二，人事爭議仲裁委員會歸類于政府體制之中，在實(shí)際工作中，政府依然負(fù)責(zé)管理其人事、工資及編制，這都使得人事爭議仲裁委員會的獨(dú)立性大打折扣。

(二)從客體上看，人事爭議仲裁受理范圍不合理

《規(guī)定》和《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》規(guī)定的人事爭議的范圍，限于“因履行聘任合同發(fā)生的爭議”。但是其中究竟包括哪些爭議，目前在學(xué)界還未達(dá)成共識。通過對勞動爭議仲裁受理范圍的比較，也可以看出人事爭議仲裁的范圍模糊、過于狹窄。另外，由于受理范圍規(guī)定的模糊性，使得人事爭議仲裁在具體的實(shí)踐過程中也遭遇了問題。

(三)從執(zhí)行過程上看，人事爭議仲裁程序不完備

目前人事爭議仲裁的主要依據(jù)僅為部門規(guī)章，其效力等級低于法律和行政法規(guī)，這直接造成了人事爭議仲裁程序的不規(guī)范和不科學(xué)。第一，申請時效規(guī)定不科學(xué)。人事爭議仲裁的申請期限僅為六十日，時限規(guī)定也并未涉及申請時效的中止、中斷；第二，舉證責(zé)任配置不科學(xué)。人事仲裁舉證責(zé)任遵循“誰主張，誰舉證”的原則。然而在現(xiàn)實(shí)的聘用關(guān)系中，聘用制公務(wù)員和用人單位在人事資料的搜集并不占有優(yōu)勢；第三，調(diào)解程序是否必要不明確。

(四)從法律依據(jù)上看，缺少統(tǒng)一、高位階的法律依據(jù)

我國當(dāng)前人事爭議仲裁的主要依據(jù)仍然是國務(wù)院部門規(guī)章和各個地方政府根據(jù)具體情況制定的具體實(shí)施細(xì)則。而《立法法》明確規(guī)定，訴訟和仲裁制度只能制定法律，尚未制定法律的可以允許國務(wù)院先行制定行政法規(guī)。而迄今為止，我國在人事爭議仲裁上的立法仍屬空白。

三、完善聘任制公務(wù)員人事爭議仲裁制度的建議

(一)淡化人事爭議仲裁委員會的行政化色彩，加強(qiáng)人員隊(duì)伍建設(shè)

為了尋求公正的裁判，必須使中立的裁判者始終保持獨(dú)立地位，不受其他任何權(quán)勢和財(cái)力的掣肘。首先，要明確人事爭議仲裁的基本屬性，其是一種具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的爭議處理制度，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員任用上必須保持中立地位；其次，可以逐步將人事爭議仲裁委員會的工作與人事與行政管理工作分離開來，逐步淡化其行政屬性，建立獨(dú)立的勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)，分別處理人事爭議案件和勞動爭議案件，待制度成熟時，將勞動人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)從行政機(jī)構(gòu)中獨(dú)立出來，切實(shí)保障仲裁機(jī)構(gòu)的第三方地位，促進(jìn)仲裁的公平公正。

(二)明確人事爭議仲裁的受案范圍

當(dāng)前對于人事爭議仲裁受案范圍的規(guī)定混亂不一，缺乏法律層次的統(tǒng)一規(guī)定，從而造成了實(shí)踐中的管理混亂，因此應(yīng)該運(yùn)用法律的工具做出彌補(bǔ)。首先要明確人事管理的性質(zhì)和范圍，分清單位人事管理行為和內(nèi)部管理行為的界限；其次，界定清晰明確的人事爭議仲裁的受案范圍。第一，受理范圍應(yīng)將由合同訂立始到合同解除止過程中所發(fā)生的人事爭議都納入到仲裁的受理范圍之內(nèi)。第二，在法律使用中采取擴(kuò)張性解釋的方法，視案件的具體情況盡可能多得將聘任制公務(wù)員與其聘用機(jī)關(guān)之間可能發(fā)生的人事爭議涵蓋進(jìn)去，擴(kuò)大完善人事爭議的受理范圍。第三，將不屬于人事爭議仲裁受理范圍的爭議做出排除性目錄。

(三)完善人事爭議仲裁程序

為了保障人事爭議仲裁達(dá)到理想的效果，必須從程序上解決每一個可能會有失公允的漏洞，做好權(quán)利保護(hù)的程序保障。第一，完善時效規(guī)定。將人事爭議仲裁的申請期限延長至一年，應(yīng)該完善相應(yīng)的申請時效中斷終止的事項(xiàng)規(guī)定，統(tǒng)一辦案期限的規(guī)定；第二，合理配置人事爭議仲裁的舉證責(zé)任。第三，充分發(fā)揮調(diào)解在人事爭議案件中的作用。

(四)明確和統(tǒng)一人事爭議仲裁制度的法律依據(jù)

應(yīng)加快推進(jìn)相關(guān)的法律法規(guī)的制定工作以符合人事爭議的處理需要。首先，要加緊人事爭議仲裁立法?？梢允紫戎贫ㄒ粋€人事爭議仲裁方面的行政法規(guī)，并以其為核心，將部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和具體實(shí)踐結(jié)合，在時機(jī)成熟時通過人大正式的立法程序，將之上升為正式的法律；其次，在制定統(tǒng)一的法律之前，要統(tǒng)一現(xiàn)有的聘任制公務(wù)員人事爭議處理方面的法律規(guī)范和解釋工作；最后，要及時發(fā)現(xiàn)并補(bǔ)充人事爭議仲裁制度的法律規(guī)范的空缺。