科研項目經(jīng)費使用包干制改革的法治邏輯*

李石勇

一、問題的提出

科研項目經(jīng)費管理制度是科研環(huán)境的重要組成因素，直接影響科研經(jīng)費的使用效率，影響著國家行政管理權(quán)力和科學研究自治權(quán)利的平衡關(guān)系，其實質(zhì)上是一種科研契約關(guān)系，需要根據(jù)實踐中發(fā)生的問題與科研發(fā)展情境不斷進行調(diào)適。為提升科研項目經(jīng)費使用效能、優(yōu)化科研環(huán)境，我國加快了科研項目經(jīng)費管理“放管服”改革步伐。2014年《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)是我國科研項目經(jīng)費管理制度改革的重要開端。但我國當前的科研項目經(jīng)費管理仍存在經(jīng)費預(yù)算僵化、審批過度等現(xiàn)象，嚴重影響到科研工作的效率。為進一步解決科研項目經(jīng)費管理中存在的問題，李克強總理在2019年《政府工作報告》中提出要在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點，主張賦予科研人員更大的經(jīng)費使用自主權(quán)。中央有關(guān)部門和地方政府陸續(xù)出臺一系列關(guān)于科研項目經(jīng)費使用包干制的改革文件，優(yōu)化經(jīng)費使用全過程。(1)詳見《重慶市科研項目經(jīng)費及經(jīng)費管理改革試點方案》(渝科局發(fā)〔2019〕111號)、《國家自然科學基金委員會、科學技術(shù)部、財政部關(guān)于在國家杰出青年科學基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》(國科金發(fā)計〔2019〕71號)、《廣西科研項目經(jīng)費“包干制”改革實施方案》(桂科政字〔2020〕37號)、山東省《省級財政科研項目經(jīng)費“包干制”試點方案》(魯財科教〔2020〕12號)、《云南省科技廳、云南省財政廳關(guān)于開展部分省級科技計劃項目經(jīng)費使用“包干制”試點工作的通知》、《關(guān)于在浙江省杰出青年科學基金項目中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》(浙科金發(fā)〔2020〕2號)以及部分高等院校、科研機構(gòu)出臺的相關(guān)改革政策文件。在前期探索基礎(chǔ)上，2021年8月5日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)明確提出要“擴大經(jīng)費包干制實施范圍”，隨后修訂的《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》(財教〔2021〕177號)和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》(財教〔2021〕237號)更是將“包干制”與“預(yù)算制”并列為科研項目經(jīng)費管理的基本方式。自此，科研項目經(jīng)費使用包干制作為我國深化科研管理體制改革的創(chuàng)新舉措之一，開始在激發(fā)科技創(chuàng)新活力方面發(fā)揮重要作用。

實際上，“經(jīng)費包干制”并非一個新概念，早在改革開放之初就曾實行過一段時間的“經(jīng)費包干制”。(2)如《八六三計劃經(jīng)費管理暫行辦法》(〔93〕財文字第822號)第18條規(guī)定：“實行合同管理的項目，其經(jīng)費采用包干制，超支不補”；《國家中長期科學技術(shù)發(fā)展綱領(lǐng)》(國發(fā)〔1992〕18號)提出要“繼續(xù)改革科技經(jīng)費管理體制。國家科技投資要實行統(tǒng)一管理，引入競爭機制。根據(jù)不同類型的科研項目，實行專項撥款、基金制、包干制、招標制或合同制?！碑斍暗摹敖?jīng)費包干制”是以提升科研效率為目標，以尊重科研工作自主性、科研人員經(jīng)費使用自主性為內(nèi)容，建立一個適應(yīng)時代要求的新型經(jīng)費管理體制。它也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，對于國家科技管理體制改革的突破、科研項目經(jīng)費使用效率的提高，具有重要意義。從深層次上來看，科研項目經(jīng)費使用包干制是對科研資助機關(guān)、依托單位與科研人員三者關(guān)系的重塑，體現(xiàn)了國家推動科研經(jīng)費治理法治化的決心。

但中央有關(guān)部門和部分地方政府的經(jīng)費使用包干制改革仍處于初期的探索階段，無論是理論界還是實務(wù)界，對于包干制的內(nèi)涵及其制度建構(gòu)尚未達成共識，存在內(nèi)涵界定不清、包干方式不明等問題，嚴重影響了經(jīng)費使用包干制的落地(如表一)。進入全面依法治國的新時代，從法治思維與法治視角深入解讀科研項目經(jīng)費使用包干制的法理內(nèi)涵，剖析經(jīng)費使用包干制改革的法治邏輯，探索一種既符合科研活動基本規(guī)律、又契合公共財政管理基本要求的法治化科研項目經(jīng)費包干模式，是亟需研究的一項重大課題。

本文從經(jīng)費使用包干制的法治情境出發(fā)，分析總結(jié)經(jīng)費使用包干制落地的法治困境，綜合考察經(jīng)費使用包干制的法治邏輯，并依據(jù)中央對科技領(lǐng)域“放管服”改革的頂層法理設(shè)計，提出經(jīng)費使用包干制改革的法治模式，以及推動經(jīng)費使用包干制落地的具體制度建構(gòu)路徑。

二、科研項目經(jīng)費使用包干制改革的法治困境

科研項目經(jīng)費使用包干制是以權(quán)責相統(tǒng)一為基本原則，以科研項目經(jīng)費管理體制改革為背景，落實科研項目經(jīng)費管理“放管服”改革為直接目標的一項重要舉措。作為現(xiàn)階段我國科研管理體制改革的重點內(nèi)容，科研項目經(jīng)費使用包干制已通過中央和地方試點取得了初步成效，但其所面臨的法治問題依然突出，導致改革落地仍處于困境之中。

(一)權(quán)力還是權(quán)利：科研項目經(jīng)費管理理念的反思

科研項目經(jīng)費主要來自于國家公共財政撥款，其使用不得違背社會公共利益。國家為社會公共利益而行使其代理權(quán)(公權(quán)力)，也即在公共利益的框架下遵循法律規(guī)定、依照法定程序，審慎地管理和處分公民稅金。然而，由此產(chǎn)生的權(quán)力本位的科研項目經(jīng)費管理理念，實質(zhì)是對科研人員的不信任，表現(xiàn)在制度層面：一是嚴格約束科研人員經(jīng)費使用行為，通過限制項目經(jīng)費預(yù)算調(diào)整、加強上級機關(guān)對經(jīng)費使用的監(jiān)督檢查以及完善各部門、各依托單位的實施管理細則等，強化經(jīng)費使用剛性；二是嚴肅違規(guī)使用經(jīng)費的法律責任，對在項目研究過程中不按規(guī)定管理和使用項目資金、不按時報送年度收支報告、不按時編報項目決算、不按規(guī)定進行會計核算，截留、挪用、侵占項目資金的依托單位和項目負責人，追究其民事、行政甚至是刑事責任。

基于權(quán)力本位理念，我國科研項目經(jīng)費管理長期主要是一種以公權(quán)力為中心的“管控模式”。即以科研資助機關(guān)的意志為主導，以控制性措施為手段，強化科研資助機關(guān)與科研人員之間“管理與被管理”關(guān)系。加之科研誠信問題愈發(fā)嚴重以及對科研管理責任體系實效性缺乏信任，這種管理模式傾向于一種“過程控制”，主要依賴于行政命令，包括政策、規(guī)范性文件乃至內(nèi)部行政指令等進行實施。這一模式忽視了科研人員在科學研究中的契約主體地位，也容易打破科研工作計劃，非但難以激發(fā)反而明顯阻礙了科研人員的科研創(chuàng)新活力。總而言之，權(quán)力本位的科研項目經(jīng)費管理理念，一方面違背了科研項目經(jīng)費制度的創(chuàng)設(shè)宗旨，即《憲法》第43條規(guī)定的，鼓勵和幫助從事教育、科學、技術(shù)、文學、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作；另一方面也忽視了真正對科研工作起積極作用的科研自律，對科研自律的不信任導致對科研自主過分傾軋，并把這種自律性約束轉(zhuǎn)變?yōu)樗尚约s束，將致使科研工作最終淪為生產(chǎn)勞動，違背其作為創(chuàng)造性活動的本質(zhì)。

(二)懷疑還是信任：科研項目經(jīng)費管理制度的反思

科學研究是由一系列行為規(guī)范、獎勵制度、組織結(jié)構(gòu)和運行機制等組成的獨立系統(tǒng)，為解決科學研究路徑不確定性與經(jīng)費管理制度剛性之間的矛盾，我國當前的經(jīng)費使用包干制改革雖賦予科研人員更多的經(jīng)費使用自主權(quán)，但邏輯起點仍是對科研人員的不信任，由此導致包干制改革的具體內(nèi)容尚未完全契合科研活動的基本規(guī)律，對經(jīng)費治理效能提升有限。

首先，在經(jīng)費使用自主方面。第一，科研自主是一種貫穿于科研活動全過程的自主，但檢視我國當前的經(jīng)費使用包干制改革試點政策，無論是重慶市還是國家自然科學基金委員會的方案，均側(cè)重于簡化預(yù)算編制、取消經(jīng)費支出科目和比例限制以及賦予項目負責人自主調(diào)整項目技術(shù)路線、實施方案、項目組成員等方面，直接關(guān)乎科研人員自主權(quán)能否具體落實的經(jīng)費報銷領(lǐng)域卻鮮有涉及。經(jīng)費管理實踐證明，經(jīng)費報銷制度不完善是科研人員經(jīng)費使用的嚴重阻礙，由于項目依托單位的財務(wù)管理人員無法獲得關(guān)于經(jīng)費支出真實性的相關(guān)信息，只能通過嚴格支出審核程序保障經(jīng)費使用的合規(guī)性，但同時也加大了經(jīng)費支出的難度。(3)參見管明軍：《從源頭治理科研經(jīng)費報銷難》，載《中國社會科學報》2018年12月25日第7版。雖然經(jīng)費使用包干制改革提出要“實行項目負責人簽字報銷制”，但在經(jīng)費報銷實踐中，項目依托單位財務(wù)管理部門仍對項目負責人簽字的報銷憑證進行嚴格審查，如何落實該制度尚缺乏具體的制度保證。第二，科研自主是一種有限度的自主，賦予科研人員更大的經(jīng)費使用自主權(quán)，并不意味著國家放松對經(jīng)費使用的監(jiān)督與管理，而是創(chuàng)新監(jiān)管方式。申言之，科研項目經(jīng)費包干制改革是一種“放管結(jié)合”的改革，通過明確列舉科研人員的經(jīng)費使用權(quán)限，雖有利于提升經(jīng)費使用的規(guī)范性，但有違科研活動不確定性的基本規(guī)律，不利于明確項目經(jīng)費使用行為的禁區(qū)，強化科研人員經(jīng)費使用底線意識。

其次，在經(jīng)費使用監(jiān)督方面。雖然我國已建立包含項目依托單位的內(nèi)部監(jiān)督以及財政部門、紀檢監(jiān)察、審計部門和社會公眾等外部監(jiān)督在內(nèi)的全方位經(jīng)費使用監(jiān)督機制，但仍存在協(xié)調(diào)性不足，監(jiān)督規(guī)則不統(tǒng)一等問題，不僅無法有效消除經(jīng)費使用不規(guī)范的弊端以及填補經(jīng)費使用管理自身的制度漏洞，反而加劇了科研人員與科研監(jiān)督部門之間的緊張關(guān)系：(4)參見趙超：《科研審計、雙重失卻與中國社會情境中的學術(shù)治理》，載《科學與社會》2015年第3期。一方面，科研項目經(jīng)費使用監(jiān)督缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?！犊茖W技術(shù)進步法》(2007年修訂)作為我國科技領(lǐng)域的基本法，未對經(jīng)費的使用監(jiān)督做出原則性規(guī)定。(5)《科學技術(shù)進步法》第67條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，虛報、冒領(lǐng)、貪污、挪用、截留用于科學技術(shù)進步的財政性資金，依照有關(guān)財政違法行為處罰處分的規(guī)定責令改正，追回有關(guān)財政性資金和違法所得，依法給予行政處罰；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！边@一規(guī)定僅僅說明不得有“虛報、冒領(lǐng)、貪污、挪用、截留”的行為，但如何認定上述行為？不同部門出臺的文件對上述行為的認定存在分歧的情況下如何處理？作為科技領(lǐng)域基本法的《科學技術(shù)進步法》對此并沒有做出有效的規(guī)定。當科研管理部門旨在為提高科研項目經(jīng)費使用效率而不斷松綁的政策和財政、審計部門以確保公共財政資金安全為前提的法律法規(guī)、部門規(guī)章存在沖突時，執(zhí)行部門缺乏調(diào)和沖突的依據(jù)。為保障經(jīng)費管理安全，項目依托單位以財政、審計相關(guān)的管理辦法為依據(jù)，導致經(jīng)費使用包干制難以真正落地。不僅如此，當前的包干制改革主要明確了依托單位和資助機關(guān)的經(jīng)費監(jiān)督職權(quán)，但如何實現(xiàn)與財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)尚無明確的規(guī)定，碎片化的經(jīng)費使用監(jiān)督體系還導致科研人員疲于應(yīng)付各部門的經(jīng)費使用監(jiān)督，嚴重擠壓科研時間，阻礙科研活動的順利進行。(6)參見趙永新：《“我只有三分之一時間做科研”——與某國立研究所課題組組長的對話》，載《人民日報》2010年8月2日第20版。另一方面，缺乏符合科研規(guī)律的經(jīng)費監(jiān)督規(guī)則。我國的科研項目經(jīng)費使用監(jiān)督以科技事權(quán)為基礎(chǔ)，各部門基于自己的經(jīng)費管理職能出臺相應(yīng)的監(jiān)督規(guī)則，由此導致經(jīng)費使用監(jiān)督政策政出多門，監(jiān)督重疊與監(jiān)督“真空”并存，甚至經(jīng)費監(jiān)督規(guī)則相互“打架”的現(xiàn)象也屢見不鮮，給科研人員的經(jīng)費使用帶來極大的困擾。

最后，在經(jīng)費使用責任方面。我國當前簡單套用行政預(yù)算和財務(wù)管理方法管理科技資源，科研項目經(jīng)費使用法律責任呈現(xiàn)出過度刑罰化趨勢，科研人員因經(jīng)費使用行為而身陷圇圄的情況并不少見，(7)參見何林璘、肖嵐、朱彩云：《判決書里的“科研經(jīng)費”犯罪》，載《中國青年報》2017年7月20日第4版。既嚴重壓縮了本就狹窄的科研人員權(quán)利空間，又加劇科研人員對經(jīng)費使用的“恐懼”：(8)參見蔣悟真：《縱向科研項目經(jīng)費管理的法律治理》，載《法商研究》2018年第5期。一是我國尚未出臺專門關(guān)于科研項目經(jīng)費使用違法違規(guī)行為的法律法規(guī)，而是適用《刑法》《預(yù)算法》《財政違法行為處罰處分條例》等，加之在司法實踐中對于科研人員身份認定問題存在分歧，科研人員的經(jīng)費違法違規(guī)行為多被認定為利用職務(wù)之便的貪污行為，而受到刑法的制裁。(9)參見《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》(2021年修訂)第46條、《國家社會科學基金項目資金管理辦法》(2021年修訂)第44條等。二是科研項目經(jīng)費管理改革政策與《刑法》《審計法》等銜接不足，科技領(lǐng)域“放管服”改革成果尚未上升到國家法律層面，司法部門依據(jù)法律法規(guī)而非經(jīng)費管理政策處理相關(guān)經(jīng)費使用違法違規(guī)案件，由此導致經(jīng)費使用改革成果“落地難”，同時也極大地增加了科研人員的經(jīng)費使用風險。三是科研容錯機制的缺失。為營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的科研環(huán)境，黨中央、國務(wù)院出臺一系列經(jīng)費管理改革文件，提出要嚴格區(qū)分突破現(xiàn)有規(guī)章制度、按照科技創(chuàng)新需求使用科研項目經(jīng)費與貪污、挪用、私分科研項目經(jīng)費等行為的界限，最終實現(xiàn)“自律與監(jiān)督并重”的科研責任制度創(chuàng)新體系，但對于科研容錯既缺乏原則性的認定標準，又缺乏具有可操作性的程序性規(guī)定，導致該制度無法具體落實。

三、契約治理：科研項目經(jīng)費使用包干制改革的法治模式

科研項目經(jīng)費使用包干制改革作為一種過渡性的經(jīng)費管理手段，是對當前經(jīng)費管理體制的一種修訂與補充。其在一定程度上突破了對現(xiàn)有經(jīng)費使用的限制，但本質(zhì)上仍未徹底改變權(quán)力本位理念下單一依靠行政手段管理經(jīng)費的理念，由此決定了當前的經(jīng)費使用包干制改革尚無法全面昭示我國經(jīng)費治理的未來圖景，亟需深化?？蒲许椖拷?jīng)費治理改革首先應(yīng)是一種契合科研活動規(guī)律而非行政管理規(guī)律的改革，應(yīng)以政治與科學間的基本關(guān)系為基石，以功能主義而非職能主義厘定科研資助機關(guān)、項目依托單位、科研人員、學術(shù)共同體以及其他主體間的職責定位，最終將經(jīng)費管理權(quán)力配置給“在組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員上具有功能優(yōu)勢”(10)張翔：《我國國家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，載《中外法學》2018年第2期。的主體?；诖?，新時代科研項目經(jīng)費使用包干制改革應(yīng)在法治思維與法治方式的統(tǒng)領(lǐng)下，以契約精神重塑經(jīng)費治理的基本關(guān)系，以最有利于科研目的實現(xiàn)重構(gòu)改革的邏輯理路，最終實現(xiàn)由傳統(tǒng)管控型的經(jīng)費管理模式向契約化的學術(shù)資助模式的轉(zhuǎn)變。(11)傳統(tǒng)管控型科研經(jīng)費管理把科研項目視同工程項目的一種類型，即整個過程都是確定的、可控的，其特點在于對科研全過程的監(jiān)控；為以示區(qū)別這里提出契約化的學術(shù)資助模式，是指能夠尊重學術(shù)研究特點，即開展過程具有不確定性，它很難按設(shè)計圖紙一步不差地開展。獲得經(jīng)費資助方根據(jù)合同約定，在一定的范圍和原則要求下以完成約定任務(wù)為最大準繩，資助方以獲得解決任務(wù)為最終要求，契約雙方都以學術(shù)研究目的為根本目標。

(一)以契約精神重塑科研項目經(jīng)費治理之基本關(guān)系

傳統(tǒng)科研項目經(jīng)費管理制度確立于管理與被管理基礎(chǔ)之上，而經(jīng)費使用包干制最顯著的特征是回歸契約本質(zhì)，(12)參見蔣悟真：《科研項目經(jīng)費管理改革的法治化路徑》，載《中國法學》2020年第3期。通過從傳統(tǒng)的“權(quán)力本位”管理模式向“權(quán)利本位”的治理體系轉(zhuǎn)變，以體現(xiàn)出對科研人員的充分信任。(13)此處“權(quán)利本位”意味著更能反映科學研究的主體性與科研管理制度的價值屬性。有關(guān)“權(quán)利本位”，參見張文顯：《“權(quán)利本位”之語義和意義分析——兼論社會主義法是新型的權(quán)利本位法》，載《中國法學》1990年第4期；張文顯、于寧：《當代中國法哲學研究范式的轉(zhuǎn)換——從階級斗爭范式到權(quán)利本位范式》，載《中國法學》2001年第1期?？蒲许椖拷?jīng)費使用包干制目的是要讓科研人員根據(jù)科研項目合同約定自主使用項目經(jīng)費，以充分激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)造活力。但實施的風險在于如果缺乏有效的監(jiān)督制約機制，科研經(jīng)費面臨被濫用、套取、挪用和浪費等風險的概率將大幅提升。因此，需要在科研自主與責任之間找到平衡點，筑起科研資助機關(guān)與科研人員之間的利益橋梁，解決我國科研項目經(jīng)費管理面臨的科研信任嚴重缺乏和經(jīng)費管理績效低下的雙重困境。(14)參見徐化耿：《論私法中的信任機制——基于信義義務(wù)與誠實信用的例證分析》，載《法學家》2017年第4期。

科研項目經(jīng)費使用包干制的契約精神主要體現(xiàn)在經(jīng)費管理權(quán)責的合理配置上：一是科研資助機關(guān)與科研人員間的權(quán)責配置。經(jīng)費支出與使用等具體管理權(quán)限可基于科研項目合同約定，由更具信息優(yōu)勢的項目負責人等主體行使，而對于科研目標設(shè)定、科技資源配置以及經(jīng)費使用績效監(jiān)督等權(quán)力，必須由科研資助機關(guān)行使，不得隨意下放。(15)參見盧陽旭、龔旭：《科學資助中的控制權(quán)分配——以科學基金機構(gòu)職能變遷為例》，載《科學學研究》2019年第3期。此外，科研資助機關(guān)還應(yīng)為科研活動的順利開展提供良好的政策環(huán)境、法律制度并維護良好的經(jīng)費使用秩序，以更好地履行公共財政受托責任。二是科研資助機關(guān)與項目依托單位間的權(quán)責配置。隨著經(jīng)費管理權(quán)限的不斷下放，項目依托單位愈發(fā)成為經(jīng)費管理的中堅力量，例如《中國科學院關(guān)于開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》提出要“充分賦予法人單位管理自主權(quán)，采取由院提供試點政策清單，單位自主申報、選擇試點項目、政策的方式”。但為了避免出現(xiàn)科研資助機關(guān)通過下放權(quán)力逃避監(jiān)管職責以及依托單位故意不作為等問題，應(yīng)進一步明確科研資助機關(guān)與項目依托單位在經(jīng)費治理中的法律關(guān)系，合理界定項目依托單位的法律地位。三是項目依托單位與科研人員之間的權(quán)責配置。項目依托單位與科研人員之間存在多重法律關(guān)系，就科研項目管理而言，雙方主要是合同關(guān)系，項目依托單位應(yīng)依據(jù)科研項目合同與經(jīng)費管理政策為科研人員順利開展科學研究提供便利；(16)如《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部等部門關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定的通知》(國辦發(fā)〔2002〕2號)明確規(guī)定：“課題責任人與依托單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以合同的形式確定”。四是科研資助機關(guān)與學術(shù)共同體間的權(quán)責配置，經(jīng)費使用包干制改革適度將管理權(quán)力授予學術(shù)共同體，使得科研項目的制度管制與自主發(fā)展之間建立起權(quán)力和專業(yè)性共存的“橋梁”，其實質(zhì)是對行政權(quán)力與學術(shù)專業(yè)權(quán)力的矛盾及其均衡關(guān)系的調(diào)適：如對于經(jīng)費用途是否合法的問題，財務(wù)人員主要根據(jù)經(jīng)費管理政策來判斷，而學術(shù)共同體則可以進一步結(jié)合科研活動實際來判斷。并且，學術(shù)共同體的專業(yè)性使其既能夠勝任對科研人員的監(jiān)督工作，又能有效制約行政機關(guān)，進而作為中介聯(lián)結(jié)行政機關(guān)與科研人員，促成和維系彼此的信任關(guān)系。

(二)以契約模式重構(gòu)經(jīng)費使用包干制改革之邏輯理路

科研項目經(jīng)費管理作為一種科研附屬行為應(yīng)服務(wù)而非凌駕于科研活動之上。(17)參見蔣悟真：《科研項目經(jīng)費規(guī)范化治理的法理元素考察》，載《政治與法律》2019年第9期?；诖?，經(jīng)費使用包干制改革應(yīng)弱化經(jīng)費管理的權(quán)力屬性，通過強化科研管理的契約精神，以科研活動的最優(yōu)化實現(xiàn)為目的，重構(gòu)改革的邏輯理路。

首先，支配權(quán)優(yōu)先?？蒲许椖拷?jīng)費是科研活動的“血液”，只有賦予科研人員充分的經(jīng)費支配權(quán)才能確?？蒲谢顒拥捻樌M行。但科研人員對經(jīng)費使用的支配權(quán)不僅局限于自主調(diào)劑預(yù)算，更涉及到勞動報酬的自主分配、支出內(nèi)容的自主選擇以及財務(wù)報銷的優(yōu)化便利等。(18)如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)將除設(shè)備費外的其他費用調(diào)劑權(quán)全部由項目承擔單位下放給項目負責人，由其自由支配，同時通過改進財務(wù)報銷管理方式等為科研人員經(jīng)費使用行為提供便利。概言之，科研人員對經(jīng)費的支配權(quán)涵蓋從項目預(yù)算編制到經(jīng)費使用以及結(jié)算等全過程。經(jīng)費使用包干制改革應(yīng)恪守支配權(quán)優(yōu)先原則，以服務(wù)科研人員的經(jīng)費使用為目的，包括對科研人員經(jīng)費使用行為的監(jiān)督與管理，也應(yīng)讓位于科研活動的順利進行。

其次，自治為主。經(jīng)費使用包干制改革的內(nèi)容直接關(guān)乎科研人員權(quán)利的實現(xiàn)程度，雖然當前國家自然科學基金委員會和地方各級政府的包干制改革文件均涉及“實行項目承擔單位和項目負責人承諾制”“優(yōu)化項目管理”“強化監(jiān)督檢查”等內(nèi)容，但對于如何優(yōu)化項目管理以擴大科研人員經(jīng)費支配權(quán)尚未形成共識。經(jīng)費使用包干制改革絕非全部包干，包干的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)科研項目合同的基本內(nèi)容確定：科研資助機關(guān)、項目依托單位和項目負責人可在不違反法律法規(guī)和科學研究準則的前提下自主約定包干的內(nèi)容，如經(jīng)費使用管理權(quán)限、違約責任的承擔以及救濟途徑的選擇等，實現(xiàn)科研項目的契約化管理。但對屬于科研資助機關(guān)必須履行或提供的物質(zhì)、制度保障等不得包干，防止相關(guān)部門通過包干制改革推卸責任。

再次，在地治理。(19)參見李旭東：《“在地治理原理”對國家治理體系現(xiàn)代化的意義》，載《哈爾濱工業(yè)大學學報》2019年第1期。所謂在地治理原則是基于治理活動層級合理配置治理權(quán)限，由于治理活動往往在基層與第一線，應(yīng)由最熟悉科研活動進程和掌握最多信息的機構(gòu)或個人管理項目經(jīng)費。隨著我國科技領(lǐng)域“放管服”改革的不斷深入，基于科研項目管理的契約精神下放經(jīng)費管理權(quán)限、優(yōu)化項目依托單位經(jīng)費治理能力成為包干制改革的必然趨勢。為充分發(fā)揮項目依托單位管理自主性：一是應(yīng)合理劃分項目依托單位職能機構(gòu)、項目負責人甚至是項目負責人所在院系等主體的經(jīng)費管理職能，在實現(xiàn)管理職責下沉的同時，確保職責行使的規(guī)范、有序；二是提升項目依托單位經(jīng)費治理能力，完善內(nèi)部治理與經(jīng)費使用風險防范機制，更好地服務(wù)于科研活動；三是審計、紀檢監(jiān)察等機關(guān)對項目依托單位經(jīng)費治理行為的尊重，也即審計、紀檢監(jiān)察等機關(guān)應(yīng)認可項目依托單位依據(jù)法律法規(guī)、經(jīng)費治理改革政策及內(nèi)部管理規(guī)定等做出的調(diào)查結(jié)論，如非必要，不得以同審計法律法規(guī)相沖突等理由隨意干預(yù)甚至否定依托單位調(diào)查結(jié)論。以美國為例，項目依托單位的職能部門主要是在宏觀的層面對資助經(jīng)費實施監(jiān)管，主要在承擔法律法規(guī)方面提供咨詢以及對科研活動的指導和服務(wù)等職能，在院系層面配備專職科研管理人員和財務(wù)人員承擔微觀的項目管理職能。(20)參見褚怡春、楊永華、畢建新等：《中美科學基金依托單位管理模式的比較研究》，載《中國科學基金》2015年第4期。

最后，懲罰謙抑。經(jīng)費使用包干制改革需加強相應(yīng)的監(jiān)督與管理，但對科研活動的監(jiān)督與管理應(yīng)堅持功能主義職權(quán)配置的基本原則，以學術(shù)共同體自律為主，外部監(jiān)督為輔：一方面充分發(fā)揮科研人員、學術(shù)共同體以及項目依托單位等主體的自我管理，以減少管理成本，提升管理效率，當且僅當依靠科研人員、學術(shù)共同體等自我管理無法解決經(jīng)費使用問題時，相關(guān)監(jiān)督管理部門才得以介入；(21)同前注，蔣悟真文。另一方面，對于違法違規(guī)使用經(jīng)費行為的認定與處理應(yīng)廣泛征求科學共同體的意見與建議，依靠科學共同體處理相關(guān)違法違規(guī)行為，司法機關(guān)對于科研活動的懲戒應(yīng)保持謙抑性，如非必要，不得隨意介入。(22)如在原中國工程院院士李寧貪污案二審中，法院按照最新的科研經(jīng)費管理辦法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合刑法的謙抑性原則，對李寧、張磊名下間接費用可支配的最高比例進行核減，部分金額可不再作犯罪評價。參見吉林省松原市中級人民法院(2015)松刑初字第15號刑事判決書。

四、完善科研項目經(jīng)費使用包干制的運行與保障機制

科研項目經(jīng)費使用包干制改革法治保障路徑的選擇既要考慮經(jīng)費治理理念的轉(zhuǎn)變，還要考慮推行改革過程中遇到的外在現(xiàn)實困境。為此，需要通過優(yōu)化經(jīng)費使用包干制改革的運行機制和健全配套制度建設(shè)等，實現(xiàn)經(jīng)費“包干制”和“放管服”改革的有機融合。

(一)優(yōu)化經(jīng)費使用包干制運行機制

經(jīng)費使用包干制改革充分尊重和信任科研人員，凸顯科研人員的主體地位，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的科研活動與經(jīng)費管理本末倒置的價值觀念，明確科研項目經(jīng)費工具與手段的功能定位，真正實現(xiàn)科研項目經(jīng)費服務(wù)而非凌駕于科研活動之上，符合科研活動的基本規(guī)律。

首先，確保經(jīng)費使用自主。科研項目經(jīng)費使用包干制改革絕非簡單的賦予科研人員預(yù)算調(diào)整、經(jīng)費使用等方面更多的自主權(quán)，而是要建立以科研人員為本位的經(jīng)費使用管理制度。第一，在經(jīng)費使用方面，無論是《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》(財教〔2021〕177號)還是《國家社會科學基金項目資金管理辦法》(財教〔2021〕237號)均規(guī)定“包干制項目無需編制項目預(yù)算”，并且將直接費用開支范圍縮減為業(yè)務(wù)費、勞務(wù)費和設(shè)備費三項，為科研人員自主使用項目經(jīng)費奠定了良好的基礎(chǔ)。但我國當前明確列舉經(jīng)費使用“正面清單”方式，同科研活動的路徑不確定性、靈感瞬間性等相違背。為進一步提升科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)，需由“正面清單”向“負面清單”轉(zhuǎn)變，并恪守“法無禁止即自由”的基本理念，充分體現(xiàn)科研項目經(jīng)費管理契約精神的基本要求，真正為科研人員的經(jīng)費使用行為提供法律保障，而非成為限制科研人員經(jīng)費使用的“裝飾品”。(23)雖然我國部分地方政府在探索經(jīng)費使用“負面清單制”改革，如《關(guān)于在浙江省杰出青年科學基金項目中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》(浙科金發(fā)〔2020〕2號)、《中國科學院科研經(jīng)費管理與使用負面清單》《成都市市級財政科研項目經(jīng)費“包干+負面清單”制暫行辦法》(成科字〔2021〕4號)等，但當前的負面清單僅僅是對法律法規(guī)規(guī)定的禁止支出事項的再次重申，對于清單之外的經(jīng)費使用行為仍予以嚴格的限制，同“負面清單”的本質(zhì)內(nèi)涵仍有一定的距離。第二，優(yōu)化經(jīng)費報銷制度，但“不能局限于對科研項目經(jīng)費報銷流程的簡化，而應(yīng)反思傳統(tǒng)科研經(jīng)費支出模式的缺陷”。(24)胡明：《科研項目經(jīng)費預(yù)算改革的困境及其法治出路》，載《政治與法律》2019年第9期。構(gòu)建以信任為基礎(chǔ)的經(jīng)費報銷機制，一方面要建立以項目負責人為核心的經(jīng)費報銷機制，并強化其經(jīng)費支出責任，如完善當前的“項目負責人簽字報銷”制度，依托單位財務(wù)管理部門僅對經(jīng)費報銷憑證進行形式審核，著重審查憑證的真實性及規(guī)范性等問題，由此產(chǎn)生的法律責任由項目負責人承擔；另一方面要強化項目依托單位的能力建設(shè)、提升科研服務(wù)意識，加強經(jīng)費報銷信息化建設(shè)，確保項目依托單位為科研人員的經(jīng)費報銷提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。(25)如為解決科研經(jīng)費報銷難問題，建立便捷高效的科研經(jīng)費報銷管理機制，2018年12月29日科技部辦公廳和財政部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展解決科研經(jīng)費“報銷繁”有關(guān)工作的通知》(國科辦資[2018]122號)從清理依托單位內(nèi)部經(jīng)費管理的不合理要求、落實財務(wù)助理制度以及加強經(jīng)費管理信息化建設(shè)等方面進行了改革。第三，優(yōu)化結(jié)余經(jīng)費管理。雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)已提出“結(jié)余資金留歸項目承擔單位使用”，不再收回。但為充分提升經(jīng)費使用效能，同時防范可能發(fā)生的道德風險等，應(yīng)堅持“定額資助、結(jié)余留用、超支不補”等包干制內(nèi)嵌的基本原則，直接賦予項目負責人結(jié)余經(jīng)費處分權(quán)，進一步激發(fā)科技創(chuàng)新活力。

其次，健全經(jīng)費使用監(jiān)督機制。為解決當前經(jīng)費監(jiān)督體系不協(xié)調(diào)、規(guī)則不統(tǒng)一問題，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2015年印發(fā)的《深化科技體制改革實施方案》(中辦發(fā)〔2015〕46號)明確提出要“建立統(tǒng)一的國家科技計劃監(jiān)督評估機制，制定監(jiān)督評估通則和標準規(guī)范”。為優(yōu)化科研項目經(jīng)費使用監(jiān)督機制，一方面要建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的經(jīng)費使用監(jiān)督機制，協(xié)調(diào)各監(jiān)督部門職責，如2020年5月1日實施的《廣東省科技計劃項目監(jiān)督規(guī)定》(廣東省人民政府令第271號)第27條規(guī)定，監(jiān)督部門應(yīng)當協(xié)作配合，建立健全監(jiān)督信息共享、結(jié)果互認、情況通報、線索移送等協(xié)調(diào)機制。另一方面要完善符合科研活動基本規(guī)律的經(jīng)費使用監(jiān)督規(guī)則，如《審計署關(guān)于審計工作更好地服務(wù)于創(chuàng)新型國家和世界科技強國建設(shè)的意見》(審政研發(fā)〔2016〕61號)提出“各級審計機關(guān)要以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標準”，對于“對突破原有制度或規(guī)定，但符合科技創(chuàng)新大會精神，有利于提升科技創(chuàng)新能力，有利于科技創(chuàng)新目標實現(xiàn)”等行為要“堅決支持，鼓勵探索”；(26)為落實鼓勵探索、寬容失敗的國家政策，《廣東省科技計劃項目監(jiān)督規(guī)定》(廣東省人民政府令第271號)第29條規(guī)定：“監(jiān)督部門應(yīng)當建立寬容失敗的機制，對于探索性強、風險性高的科技計劃項目，原始記錄證明項目承擔單位和人員已經(jīng)履行勤勉盡責義務(wù)仍不能完成的，可以按照有關(guān)規(guī)定允許結(jié)題，且不要求退繳已合法使用完畢的財政資金，不納入嚴重失信記錄，不限制項目承擔人員再次申報科技計劃項目?！蓖瑫r，中國注冊會計師協(xié)會正在制定符合科研規(guī)律的《國家科研項目結(jié)題財務(wù)驗收審計指引(征求意見稿)》，以打破傳統(tǒng)的過度依賴公共財政管理監(jiān)督規(guī)則的弊端。

再次，重構(gòu)科研項目經(jīng)費決算制度。當前科研項目決算主要由依托單位組織其科研、財務(wù)管理部門進行審核，雖有利于確保經(jīng)費使用的規(guī)范性，但由于缺乏科學研究的專業(yè)化知識，無法評價經(jīng)費使用的合理性與有效性。而“科學共同體作為科學知識的生產(chǎn)者、傳播者和使用者，對科學發(fā)展規(guī)律以及科學知識的社會影響有準確而深刻的認識”(27)程志波、李正風：《論科學治理中的科學共同體》，載《科學學研究》2012年第2期。，使得學術(shù)共同體更有資格和能力評價和監(jiān)督科研人員的經(jīng)費使用行為。尤其是2018年7月24日《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號)已明確提出要“合并財務(wù)驗收和技術(shù)驗收”“不再分別開展單獨的財務(wù)驗收和技術(shù)驗收”，以此為契機，應(yīng)強化學術(shù)共同體在科研項目決算中的專業(yè)優(yōu)勢，除了評價科研成果是否達到相關(guān)要求，同時對經(jīng)費使用的合理性予以評價，彌補單純依靠依托單位科研、財務(wù)部門評價的不足。

最后，完善經(jīng)費使用評價機制?？蒲许椖拷?jīng)費使用評價制度集問題診斷、監(jiān)督、問責等功能于一身，經(jīng)費使用包干制改革需通過設(shè)置科學合理的評價指標體系，明確科研人員經(jīng)費使用行為的預(yù)期，確保經(jīng)費使用規(guī)范性與有效性的統(tǒng)一：一是評價理念的提升，我國當前科研評價體制以維護經(jīng)費使用的安全性、規(guī)范性為核心，忽視了經(jīng)費使用效率，既不符合科研活動的基本規(guī)律，同時也有悖公共財政管理的基本要求。而經(jīng)費使用包干制在注重經(jīng)費使用規(guī)范性的同時，更加強調(diào)經(jīng)費使用的績效。二是評價準則的修正，傳統(tǒng)的經(jīng)費管理模式對于經(jīng)費使用行為的評價以法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容為準，剛性較強，但隨著預(yù)算編制的取消，如何衡量科研人員經(jīng)費使用行為的合理性愈加困難，提升經(jīng)費使用評價標準的全面性與科學性成為確保包干制改革的重要保障。故而，需充分發(fā)揮依托單位經(jīng)費管理職能，并將其制定的經(jīng)費管理政策納入到評價體系，如《重慶市科研項目及經(jīng)費管理改革試點方案》就明確規(guī)定包干制改革的試點措施“作為項目驗收結(jié)題、審計檢查的依據(jù)”，提升經(jīng)費使用行為評價的合理性，但如何處理改革政策與相關(guān)法律法規(guī)沖突的關(guān)系，仍需進一步探討。三是評價內(nèi)容的優(yōu)化，不得機械地將是否完成科研項目合同約定任務(wù)作為唯一指標，對于部分原創(chuàng)性或顛覆性項目，雖未完成約定任務(wù)但取得階段性成果或有重大突破的，經(jīng)同行專家鑒定后，應(yīng)準予順利結(jié)項。(28)如《深圳市科技計劃項目實施過程與驗收管理辦法(試行)》(深科技創(chuàng)新規(guī)〔2020〕14號)第25條規(guī)定，項目管理和財政資金使用合規(guī)，驗收專家組認為雖未完成合同書(任務(wù)書)約定指標，但在資助項目相關(guān)領(lǐng)域有較大突破或者較大代表性成果的，予以驗收通過。四是評價結(jié)果的應(yīng)用，為強化評價結(jié)果與經(jīng)費使用行為的關(guān)聯(lián)性，經(jīng)費使用包干制改革將評價結(jié)果與經(jīng)費使用自主權(quán)限相掛鉤，根據(jù)績效評價等級，給予不同程度自主權(quán)。(29)參見2019年11月25日廣州市財政局、廣州市科學技術(shù)局、廣州市審計局印發(fā)的《關(guān)于市級財政科研項目資金績效提升和管理監(jiān)督辦法》(穗財規(guī)〔2019〕6號)第41條。

(二)健全經(jīng)費使用包干制配套機制

經(jīng)費使用包干制改革的順利推進，既需要優(yōu)化經(jīng)費使用管理制度，也需要相關(guān)配套制度如科研誠信建設(shè)、與相關(guān)法律法規(guī)的銜接以及科研項目分類管理等制度的有效配合，最終實現(xiàn)“包得好、干得好，讓廣大科研人員能干事、不出事，持續(xù)煥發(fā)科技創(chuàng)新的激情和活力”。(30)張敬波：《“包干制”包好還要干好》，載《安徽日報》2019年3月19日，第5版。

首先，強化科研誠信制度建設(shè)?？蒲腥藛T的經(jīng)費使用行為不能僅僅滿足于遵守法律規(guī)定，“他們所享有的知識、經(jīng)驗和自由給予了他們一項特殊的、超越了法律規(guī)定的責任”。(31)劉毅：《德國科學基金會法律制度研究》，法律出版社2018年版，第117頁。也即，科研人員的經(jīng)費使用受到法律與道德的雙重約束，為此，在完善經(jīng)費使用包干制規(guī)范體系建設(shè)的同時，還應(yīng)從道德層面規(guī)訓科研人員經(jīng)費使用行為：一是要注重培養(yǎng)科研人員的誠信意識，無私利性是科學的基本精神特質(zhì)，要提升科研人員的科研誠信意識，強化其科學家精神與經(jīng)費使用的自覺與自律意識，將規(guī)范、高效使用科研項目經(jīng)費的社會責任內(nèi)化于科學研究之中，并最終形成科研人員的一種自覺與自律。(32)如國家自然科學基金委員會、科學技術(shù)部、財政部發(fā)布的《關(guān)于在國家杰出青年科學基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》(國科金發(fā)計〔2019〕71號)提出要“實行項目負責人承諾制”，承諾科研活動“遵守科研倫理道德和作風學風誠信要求”，且科研項目經(jīng)費的使用“全部用于與本項目研究工作相關(guān)的支出”。當前經(jīng)費使用包干制改革的“項目負責人承諾制”無疑是提升科研人員自律性的重要手段，但是如何提升科研人員規(guī)范使用經(jīng)費的自覺性，同時強化該制度的威懾力，仍需在今后的改革中進一步完善。二是強化科研人員信用管理，科研人員的誠信狀況與經(jīng)費使用直接掛鉤，對于科研誠信狀況良好的科研人員，賦予其充分的經(jīng)費使用自主權(quán)，并適當降低對其經(jīng)費使用的監(jiān)督檢查力度，而對于科研誠信記錄較差的科研人員，可適當限制其經(jīng)費使用自主權(quán)，并加強經(jīng)費使用監(jiān)督檢查的力度。此外，還要建立科研誠信修復制度，明確科研誠信修復的限度與方式，以激勵科研人員的科研誠信意識。

其次，與《刑法》《審計法》等相關(guān)法律的銜接。一方面，國家公權(quán)力在介入經(jīng)費使用管理過程中要保持其必要的謙抑性，科研項目合同公私法融合的法律屬性決定了對科研人員經(jīng)費使用行為的法律評價既要考慮公法因素，同時更要體現(xiàn)契約精神的基本要求，對于科研人員的經(jīng)費使用行為的追責更多地側(cè)重于民事責任，刑事責任作為最后的補充，以確?？蒲腥藛T經(jīng)費使用自主權(quán)的實現(xiàn)。(33)同前注，蔣悟真文。另一方面要強化經(jīng)費改革政策的適用性，在司法實踐中除了嚴格遵守《刑法》《審計法》等相關(guān)法律法規(guī)，更要將科研項目經(jīng)費改革政策文件作為經(jīng)費使用違法違規(guī)行為性質(zhì)認定的重要參考，如《中共教育部黨組關(guān)于抓好賦予科研管理更大自主權(quán)有關(guān)文件貫徹落實工作的通知》要求“除國家和項目主管部門有明確具體規(guī)定外，各高校根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神制定的相關(guān)管理辦法，可作為預(yù)算編制、經(jīng)費管理、審計檢查、財務(wù)驗收、評估評審、巡視督查以及紀律檢查等工作的重要依據(jù)”。司法機關(guān)應(yīng)充分反映科研經(jīng)費管理包干制的理念和內(nèi)容，適時出臺與科研經(jīng)費犯罪相關(guān)的司法解釋，明確罪與非罪、此罪與彼罪的標準。如有可能，制訂專門性的經(jīng)費支出與使用法律法規(guī)，為深化改革提供法治保障。(34)參見蔣悟真：《科研項目經(jīng)費治理入法的機遇、難點與模式》，載《法學雜志》2020年第7期。

再次，完善科研項目分類管理?？蒲许椖糠诸惞芾硎巧罨萍碱I(lǐng)域“放管服”改革的核心內(nèi)容，同時也是保障經(jīng)費使用包干制改革的主要舉措。檢視我國當前“包干制”改革，試點范圍主要為“杰出青年科學基金項目”“面上項目”等，部分改革如《廣州市科技計劃項目經(jīng)費“包干制”改革試點工作方案》將其擴展至“基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究一般項目”，經(jīng)費使用包干制改革雖有利于激發(fā)科研人員自主性，提升經(jīng)費使用效率，但基礎(chǔ)前沿科研項目、公益性科研項目、市場導向類科研項目以及重大項目等不同類型的科研項目具有其自身的特性，經(jīng)費使用包干制改革要針對不同類型的項目采取符合項目類型研究基本規(guī)律的經(jīng)費使用包干舉措，而非“一刀切”式采用無差異化的規(guī)則，如《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出“試驗設(shè)備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎(chǔ)研究”或“純理論基礎(chǔ)研究項目”可適當調(diào)節(jié)間接費用的比例，而對于具有明確市場化導向等科研項目則可適當減少經(jīng)費包干的范圍與包干程度等。

最后，激活學術(shù)共同體的經(jīng)費管理職能。“具有獨立精神氣質(zhì)和相對獨立社會地位的科學共同體不僅是實行良好科學治理的必要條件和必然要求，也是孕育全社會科學精神、激發(fā)創(chuàng)造潛力的重要因素”。(35)程志波、李正風、王彥雨：《科學治理視野下的中國科學共同體:問題與對策》，載《科學學研究》2010年第12期。學術(shù)共同體作為一支專業(yè)的學術(shù)力量參與科學管理是科研經(jīng)費管理法治化的基本要求：一是要提升學術(shù)共同體的獨立地位，通過提升學術(shù)共同體的自主性、自治性以及自律性，改變傳統(tǒng)的學術(shù)權(quán)力依附于行政權(quán)力的怪象，通過現(xiàn)代科學精神的特質(zhì)，從不同方面抵御非理性因素對科學本身的干擾，界定國家行政與學術(shù)共同體在科研項目經(jīng)費管理中的權(quán)力邊界；(36)如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化學術(shù)環(huán)境的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕94號)提出要“充分發(fā)揮科學共同體在學術(shù)活動中的自主作用，建立科學、規(guī)范的學術(shù)自治制度，健全激勵創(chuàng)新的學術(shù)評價體系和導向機制”，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化項目評審、人才評價、機構(gòu)評估改革的意見》(中辦發(fā)〔2018〕37號)提出要“加強政府部門、用人單位、學術(shù)共同體、第三方評估機構(gòu)等各類評價主體間的相互配合和協(xié)同聯(lián)動”。二是要拓補學術(shù)共同體的經(jīng)費使用評價職能，學術(shù)共同體的經(jīng)費使用評價既包括對經(jīng)費使用合法性的評價，同時也包括對經(jīng)費使用合理性與有效性的評價，學術(shù)共同體在科研項目立項與結(jié)項評審中，除了對科研項目的學術(shù)性進行評價，還應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，重點對經(jīng)費使用的有效性進行評價；三是要完善學術(shù)共同體的經(jīng)費使用監(jiān)督職能，“科學共同體相對超越的社會地位，使它能夠不囿于行政規(guī)范和經(jīng)濟利益的約束，依照科學標準來分析和評價公共事務(wù)”，(37)同前注，程志波、李正風文。為此，結(jié)合科研項目經(jīng)費使用信息公開等機制，充分發(fā)揮學術(shù)共同體對科研人員經(jīng)費使用行為的監(jiān)督，能有效彌補傳統(tǒng)經(jīng)費使用監(jiān)督機制的不足，提升監(jiān)督的科學性與合理性。

五、結(jié)語

經(jīng)費使用包干制改革的本質(zhì)是處理科研自主與科研責任之間的關(guān)系，既要充分賦予科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)，又要強化科研人員的責任意識，實現(xiàn)科研項目經(jīng)費管理由權(quán)力本位向權(quán)利本位、由命令控制向法律激勵轉(zhuǎn)變。經(jīng)費使用包干制改革作為一種契合科研規(guī)律與公共財政管理基本要求的經(jīng)費管理方式，是對傳統(tǒng)經(jīng)費使用管理制度的創(chuàng)新和變革，蘊含著深刻的法治邏輯。深刻把握經(jīng)費使用包干制改革的法治邏輯，有助于揭示有效推進包干制試點落地實施的法治需求，進而實現(xiàn)這一改革的全面落地。

經(jīng)費使用包干制改革是一項系統(tǒng)工程，其功能的有效發(fā)揮取決于科技資源配置的合理性。為此，需健全國家科技資源投入與分配統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與決策機制、優(yōu)化科研管理組織體系并不斷完善科研風險防控體系?；诖?，將科研項目經(jīng)費使用包干制改革納入我國深化科技體制改革的宏觀框架下，并以此為突破口深入推進科研項目經(jīng)費管理體制機制的法治化改革，是提升經(jīng)費管理能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家的必由之路。