我國公共部門制度執(zhí)行偏差問題與對(duì)策分析

(1.廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院　廣西　南寧　530000；2.深圳大學(xué)　廣東　深圳　518000)

一、公共部門的“制度”內(nèi)涵界定

對(duì)于“制度”的定義不同的學(xué)者從不同的學(xué)科理論需要和管理實(shí)踐活動(dòng)出發(fā)給予了不同的定義，并賦予了“制度”不同的內(nèi)涵。如有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為“制度是一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為”[1]還有學(xué)者認(rèn)為制度是“組織中的行為規(guī)則、常規(guī)和全部程序”。[2]由上述的定義我們可知“制度至少是一種規(guī)則和規(guī)范”。就公共部門而言，我們認(rèn)為公共部門的“制度”主要是指公共部門根據(jù)本級(jí)部門需要或者上級(jí)部門要求組織制定而形成的各項(xiàng)職責(zé)規(guī)范和行為準(zhǔn)則。

我國公共部門(包含行政和司法部門等)代表了公共利益，執(zhí)行受眾對(duì)象亦是公眾群體，其所執(zhí)行的制度主要是部門的規(guī)章制度以及公共政策，因此要求執(zhí)行這些制度和政策時(shí)必須要從公平、公正原則出發(fā)，做到秉公執(zhí)法，不偏不倚地依章(規(guī))辦事，維護(hù)絕大多數(shù)公眾的利益。

二、公共部門的制度執(zhí)行偏差問題及其危害

(一)公共部門的制度執(zhí)行偏差問題的具體表現(xiàn)。一般而言，我國公共部門制度執(zhí)行主要存在的問題是制度執(zhí)行偏差的問題，具體表現(xiàn)為：

一是制度執(zhí)行采取替代性執(zhí)行。在執(zhí)行制度的過程中代替另外的制度執(zhí)行，最直接的表現(xiàn)就是以習(xí)慣做法代替規(guī)章制度，特別是在司法部門的執(zhí)行中如果不注重對(duì)制度的嚴(yán)格恰當(dāng)執(zhí)行，那么在個(gè)人主觀意志的主導(dǎo)下法律和制度的硬性規(guī)定就會(huì)被軟化為彈性要求。導(dǎo)致制度替代性執(zhí)行的直接原因在于制度執(zhí)行的要求不嚴(yán)格。

二是制度執(zhí)行采取選擇性執(zhí)行。從人性的角度而言，人具有趨利避害的自然本性，部門中的個(gè)人也是實(shí)實(shí)在在的人，在執(zhí)行制度的過程中，若沒有進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，執(zhí)行制度的個(gè)人便會(huì)趨向于做對(duì)個(gè)人執(zhí)行有利或與增進(jìn)個(gè)人利益的部門執(zhí)行。再者，他還會(huì)挑制度較易于執(zhí)行的部門來執(zhí)行，另一些執(zhí)行相對(duì)比較困難的部分就選擇放棄和不執(zhí)行。缺乏監(jiān)督與制約，就會(huì)是“上有政策、下有對(duì)策”，有利的就執(zhí)行、不利的則不執(zhí)行。

三是對(duì)制度的象征性執(zhí)行。象征性執(zhí)行就是將制度視為擺設(shè)，對(duì)制度的執(zhí)行更多的只是拍照走過場，沒有深刻執(zhí)行制度的要旨和實(shí)質(zhì)，制度執(zhí)行的本質(zhì)就是要約束這些走過場象征性執(zhí)行，本末倒置的象征性執(zhí)行恰恰動(dòng)搖了制度權(quán)威的根基。象征性執(zhí)行更多源于制度執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制缺乏，制度執(zhí)行者缺乏執(zhí)行的動(dòng)力。

(二)公共部門制度執(zhí)行偏差的危害。對(duì)于公共部門而言，制度執(zhí)行不當(dāng)?shù)奈：Ρ憩F(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，這些制度執(zhí)行不當(dāng)?shù)淖黠L(fēng)蔓延和惡化必然直接地阻礙和破壞黨的方針政策的落實(shí)。其次，制度的執(zhí)行不當(dāng)直接損害制度和政府的權(quán)威，敗壞黨風(fēng)、國紀(jì)，作為公共部門制度執(zhí)行不當(dāng)在損害權(quán)威的同時(shí)，還招致民眾的不信任，著名的塔西佗陷阱就是最好的例證。最后，公共政策執(zhí)行不當(dāng)，會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)災(zāi)難以及對(duì)國家和人民財(cái)產(chǎn)造成不可挽回的損失。

三、公共部門制度執(zhí)行偏差問題的改進(jìn)對(duì)策

(一)完善制度執(zhí)行的配套制度。民主政治的發(fā)展要求強(qiáng)化以政府為代表的公共部門責(zé)任意識(shí)，責(zé)任是制約公共部門制度執(zhí)行不作為和亂作為的重要保證，要使得一項(xiàng)制度真正發(fā)揮作用，責(zé)任真正落實(shí)到位，還需要其他制度作為相應(yīng)的保障：

其一，是要建立制度執(zhí)行問責(zé)制度。建立問制度執(zhí)行問責(zé)制度就是要公共部門的工作人員履行職責(zé)過程的過失行為、不當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究，保證其有效履行職責(zé)，建立公共部門制度執(zhí)行問責(zé)制度是保證制度執(zhí)行責(zé)任落實(shí)到個(gè)人的直接保證。

其二，是要建立制度執(zhí)行的評(píng)估制度。評(píng)估制度的主體應(yīng)該有兩個(gè)部分：一是主管該部門的上級(jí)部門，這樣有利于上級(jí)部門控制和直接實(shí)現(xiàn)內(nèi)部督促，二是公眾，公眾的滿意度評(píng)估是公共部門是衡量部門是否盡責(zé)的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)建立優(yōu)良制度執(zhí)行保障機(jī)制。一是構(gòu)建良好的組織人際關(guān)系。良好的人際關(guān)系能夠突破溝通障礙和利益保護(hù)帶來的制度執(zhí)行障礙，基于平等合作、團(tuán)結(jié)互助的構(gòu)建起來的組織人際關(guān)系更能給激發(fā)團(tuán)隊(duì)精神，優(yōu)良的制度執(zhí)行環(huán)境能夠形成“共同思想作風(fēng)、價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則”[3]。二是建立制度執(zhí)行的激勵(lì)機(jī)制。制度執(zhí)行之所以出現(xiàn)象征性執(zhí)行和選擇性執(zhí)行更多時(shí)候是執(zhí)行過程中缺乏激勵(lì)機(jī)制，公共部門的制度執(zhí)行機(jī)制可以與工資績效制度、職稱與職務(wù)等級(jí)、晉升條件結(jié)合起來使用，這樣能對(duì)執(zhí)行者產(chǎn)生實(shí)際影響，而單純物質(zhì)與言語無法發(fā)揮更大作用。三是制定制度制度執(zhí)行的目標(biāo)。制度執(zhí)行以目標(biāo)為導(dǎo)向才能保證制度達(dá)到制度設(shè)立時(shí)要求的效果——制度執(zhí)行到什么程度，所要達(dá)到的效果。這些都要有明確的規(guī)定，否則制度執(zhí)行偏離問題就不構(gòu)成存在。

(三)形成科學(xué)高效制度執(zhí)行機(jī)制。制度執(zhí)行必須要有效率，高效執(zhí)行需要建立起科學(xué)高效的制度執(zhí)行機(jī)制，具體是：

一是，要建立詳細(xì)的制度實(shí)施細(xì)則。管理人員需要對(duì)制度進(jìn)行分解，在分解的基礎(chǔ)上形成實(shí)施細(xì)則，將細(xì)則進(jìn)行專業(yè)分工，按照制度要求的工作執(zhí)行情況選擇合適的人選，每一項(xiàng)工作的分工要充分考慮到執(zhí)行者的能力、性格和素質(zhì)等方面，在分工上要確保工作和責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)人人有責(zé)則是無一人有責(zé)，落實(shí)時(shí)就會(huì)容易互相推諉工作和責(zé)任。二是，制度執(zhí)行中部門形成良好的合作溝通環(huán)境。執(zhí)行人員在制度執(zhí)行過程中需要團(tuán)結(jié)協(xié)作，并且需要有暢通的反饋問題渠道建立優(yōu)良的溝通和做機(jī)制是制度執(zhí)行順暢高效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。三是，從培訓(xùn)中提高制度執(zhí)行效率。根據(jù)科學(xué)管理之父泰勒的觀點(diǎn)提高效率的方式還在于對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行嚴(yán)格的培訓(xùn)。培訓(xùn)者必須是豐富經(jīng)驗(yàn)的制度執(zhí)行者，并且為人和善，還是制度執(zhí)行的榜樣，能夠起到言傳身教的作用。四是，要強(qiáng)調(diào)從科技中提取效率。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”和無紙化辦公是提高制度執(zhí)行的有效途徑。

(四)形成嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制。為保障制度的嚴(yán)格和順暢執(zhí)行，監(jiān)督必不可少。制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制在設(shè)計(jì)上要體現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的原則，具體為：在內(nèi)部監(jiān)督方面，首先，優(yōu)良的獎(jiǎng)懲制度監(jiān)督就是最好的監(jiān)督，因而部門需要建立并利用好獎(jiǎng)懲制度。良好的獎(jiǎng)勵(lì)和薪酬制度催人奮進(jìn)，嚴(yán)厲的懲罰制度讓人心生畏懼。如此，管理者和部門領(lǐng)導(dǎo)只需要落實(shí)好獎(jiǎng)懲制度便可以對(duì)部門人員制度執(zhí)行情況進(jìn)行有效的監(jiān)督。其次，部門領(lǐng)導(dǎo)者和管理者需要對(duì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，專項(xiàng)監(jiān)督人員要加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)制度落實(shí)的日常督查和專項(xiàng)檢查，特別是要形成制度執(zhí)行的問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格和嚴(yán)肅處理不積極、不到位、不充分執(zhí)行制度問題，部門領(lǐng)導(dǎo)者的監(jiān)督不僅僅是為了懲罰和處置執(zhí)行人員，還需要適時(shí)了解制度執(zhí)行人員遇到的困難，幫助他們解決相應(yīng)的困難，部門領(lǐng)導(dǎo)者必須要指導(dǎo)，制度執(zhí)行過程的困難和難以達(dá)到效果可能出于權(quán)責(zé)不一致，執(zhí)行人員沒有權(quán)限就達(dá)不到制度執(zhí)行所要求的效果，因而部門領(lǐng)導(dǎo)跟進(jìn)非常有必要。