事業(yè)單位編制外環(huán)衛(wèi)工人入會問題研究
——以北京市海淀區(qū)為例

趙雯曦

（中南財經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、問題的提出

環(huán)衛(wèi)工人是每個城市必不可少的“馬路天使”，環(huán)衛(wèi)工作這種低技能工作大多由進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工承擔(dān)。在北京市海淀區(qū)，絕大多數(shù)環(huán)衛(wèi)保潔任務(wù)由作為事業(yè)單位的北京市海淀區(qū)環(huán)境衛(wèi)生服務(wù)中心（以下簡稱“海環(huán)中心”）承擔(dān)。相對于編制內(nèi)的環(huán)衛(wèi)工人，事業(yè)單位里的編制外環(huán)衛(wèi)工人勞動權(quán)益保障存在明顯不足，而缺乏工會的代表與維權(quán)使得編制外環(huán)衛(wèi)工人的處境更是雪上加霜。團(tuán)結(jié)權(quán)是勞工三權(quán)中必不可少的一項權(quán)利，但是編制外環(huán)衛(wèi)工人卻因為“編制”而被隔離在事業(yè)單位工會之外。筆者認(rèn)為，有必要將編制外環(huán)衛(wèi)工人納入工會中，這不僅符合更廣泛地維護(hù)勞動者權(quán)益的要求，同時也有利于推動農(nóng)民工入會工作的開展。

本研究從海環(huán)中心編制外環(huán)衛(wèi)工人勞動權(quán)益受侵害的現(xiàn)狀出發(fā)，以事業(yè)單位編制外環(huán)衛(wèi)工人為研究對象，關(guān)注編制外環(huán)衛(wèi)工人的入會問題。通過論證編制外環(huán)衛(wèi)工人加入工會的可能性并結(jié)合我國現(xiàn)行入會模式，探討不同類型事業(yè)單位編制外環(huán)衛(wèi)工人可行的入會途徑。

本文對編制外環(huán)衛(wèi)工人的界定為：在事業(yè)單位中從事環(huán)衛(wèi)工作，與事業(yè)單位之間存在事實勞動關(guān)系的編制外人員。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）關(guān)于編制外環(huán)衛(wèi)工人的權(quán)益保障現(xiàn)狀的研究

張麗云（2017）從環(huán)衛(wèi)工人整體角度研究了其勞動權(quán)益保障問題，發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)工人工作強(qiáng)度大、時間長，休息休假權(quán)利受到嚴(yán)重侵害，并且勞動保護(hù)也存在不足[1]。將事業(yè)單位環(huán)衛(wèi)工人群體劃分為編制內(nèi)外兩部分以后發(fā)現(xiàn)，編制外環(huán)衛(wèi)工人面臨的勞動權(quán)益受侵害狀況更嚴(yán)重：不論是在個別勞權(quán)方面還是集體勞權(quán)方面，編制內(nèi)員工均得到了有效保障，編制外員工的勞動權(quán)益卻屢遭侵害，而作為勞動者利益代言人的工會卻只納入了編制內(nèi)的員工，這就使得分散的編制外員工的勞動權(quán)益無人維護(hù)（王瀟等，2016）[2]。

（二）關(guān)于編制外環(huán)衛(wèi)工人勞動權(quán)益保障狀況改善途徑的研究

已有文獻(xiàn)從多角度對改善環(huán)衛(wèi)工人權(quán)益保障的措施提出了建議：從個人角度看，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)衛(wèi)工人對自身權(quán)利的認(rèn)知并且增強(qiáng)其維權(quán)意識（文玉群等，2015）[3]；從政府角度看，可以加大科技投入，使用機(jī)器來減輕人工工作的負(fù)擔(dān)，同時完善工傷保險投入以及合理提高環(huán)衛(wèi)工人收入（張麗云，2017）[1](P28)，政府還應(yīng)當(dāng)嘗試打破戶籍壁壘,消除其對環(huán)衛(wèi)工人勞動權(quán)益的不良影響；還可以通過工會來代表和維護(hù)環(huán)衛(wèi)工人的權(quán)益（王瀟等，2016）[2]。盡管有文獻(xiàn)意識到編制外環(huán)衛(wèi)工人缺乏工會代表，但并未對其入會方式進(jìn)行詳細(xì)論述（王瀟等，2016）[2]。

（三）關(guān)于編制外農(nóng)民工入會方式的研究

國有企事業(yè)單位的農(nóng)民工作為“編制外員工”，他們在工資、保險、福利待遇方面都明顯不如編制內(nèi)員工。由于擔(dān)心他們加入工會后會要求和編制內(nèi)員工同等的待遇進(jìn)而增加企業(yè)成本，因此用人單位不愿意推動農(nóng)民工加入工會（藍(lán)光喜，2006）[4]。針對這種情況，可以考慮先讓他們加入工會，暫不與社會保障、提取工會經(jīng)費(fèi)掛鉤；也可以采取直管形式和一會兩制的方法，根據(jù)編制外人員的從業(yè)性質(zhì)和利益要求，組建基層工會的分工會或編入工會小組，并直接接受用人單位工會的領(lǐng)導(dǎo)（王春虎，2004；全總基層組織建設(shè)部，2005）[5-6]。

綜上所述，已有文獻(xiàn)指出了編制外環(huán)衛(wèi)工人勞動權(quán)益難以得到保障的現(xiàn)狀，在改進(jìn)其權(quán)益保障的措施中有提及通過工會來改善編制外環(huán)衛(wèi)工人的現(xiàn)狀，但并未詳細(xì)分析編制外環(huán)衛(wèi)工人入會的方法。筆者認(rèn)為，工會作用的發(fā)揮首先應(yīng)當(dāng)是以員工入會為前提。已有文獻(xiàn)在農(nóng)民工入會方式上已經(jīng)給出了一些建議，但從事不同工作的農(nóng)民工群體也略有差異，因此編制外環(huán)衛(wèi)工人適合以何種方式入會值得進(jìn)一步探討。

本研究關(guān)注編制外環(huán)衛(wèi)工人加入工會的問題，基于筆者對海環(huán)中心編制外環(huán)衛(wèi)工人勞動權(quán)益保障狀況的已有調(diào)查，以編制外環(huán)衛(wèi)工人為研究對象，通過論證加入工會的可能性并結(jié)合我國現(xiàn)行入會模式，提出不同類型事業(yè)單位編制外環(huán)衛(wèi)工人可行的入會途徑和入會的保障措施。

三、編制外環(huán)衛(wèi)工人加入工會的可能性

（一）法律和政策依據(jù)

《工會法》第3條規(guī)定：在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權(quán)利，任何組織和個人不得阻撓和限制?！秳趧臃ā返?條規(guī)定：勞動者有權(quán)依法參加和組織工會。中華全國總工會印發(fā)的《中華全國總工會農(nóng)民工工作規(guī)劃(2016-2020年)》提出，“力爭到2020年實現(xiàn)全國55%以上的農(nóng)民工入會”?？梢娭腥A全國總工會高度重視農(nóng)民工入會問題，并將組織農(nóng)民工入會納入工作規(guī)劃。

由此可見，編制外環(huán)衛(wèi)工人作為事業(yè)單位的勞動者，理應(yīng)有依法參加和組織工會的權(quán)利。同時，作為農(nóng)民工，其入會問題也是中華全國總工會工作努力的方向。

（二）編制外環(huán)衛(wèi)工人需要工會代表

根據(jù)筆者2015年對海環(huán)中心環(huán)衛(wèi)工人的調(diào)查，編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人在所從事的工種方面優(yōu)于編制外環(huán)衛(wèi)工人，就算是在同一工種內(nèi)，編制外環(huán)衛(wèi)工人在勞動報酬、工作時間、休息休假、社會保險等勞動權(quán)益保障方面也明顯不如編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人，勞動合同簽訂也極其不規(guī)范[2]。由于編制外環(huán)衛(wèi)工人自身素質(zhì)較低且個體力量微弱，在權(quán)益受到侵害后往往維權(quán)無能，因此更需要工會成為他們權(quán)益的維護(hù)者，為他們爭取合法權(quán)益。作為外出務(wù)工的農(nóng)民工，編制外環(huán)衛(wèi)工人有在城市獲得更好生活的訴求，因此也愿意接受工會的幫助和支持。

（三）現(xiàn)有的農(nóng)民工入會經(jīng)驗

目前我國工會對于農(nóng)民工的入會模式主要有三種：源頭建會制、項目入會制、社區(qū)工會制。

1.源頭建會制。源頭建會制組建的農(nóng)民工工會在農(nóng)民工的家鄉(xiāng)，由輸出地的工會將外出務(wù)工的農(nóng)民工集中吸納到工會里面，在務(wù)工輸入地派駐常駐機(jī)構(gòu)，通過輸出地和輸入地兩家工會聯(lián)合互動，雙向為農(nóng)民工維權(quán)。其中的典型范例就是2003年在大連市西崗區(qū)成立的大連?信陽（新縣）進(jìn)城務(wù)工人員工會聯(lián)合會。2016年，在大連市市區(qū)兩級工會組織的幫助下，該工會進(jìn)一步與大連造船廠外協(xié)等單位的工會資源進(jìn)行了整合，成立了大連市首個農(nóng)民工工會聯(lián)合會，覆蓋全區(qū)內(nèi)建筑裝修、批發(fā)零售、餐飲、物業(yè)、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)和領(lǐng)域的農(nóng)民工群體。

2.項目入會制。項目入會制一般是以一個工程項目為單位，施工人員中常常會有不少務(wù)工農(nóng)民工，為了吸納他們加入工會，當(dāng)?shù)乜偣椭椖渴┕挝唤㈨椖抗?，將一個項目中的勞動者納入工會。

3.社區(qū)工會制。社區(qū)工會按照農(nóng)民工租住地、聚居地組建工會，有利于加強(qiáng)與農(nóng)民工之間的聯(lián)系。例如，南京市最早組建的社區(qū)工會——玄武區(qū)鎖金村街道三村社區(qū)工會，建立了區(qū)域性職代會和社區(qū)集體合同、工資集體合同、女職工權(quán)益專項集體協(xié)議制度，保障勞動者權(quán)益，促進(jìn)社區(qū)民主政治建設(shè)。

四、編制外環(huán)衛(wèi)工人可行的入會方式

（一）海環(huán)中心編制外環(huán)衛(wèi)工人的入會方式

上述三種入會模式為編制外環(huán)衛(wèi)工人入會提供了參考，但是海環(huán)中心編制外環(huán)衛(wèi)工人也有其自身特點(diǎn)。海環(huán)中心的編制外環(huán)衛(wèi)工人來自不同省、市，如果采用源頭建會的方式，難以迅速在所有環(huán)衛(wèi)工人的輸出地都建立工會。因此，在環(huán)衛(wèi)工人輸入地，即北京市海淀區(qū)成立工會更為現(xiàn)實可行。海環(huán)中心作為專門承擔(dān)城市街道環(huán)衛(wèi)作業(yè)工作的事業(yè)單位，主要工作崗位就是環(huán)衛(wèi)作業(yè)的相關(guān)崗位，工作崗位間的差異小并且環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量多，編制外環(huán)衛(wèi)工人的流動性也較低，工齡7年及7年以上的占42.46%。在這種情況下，將編制外環(huán)衛(wèi)工人納入已有的事業(yè)單位工會中更為妥當(dāng)。原因有三：第一，工會能夠及時了解并反映編制外環(huán)衛(wèi)工人的訴求，協(xié)調(diào)本單位內(nèi)部的勞資關(guān)系；第二，由于編制外環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量多且集中，工作崗位間差異小，會員利益的一致性和趨同性有利于工會集體談判等工作的開展；第三，將編制外環(huán)衛(wèi)工人納入本單位工會，有利于促進(jìn)編制內(nèi)外環(huán)衛(wèi)工人之間的團(tuán)結(jié)，營造良好的工作氛圍。

但現(xiàn)實中海環(huán)中心的工會在接納編制外環(huán)衛(wèi)工人方面仍面臨一些困難。現(xiàn)有工會只吸納編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人，主要是為了維護(hù)編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人的既得利益。海環(huán)中心屬于非營利性的事業(yè)單位，國家根據(jù)編制內(nèi)正式員工的數(shù)量對其進(jìn)行全額撥款，國家撥款的有限性使得大量編制外環(huán)衛(wèi)工人的工資必須由海環(huán)中心自籌。如果工會將編制外環(huán)衛(wèi)工人納入工會，讓他們享受和編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人同樣的福利待遇，必然會給海環(huán)中心造成巨大壓力，編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人的福利待遇必然會由此下降。根據(jù)韋伯夫婦的既得利益說，工會實質(zhì)上是為了保證編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人的既得利益而對入會人數(shù)加以限制，排除編制外環(huán)衛(wèi)工人，力求保證編制內(nèi)環(huán)衛(wèi)工人的福利待遇不至于降低。

針對上述困難，筆者認(rèn)為，海環(huán)中心工會在吸納編制外環(huán)衛(wèi)工人入會過程中可以采取直管形式，在事業(yè)單位工會中為編制內(nèi)和編制外環(huán)衛(wèi)工人分別成立工會小組。雖然各小組所轄群體略有差異，但是都統(tǒng)一服從事業(yè)單位工會的管理，由事業(yè)單位工會統(tǒng)一協(xié)調(diào)。同時，由于我國目前針對農(nóng)民工入會的會費(fèi)繳納方法等尚未出臺，編制外環(huán)衛(wèi)工人可以暫不與社會保障、提取工會經(jīng)費(fèi)掛鉤，并承認(rèn)由此所帶來的兩個工會小組間福利的差異性，采取一會兩制的方式，先將編制外環(huán)衛(wèi)工人納入工會，使工會在改善工作場所條件和權(quán)益維護(hù)方面發(fā)揮作用。

（二）海環(huán)中心編制外環(huán)衛(wèi)工人入會方式的推廣

當(dāng)前，我國存在著大量尚未入會的事業(yè)單位編制外環(huán)衛(wèi)工人群體，筆者通過對海環(huán)中心的分析，認(rèn)為不同類型的事業(yè)單位在解決編制外環(huán)衛(wèi)工人入會方式方面可以采取不同方式。

1.以環(huán)衛(wèi)服務(wù)為主營業(yè)務(wù)的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位和海環(huán)中心的情況相似，工作崗位間的差異小并且環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量多，會員利益具有一致性和趨同性，這種情況下采取加入本單位工會的方式比較合適。工會可以在協(xié)調(diào)本單位內(nèi)部的勞動關(guān)系方面發(fā)揮更大作用，同時也利于促進(jìn)編制內(nèi)外環(huán)衛(wèi)工人之間的團(tuán)結(jié)，利于他們在工作中的協(xié)調(diào)與配合。

2.主營業(yè)務(wù)為非環(huán)衛(wèi)服務(wù)的事業(yè)單位。這類事業(yè)單位所雇用的環(huán)衛(wèi)工人主要是負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部的保潔工作。由于此類員工數(shù)量少，并且與單位的主要工作崗位性質(zhì)差異較大，事業(yè)單位普遍采取外包形式，將某一區(qū)域的保潔任務(wù)外包給相應(yīng)的保潔公司，由保潔公司負(fù)責(zé)招聘相應(yīng)清潔工，哪里有保潔項目他們就去往哪里。這種情況和建筑業(yè)的項目制比較相像，勞動者隨項目走，同一項目內(nèi)的勞動者工作場所和工作內(nèi)容比較相似，因此以項目為單位組織編制外環(huán)衛(wèi)工人加入項目工會比較合適。

五、推動編制外環(huán)衛(wèi)工人入會的保障措施

（一）加強(qiáng)工會建設(shè)，增強(qiáng)對編制外環(huán)衛(wèi)工人的吸引力

推動編制外環(huán)衛(wèi)工人加入工會不僅需要工會組織的接納，編制外環(huán)衛(wèi)工人的入會意愿也是重要的影響因素。若要保證工會對編制外環(huán)衛(wèi)工人具有吸引力，就必須加強(qiáng)工會自身建設(shè)。在組織建設(shè)方面，可以考慮推行工會主席直選。如果工會是通過“自上而下”的方式建立的，工會主席由企業(yè)直接任命，在勞動者眼中這樣的工會更像是“老板工會”，因此對工會的信任也就不夠。如果通過“自下而上”的選舉方式，讓環(huán)衛(wèi)工人會員能夠選出自己信任的工會主席來代表自己的利益，這將有利于增強(qiáng)編制外環(huán)衛(wèi)工人對工會組織的認(rèn)同感。在工作態(tài)度方面，工會需要以更加積極的姿態(tài)來為編制外環(huán)衛(wèi)工人服務(wù)，從環(huán)衛(wèi)工人的需要出發(fā)，為編制外環(huán)衛(wèi)工人提供切實的幫助。另外，還需要進(jìn)一步增強(qiáng)工會的獨(dú)立性，可以在法律上加強(qiáng)對工會主席和工會委員的保護(hù)，使其能夠沒有后顧之憂地為環(huán)衛(wèi)工人服務(wù)。

（二）發(fā)揮上級工會的指導(dǎo)作用，推動編制外環(huán)衛(wèi)工人入會

事業(yè)單位基層工會在吸納編制外環(huán)衛(wèi)工人時，不僅需要協(xié)調(diào)編制內(nèi)外環(huán)衛(wèi)工人之間的關(guān)系，而且企業(yè)和工會之間在經(jīng)費(fèi)劃撥等方面可能也會存在一些問題。上級工會可以憑借其已有經(jīng)驗，對編制外工人入會后的關(guān)系協(xié)調(diào)問題、會費(fèi)劃撥問題等提供幫助，指導(dǎo)事業(yè)單位基層工會合理有序地推進(jìn)編制外環(huán)衛(wèi)工人入會。另外，上級工會也可以通過調(diào)查各事業(yè)單位基層工會中編制外環(huán)衛(wèi)工人的入會情況，及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)政策與制度存在的漏洞，為相關(guān)政策制定提供依據(jù)。

（三）完善有關(guān)編制外農(nóng)民工入會的政策規(guī)定，提供相應(yīng)政策支持

國家應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善有關(guān)農(nóng)民工入會后的會費(fèi)繳納、經(jīng)費(fèi)劃撥等方面的規(guī)定。編制外農(nóng)民工加入工會后，人數(shù)增加將導(dǎo)致工會經(jīng)費(fèi)劃撥增加，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)。同時，編制外農(nóng)民工的工資本就較低，繳納會費(fèi)還將扣除一定數(shù)額的工資。我國目前尚未出臺針對農(nóng)民工入會的專門政策規(guī)定，如果能適當(dāng)降低農(nóng)民工會員的繳費(fèi)額度和企業(yè)的農(nóng)民工工會經(jīng)費(fèi)劃撥比例，降低編制外農(nóng)民工的入會成本，將使農(nóng)民工更愿意加入工會，也將使企業(yè)更加沒有后顧之憂地把農(nóng)民工納入工會。