福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下養(yǎng)老服務(wù)供給路徑的研究

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院 四川 成都 610000)

一、緒論

根據(jù)2016年公布的《2015年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國60歲以上的老年人已達(dá)2.22億占全國人口的16.1%，這一比例已嚴(yán)重超過國際10%的標(biāo)準(zhǔn)。中國的養(yǎng)老危機(jī)在老年人規(guī)模過大、計(jì)生政策和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的多重壓力下已經(jīng)到了刻不容緩的地步，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老都不可能滿足老年人的全部生活需要，只有建立多元化養(yǎng)老服務(wù)供給模式才是緩和國家老齡問題的唯一出路。

我國目前的老人養(yǎng)老形式主要有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、民營養(yǎng)老院養(yǎng)老、帶有政府色彩的社區(qū)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、老人自養(yǎng)(空巢獨(dú)居)等。我國現(xiàn)有的幾種養(yǎng)老服務(wù)模式各有不同，在一定程度上緩解了我國老年群體的養(yǎng)老壓力。然而，面對巨大的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的矛盾依舊存在并較為突出，老年養(yǎng)老服務(wù)缺失的現(xiàn)狀沒有得到根本的改善。在老齡化急劇推進(jìn)的社會浪潮下，如何在現(xiàn)有的資源條件下，建立一種既能切實(shí)滿足老人養(yǎng)老服務(wù)需求、又能可持續(xù)地運(yùn)行承載的社會化的養(yǎng)老服務(wù)模式，是擺在我們面前的重要問題。

二、概念界定

(一)養(yǎng)老服務(wù)

2011年12月16日國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》中指出社會養(yǎng)老服務(wù)體系是與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，以滿足老年人養(yǎng)老服務(wù)需求、提升老年人生活質(zhì)量為目標(biāo)，面向所有老年人，提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素形成的網(wǎng)絡(luò)，以及配套的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度。因此本文認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)是為了滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求或者以提升老年人的生活質(zhì)量為目標(biāo)，在政府、家庭、社區(qū)及社會組織的支持下，為滿足老年人基本的生活需要，對農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)、生活上的照料以及情感上的慰藉。

(二)養(yǎng)老服務(wù)供給

養(yǎng)老服務(wù)的供給主要包含三方面內(nèi)容，分別是供給的主體、供給的內(nèi)容和供給的方式。養(yǎng)老服務(wù)的供給主體包括政府、市場、社會組織、社區(qū)、家庭；養(yǎng)老服務(wù)供給的內(nèi)容包括對農(nóng)村老年人的經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)、生活上的照料及情感上的慰藉；養(yǎng)老服務(wù)供給的方式主要有政府公辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、民營機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老、老人自養(yǎng)(空巢獨(dú)居)等。

三、現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)供求分析

(一)養(yǎng)老服務(wù)的需求分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)將“需求”解構(gòu)為相匹配的購買欲和購買力，二者缺一不可，否則都不能構(gòu)成需求，故養(yǎng)老服務(wù)的需求公式如下：養(yǎng)老服務(wù)需求=老年人口數(shù)量+老年人口購買欲望+老年人口購買力。

首先，2030年到2050年是我國人口老齡化最嚴(yán)峻的時(shí)期，老年人口數(shù)量將持續(xù)增加，對養(yǎng)老服務(wù)存在潛在需求的老年人口數(shù)是非常龐大的；其次，隨著生活水平的提高和老年人傳統(tǒng)觀念的變化，老年個(gè)體的消費(fèi)能力、消費(fèi)偏好、消費(fèi)方式等處于動態(tài)變化中，其需求總量和項(xiàng)目緊跟時(shí)代步伐不斷擴(kuò)張，需求重點(diǎn)也在不斷轉(zhuǎn)移；再次，從購買力來說，城市老年人的經(jīng)濟(jì)來源主要是養(yǎng)老金，另外還有少部分再就業(yè)收入、子女贍養(yǎng)費(fèi)等。因此，決定城市老年人主要購買力的是養(yǎng)老金支付水平。隨著國家的生產(chǎn)能力及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化，老年人的退休待遇不斷提高，從而影響他們的養(yǎng)老服務(wù)需求。

(二)養(yǎng)老服務(wù)的供給分析

我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體經(jīng)歷了從“國家—家庭”到“國家—家庭—社區(qū)—市場—社會組織”多元協(xié)作的演變過程。

新中國成立之初，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體是家庭，政府的責(zé)任僅限于城市和農(nóng)村的“三無”老人，養(yǎng)老服務(wù)處于社會救助的水平，市場幾乎不承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任；隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國養(yǎng)老服務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大，面向全體老年人。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)的提供主體也不斷增多，除了國家和家庭外，市場、社區(qū)和社會組織也開始加入到養(yǎng)老服務(wù)的供給中；進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國政府開始主動介入養(yǎng)老服務(wù)的供給，頒布了一系列的法律法規(guī)，為養(yǎng)老服務(wù)的社會化提供了較好的制度環(huán)境，養(yǎng)老服務(wù)各主體的職責(zé)逐漸調(diào)整、不斷加強(qiáng)。我國養(yǎng)老服務(wù)的提供經(jīng)歷了單一主體到多元主體的轉(zhuǎn)變過程，各主體的地位、作用和職能也發(fā)生著相應(yīng)的變化，重新界定政府、市場、社會組織、家庭的職責(zé)，通過轉(zhuǎn)變政府角色和強(qiáng)化社會各主體的參與，來滿足社會福利的需求。

四、養(yǎng)老服務(wù)供給的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析

(一)效用理論

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)效用理論認(rèn)為，每個(gè)人是他自身福利的最好判斷者，并且力圖使他的福利最大化，它研究消費(fèi)者如何分配其收入，以便實(shí)現(xiàn)滿足程度的最大化。按照福利主義的理論觀點(diǎn)，社會養(yǎng)老方式實(shí)際包含著兩重福利最大化目標(biāo)。

第一重目標(biāo)是老年人個(gè)體養(yǎng)老福利的最大化。老年人個(gè)體具有較強(qiáng)的異質(zhì)性，老年人的適宜選擇是以老年人追求個(gè)人效用最大化為基礎(chǔ)，這在一定程度上實(shí)現(xiàn)了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的第一重目標(biāo):效率。但弱勢群體通常會受社會、經(jīng)濟(jì)地位和制度的約束，不能選擇增進(jìn)個(gè)人福利的養(yǎng)老方式，因此，追求個(gè)人效用最大化的過程并不一定是整個(gè)社會福利優(yōu)化的過程。如果財(cái)富的轉(zhuǎn)移分配能增進(jìn)部分或者整體老年人的福利，就采用補(bǔ)償方法，力圖實(shí)現(xiàn)福利主義的第二重目標(biāo)，即老年人整體的福利最大化。這就為政府調(diào)整政策，確定補(bǔ)償對象，留有較大的空間，并保證老人可及性地選擇福利優(yōu)化的養(yǎng)老方式。

(二)市場失靈的福利效果

由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷，市場機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域也存在運(yùn)作不靈的情況。競爭性的市場不可能達(dá)到公共物品的帕累托最優(yōu)產(chǎn)量。換句話說，如果私人部門來提供公共物品，就可能會產(chǎn)生低效率和福利損耗。我們以養(yǎng)老院為例來說明私人部門生產(chǎn)公共產(chǎn)品的福利損耗。如果養(yǎng)老院不是由政府修建的，而是由私人來修建，就可能產(chǎn)生低效率。因?yàn)樗饺似髽I(yè)追求利潤最大化的動機(jī)將會導(dǎo)致養(yǎng)老院的收費(fèi)水平提高，從而消費(fèi)者剩余部分就減少。私人部門修建養(yǎng)老院所造成的社會福利的凈損失，清楚地表明了私人部門生產(chǎn)公共物品的低效率，所以公共物品的供給應(yīng)該由政府部門來提供，從而增加社會福利。

(三)公共物品的福利效應(yīng)

由于公共物品具有的非競爭性和非排他性，通過市場供給模式實(shí)現(xiàn)非排他性是不可能的或者會導(dǎo)致高昂的成本，同時(shí)也會缺乏效率，最終則會導(dǎo)致市場失靈，所以大部分公共物品應(yīng)該由政府提供，但是也不可避免的產(chǎn)生“免費(fèi)搭便車者”的問題?！按畋丬嚒笔钦峁┕参锲愤^程中效率低下的一種具體表現(xiàn)，它是指某些人享受了公共物品的消費(fèi)，但卻逃避支付公共物品的生產(chǎn)成本的一種行為。

由于搭便車問題的存在，政府對公共物品的配置無法達(dá)到最優(yōu)化，也無法實(shí)現(xiàn)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的帕累托最優(yōu)，從而也沒有實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)公共物品的福利最大化。因此，為了有效供應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)這一準(zhǔn)公共物品，盡量避免“免費(fèi)搭便車”問題，提高公共物品的福利效應(yīng)，養(yǎng)老服務(wù)的供給不應(yīng)全部由政府來提供，也可以引導(dǎo)私人部門通過市場提供。

五、養(yǎng)老服務(wù)供給路徑多元化發(fā)展趨勢

(一)政府對養(yǎng)老服務(wù)供給的宏觀調(diào)控

鑒于對養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)品性質(zhì)的分析，養(yǎng)老服務(wù)一方面涉及公共利益，另一方面主要使老年人個(gè)體分別收益，符合誰受益收付費(fèi)的原則，養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，使得政府在這一領(lǐng)域的角色既不能一手包辦，又不能放手不管。改革后的政府職責(zé)體現(xiàn)在政策的制定和立法，必要的財(cái)政支持，強(qiáng)有力的監(jiān)督三個(gè)方面。對此，政府應(yīng)該做好養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，在科學(xué)規(guī)劃、引導(dǎo)市場、規(guī)范產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管、兜底購買等方面積極作為。

(二)市場積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給建設(shè)

政府不是萬能的，它只是一個(gè)公共部門，其服務(wù)是公共產(chǎn)品，因而本身具有失靈的可能性。此外針對養(yǎng)老服務(wù)的部分市場屬性，要積極發(fā)揮市場對養(yǎng)老服務(wù)資源的配置作用，建立競爭機(jī)制，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)水平，拓展養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目內(nèi)容，形成合理的養(yǎng)老服務(wù)價(jià)位。現(xiàn)階段，我國的養(yǎng)老服務(wù)除了政府直接提供外，還有部分是由社區(qū)或民辦非營利機(jī)構(gòu)提供的，這些養(yǎng)老服務(wù)普遍存在著服務(wù)項(xiàng)目單一、服務(wù)質(zhì)量不高、服務(wù)供給和需求不相匹配等問題。市場要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，引入競爭機(jī)制，細(xì)分老年服務(wù)市場，并形成合理的價(jià)格機(jī)制，滿足不同老年人的差異性需求。

(三)社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)供給的增補(bǔ)資源

隨著城市化的推進(jìn)，我國的社區(qū)從數(shù)量和規(guī)模上都獲得了大幅度的增加。在考慮社區(qū)資源的調(diào)動時(shí)，應(yīng)該根據(jù)社區(qū)公共品的受益邊界主要惠及社區(qū)居民的特點(diǎn)，建立由社區(qū)居民為主導(dǎo)的、政府和民間力量共同參與的公共決策制度。社區(qū)資源對于養(yǎng)老服務(wù)的提升能夠起到增補(bǔ)作用：首先，社區(qū)是老年人原先的居住區(qū)域，對于身體相對健康的老人，對社區(qū)更加熟悉，社區(qū)養(yǎng)老對其是較為經(jīng)濟(jì)、便利的選擇；其次，社區(qū)可以建立配套的健身、文娛設(shè)備，組織豐富的老年群體活動，增強(qiáng)社區(qū)老年人體質(zhì)，舒展老年人身心；最后，社區(qū)的公共衛(wèi)生服務(wù)站可以被吸納入社區(qū)的養(yǎng)老資源，對養(yǎng)老服務(wù)的提升起到增進(jìn)作用。

(四)社會組織發(fā)展為養(yǎng)老服務(wù)的福利增補(bǔ)力量

社會組織泛指那些在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。這些社會組織對老年福利增補(bǔ)的優(yōu)勢在于：第一，提供了更加多樣的服務(wù)。填補(bǔ)了單一的曰常照顧、身體護(hù)理的對老年人的關(guān)注空缺；第二，活動更講求互動而不是給予。這類組織根據(jù)本地區(qū)的老年人具體情況，開展與老人個(gè)體特點(diǎn)有關(guān)的互動活動，效果更佳；第三，服務(wù)人員志愿性強(qiáng)，人員隊(duì)伍可持續(xù)。這類組織本著自愿加入、志愿奉獻(xiàn)的宗旨，幵展活動時(shí)參加者的動力更大，服務(wù)效果相對更好；同時(shí)組織不斷吸納志愿人員，開展活動能夠避免固定人員隊(duì)伍帶來的僵化和疲憊，人員隊(duì)伍具有較好的可持續(xù)性。

(五)家庭職責(zé)和照顧對養(yǎng)老服務(wù)的扶持

家庭、鄰里等非正式部門是社會福利的重要供給來源。家庭等提供的養(yǎng)老服務(wù)雖然不具有專業(yè)性，但由于老年人對親情的依賴與信任、對熟悉環(huán)境的眷戀與不舍，使得大部分老年人選擇居家養(yǎng)老?？梢哉f，家庭照顧對于老年人在精神上的慰藉很難為社區(qū)或機(jī)構(gòu)所替代。但是隨著家庭規(guī)模的縮小，家庭撫養(yǎng)比的上升，社會競爭壓力的增大等原因，家庭在提供養(yǎng)老服務(wù)方面的能力正在減弱。因此，養(yǎng)老服務(wù)的其他供給主體如國家、機(jī)構(gòu)、社區(qū)和社會組織等，應(yīng)該考慮到老年人的心理特點(diǎn)，對于家庭這一主體提供更多的政策、資金、服務(wù)等便利條件，讓能夠在家養(yǎng)老的老年人(如能夠自理和半失能)通過部分購買服務(wù)的方式居家養(yǎng)老。