行政審批制度改革下工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制研究

汪玉亭，蔣　昆，孟　軍，萬里建

(1.河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.河海大學(xué) 項(xiàng)目管理研究所，江蘇 南京 211100；3.國家核電工程公司，上海 200233；4.安徽順安電力架線勞務(wù)有限公司，安徽 合肥 230009；5.界首市建筑質(zhì)量安全監(jiān)督管理局，安徽 界首 236500)

建筑業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，工程建設(shè)市場主體包括企業(yè)(勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)備供應(yīng)單位、項(xiàng)目管理單位、質(zhì)量檢測單位等)和從業(yè)(執(zhí)業(yè))人員(建筑師、結(jié)構(gòu)師、監(jiān)理工程師、建造師、咨詢工程師等)，其在工程建設(shè)中起到了決定性作用，是工程建設(shè)質(zhì)量與安全的責(zé)任主體。探索工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管機(jī)制是落實(shí)黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)關(guān)于市場在資源配置中的決定性作用，國務(wù)院關(guān)于行政審批制度改革、強(qiáng)化信用管理、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，中央關(guān)于治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題等有關(guān)精神的體現(xiàn)。為此，實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)市場主體的有效監(jiān)管、規(guī)范市場主體行為對(duì)于確保工程質(zhì)量與安全、解決工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題、充分發(fā)揮工程綜合效益具有重要的作用。

在理論研究方面，現(xiàn)有監(jiān)管相關(guān)的研究多數(shù)從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，研究對(duì)象僅限于政府對(duì)企業(yè)或個(gè)人的監(jiān)管層面上[1]，忽視了社會(huì)化的監(jiān)管作用；在實(shí)踐方面，政府普遍采用直接監(jiān)管方式，并且監(jiān)管范圍較廣。自改革開放以來，我國不斷推進(jìn)開展了“政企分開”的市場化改革，政府監(jiān)管方式突破了原有的內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制和行政審批制度，建立了現(xiàn)代監(jiān)管機(jī)制[2]。政府職能向市場和社會(huì)轉(zhuǎn)變已成為共識(shí)[3]，向市場放權(quán)、向社會(huì)讓權(quán)[4]，不管是政府、社會(huì)還是市場，監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以釋放市場活力和社會(huì)自主性為目的[5]，因此，創(chuàng)新政府監(jiān)管模式的根本途徑是向社會(huì)治理主體的多元化發(fā)展[6]。市場化程度較高的國家從立法[7]、信用[8]、保險(xiǎn)[9]、擔(dān)保[10]、第三方機(jī)構(gòu)[11]等方面構(gòu)建了一套較為成熟的工程建設(shè)市場主體監(jiān)管體系，其本質(zhì)是以信用為核心，圍繞市場規(guī)律、政府干預(yù)、利益相關(guān)者監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等展開研究，積累了較為豐富的理論和實(shí)踐成果，對(duì)我國工程建設(shè)市場主體的社會(huì)化監(jiān)管具有借鑒意義。

筆者從工程建設(shè)市場主體的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)入手，提出轉(zhuǎn)型期政府引導(dǎo)下集信用、保險(xiǎn)、擔(dān)保、社會(huì)力量、先進(jìn)技術(shù)為一體的工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制，系統(tǒng)地分析社會(huì)化監(jiān)管的內(nèi)在邏輯和運(yùn)行發(fā)展機(jī)理，借鑒系統(tǒng)論的分析思路，研究并構(gòu)建工程建設(shè)市場主體行政監(jiān)管、信用管理、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系，拓展監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的廣度與深度，從而為創(chuàng)新工程建設(shè)市場主體監(jiān)管模式提供了一種新的范式和思路。

1　工程建設(shè)市場主體監(jiān)管現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

1.1　工程建設(shè)市場主體監(jiān)管現(xiàn)狀分析

(1)尚未實(shí)施有效的事中事后監(jiān)管。目前，我國工程建設(shè)市場自身的成熟度較低，約束機(jī)制尚不健全，“嚴(yán)進(jìn)疏管”的特征較為明顯，過分強(qiáng)調(diào)市場主體的準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，且準(zhǔn)入管理體系十分復(fù)雜，表現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)多、準(zhǔn)入方式多、審批環(huán)節(jié)多，重事前監(jiān)管、輕事中事后監(jiān)管。在現(xiàn)階段，行政審批制度改革如火如荼，“寬進(jìn)嚴(yán)管”成為市場主體監(jiān)管的突出特征，且“寬進(jìn)”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了較大突破，“寬進(jìn)”意味著政府將事前的準(zhǔn)入監(jiān)管轉(zhuǎn)向事中事后的過程監(jiān)管，將更多的監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)移給市場和社會(huì)，由市場來配置資源，但是監(jiān)管部門對(duì)“寬進(jìn)”后的市場主體，尚未建立有效的“嚴(yán)管”體系，這就需要進(jìn)一步明確監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式、監(jiān)管工具等。此外，“寬進(jìn)”的法律制度與市場主體監(jiān)管的法律制度缺乏有效銜接與良性循環(huán)，使得政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)增大。

(2)尚未形成有效的社會(huì)監(jiān)督體系。目前，政府直接對(duì)工程建設(shè)市場主體進(jìn)行監(jiān)管，主要體現(xiàn)在：政府設(shè)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)管職能時(shí)，政府使用行政手段處置市場主體的違法違規(guī)行為，違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)、處置都是政府親力親為。政府作為單一的監(jiān)管主體，其強(qiáng)化監(jiān)管手段的純強(qiáng)制性，忽略了市場主體的能動(dòng)性。這種直接監(jiān)管的方式不但使政府監(jiān)管的效率不高，而且效果較差。工程建設(shè)行業(yè)內(nèi)的“暗中操作”，最清楚的莫過于利益相關(guān)者、社會(huì)公眾等團(tuán)體，將輿論、NGO(非政府組織)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量引入到市場主體的監(jiān)督中，為政府提供市場主體違法違規(guī)行為信息，政府只需根據(jù)提供的問題進(jìn)行核實(shí)，并采取相應(yīng)措施，這樣就可以大大提高政府監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，然而在我國工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管中尚未形成有效的監(jiān)督體系。

(3)尚未采用多元化的監(jiān)管手段。傳統(tǒng)的工程建設(shè)政府監(jiān)管采取以行政手段為主的單一事前剛性手段，具有滯后性。2015年，國務(wù)院在《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中提出，建立國家政府信息開放統(tǒng)一平臺(tái)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源庫，推進(jìn)政府和公共信息資源開放共享?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”能夠?qū)崿F(xiàn)基于數(shù)據(jù)的工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管，其是對(duì)政府監(jiān)管理念的一次革新。監(jiān)管手段直接影響到監(jiān)管的實(shí)效，在市場化改革的浪潮下，多元化、事中事后、剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管手段成為主流。

1.2　工程建設(shè)市場主體監(jiān)管實(shí)踐發(fā)展趨勢(shì)

(1)從單一采用行政監(jiān)管模式或自律監(jiān)管模式向兩者相結(jié)合的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變。我國工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管無論是在成熟度還是市場機(jī)制發(fā)育程度上，遠(yuǎn)不及發(fā)達(dá)國家，因此，需要借鑒發(fā)達(dá)國家工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管模式，研究并構(gòu)建我國工程建設(shè)市場主體監(jiān)管機(jī)制。由于市場化程度、經(jīng)濟(jì)制度等方面的差異，各國形成了不同的監(jiān)管模式，具有代表性的是行政主導(dǎo)型監(jiān)管模式、自律型監(jiān)管模式及中間型監(jiān)管模式，其中中間型監(jiān)管模式介于行政主導(dǎo)型和自律型之間，既注重行政監(jiān)管作用，又注重自律約束作用。由于單一強(qiáng)調(diào)行政監(jiān)管或自律監(jiān)管都存在不同程度的監(jiān)管失靈，因此，國際上原來實(shí)行單一行政監(jiān)管或自律監(jiān)管模式的國家已向兩者相結(jié)合的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

(2)從單一他律或自律向他律、自律有效互補(bǔ)的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。工程建設(shè)領(lǐng)域市場主體的監(jiān)管是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，僅僅依靠政府的力量容易滋生很多問題，難以體現(xiàn)監(jiān)管的有效性。2014年，發(fā)改委、工信部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)誠信自律建設(shè)工作的意見》，明確提出要建立健全行業(yè)自律機(jī)制，推動(dòng)政府、市場、社會(huì)及行業(yè)協(xié)會(huì)形成聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。行業(yè)自律源自于其作為經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的功能，即協(xié)調(diào)對(duì)外溝通并實(shí)施對(duì)內(nèi)監(jiān)督懲罰，從而維護(hù)行業(yè)利益，規(guī)范行業(yè)競爭秩序。同時(shí)，行業(yè)自律比他律更貼近市場，更熟悉市場主體的暗中操作，有更敏銳的市場察覺力，自律范圍包括法律無法涉及的道德領(lǐng)域，因此，離開自律的他律效率是低下的，應(yīng)向他律、自律有效互補(bǔ)的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變。

2　工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制的提出

由于政府主導(dǎo)型監(jiān)管機(jī)制存在監(jiān)管效率低、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效果差、政府監(jiān)管力量不足、容易滋生腐敗等問題，探索新型監(jiān)管機(jī)制，需將直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯颖O(jiān)管和間接監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，同時(shí)監(jiān)管手段、監(jiān)管方式、監(jiān)管工具等也將發(fā)生根本性的改變。2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》，指出運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)來加強(qiáng)政府公共服務(wù)和市場監(jiān)管。因此，結(jié)合我國所處轉(zhuǎn)型期的實(shí)際情況，將多元化的監(jiān)管主體、監(jiān)管手段納入到工程建設(shè)市場主體監(jiān)管中，從而構(gòu)建政府引導(dǎo)下的集信用、保險(xiǎn)、擔(dān)保、社會(huì)力量、先進(jìn)技術(shù)為一體的社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制。而強(qiáng)調(diào)多主體融合監(jiān)管，并不意味著政府的不作為，政府作為制定規(guī)則、執(zhí)法和提供服務(wù)的主體，除了做好頂層設(shè)計(jì)部分，監(jiān)管后期使社會(huì)監(jiān)管主體履行監(jiān)管責(zé)任的過程中，其重要職能是應(yīng)對(duì)市場和社會(huì)無法監(jiān)管的情況。

社會(huì)化監(jiān)管是健全工程建設(shè)市場主體、規(guī)范市場主體行為、落實(shí)市場在資源配置中決定性作用的重要保證。由政府主導(dǎo)型監(jiān)管向社會(huì)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變是工程建設(shè)監(jiān)管發(fā)展的必然趨勢(shì)。信用、金融(保險(xiǎn)、擔(dān)保等)、信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、智能化等手段以及社會(huì)公眾、NGO等在工程建設(shè)市場主體監(jiān)管中將發(fā)揮越來越重要的作用，社會(huì)化監(jiān)管不僅能有效降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管效率、預(yù)防腐敗、彌補(bǔ)政府監(jiān)管力量不足，還能提高投資的綜合效益，最終為公眾提供保質(zhì)保量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，且對(duì)充分發(fā)揮市場的決定性作用和實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益具有重要的理論和實(shí)際意義。

3　工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制分析

目前，在各種利好政策的推動(dòng)下，工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管逐步向行政監(jiān)管為引導(dǎo)的社會(huì)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變，即由靜態(tài)的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的事中事后監(jiān)管、政府直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)管。由于放寬市場主體的準(zhǔn)入條件，市場主體數(shù)量將迅速增加，市場主體信用問題顯得尤為突出，因此，在社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制中，信用是基礎(chǔ)也是核心。同時(shí)，社會(huì)化監(jiān)管為市場主體提供了廣闊的發(fā)展空間，市場主體活動(dòng)的開展是社會(huì)化監(jiān)管形成和發(fā)展的前提。社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制內(nèi)各種構(gòu)成要素相互作用、相互協(xié)調(diào)，形成了一個(gè)有機(jī)整體。

(1)監(jiān)管主體。根據(jù)工程建設(shè)市場主體的具體情況，社會(huì)化監(jiān)管主體制定了相應(yīng)的監(jiān)管對(duì)策，包括自律和他律。①自律監(jiān)管主體。其主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)。在政府引導(dǎo)企業(yè)履行職責(zé)的前提下，行業(yè)協(xié)會(huì)既是市場主體的關(guān)聯(lián)體也是行業(yè)管理的主體，通過制定相關(guān)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)自我約束、自我規(guī)范、自我管理及自我控制，使之符合法律法規(guī)及其他方面的合理要求。②他律監(jiān)管主體。主要包括政府、社會(huì)力量，其中社會(huì)力量包括NGO、公眾、利益相關(guān)者、輿論等。政府主要通過行政手段實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管，即政府通過立法、執(zhí)法參與到市場主體的監(jiān)管中，將更多的監(jiān)管權(quán)下放給其他主體。在社會(huì)力量主體中，NGO獨(dú)立于利益之外，能夠在制度上保證監(jiān)督的公平和公正，通過制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)審查、評(píng)估市場主體的行為；公眾為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，通過信訪、舉報(bào)、行政復(fù)議、訴訟、人大聯(lián)系群眾制度等對(duì)市場主體的行為進(jìn)行監(jiān)督；利益相關(guān)者一般與工程建設(shè)市場主體締結(jié)了相關(guān)的契約關(guān)系，對(duì)企業(yè)的生存和發(fā)展注入了相應(yīng)的投資或承擔(dān)了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，或?yàn)槠髽I(yè)的經(jīng)營活動(dòng)付出代價(jià)，因此，利益相關(guān)者有足夠的需求來監(jiān)督企業(yè)在契約關(guān)系內(nèi)的任何行為；輿論監(jiān)督指媒體、網(wǎng)站、微信、微博等對(duì)市場主體違法違規(guī)行為進(jìn)行公開報(bào)道、曝光和討論。

(2)監(jiān)管內(nèi)容。工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管內(nèi)容是指在工程建設(shè)市場主體參與的部分。英美等國家對(duì)市場主體的監(jiān)管主要體現(xiàn)在準(zhǔn)入和管理兩個(gè)方面，市場主體監(jiān)管主要在于放寬準(zhǔn)入條件，加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)和建設(shè)過程的監(jiān)管。盡管市場準(zhǔn)入監(jiān)管在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)市場主體的控制與管理，但是在對(duì)進(jìn)入市場之后的各類市場主體的行為缺少有效的監(jiān)督。因此，應(yīng)對(duì)工程建設(shè)招投標(biāo)、項(xiàng)目法人組建、開工、建設(shè)過程、進(jìn)度、安全、質(zhì)量評(píng)定、驗(yàn)收、文明工地、審計(jì)、稽查等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管。

(3)監(jiān)管手段。工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管手段以信用為核心，以包括擔(dān)保、保險(xiǎn)在內(nèi)的金融手段為著力點(diǎn)，以信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析、云平臺(tái)、BIM、智能化等先進(jìn)技術(shù)工具為支撐。行政手段雖然在監(jiān)管過程中具有一定的影響，但是總體來看已經(jīng)呈現(xiàn)出逐漸弱化的趨勢(shì)。

工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管系統(tǒng)的構(gòu)成要素如圖1所示。其中，社會(huì)化監(jiān)管主體(政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、NGO、公眾、利益相關(guān)者、輿論)對(duì)市場主體進(jìn)行監(jiān)管，由傳統(tǒng)政府直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)下的社會(huì)化監(jiān)管方式。由于其外部性、風(fēng)險(xiǎn)性存在較大差異，需要實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管內(nèi)容和不同監(jiān)管手段之間的匹配，因此，需要借助監(jiān)管工具，使監(jiān)管主體參與到工程建設(shè)市場主體的監(jiān)管中，通過信用作用機(jī)制對(duì)市場主體進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，再根據(jù)信用等級(jí)來確定工程擔(dān)保、保險(xiǎn)費(fèi)率的高低。

4　結(jié)論

筆者從工程建設(shè)市場主體監(jiān)管的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)入手，提出我國轉(zhuǎn)型期應(yīng)構(gòu)建政府引導(dǎo)下的集信用、保險(xiǎn)、擔(dān)保、社會(huì)力量、先進(jìn)技術(shù)為一體的工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管機(jī)制。市場主體社會(huì)化監(jiān)管從橫向看是一個(gè)依法治理的工作系統(tǒng)，從縱向看是一個(gè)市場主體信用規(guī)范化發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程。①社會(huì)化監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)了自律和他律的有效互補(bǔ)，監(jiān)管主體的廣泛性、反應(yīng)的敏捷性，不但可以彌補(bǔ)政府監(jiān)管體系的不足，而且使利益相關(guān)者、公眾具有表達(dá)其利益訴求的渠道，行業(yè)協(xié)會(huì)、NGO、媒體等對(duì)市場主體監(jiān)管的參與，使監(jiān)管政策的制定更加民主化、科學(xué)化。實(shí)施“放”與“管”的有機(jī)結(jié)合，政府直接監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接監(jiān)管，事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，是市場化改革的必然要求。②社會(huì)化監(jiān)管機(jī)理實(shí)質(zhì)上是信用規(guī)范化的動(dòng)態(tài)過程。以信用為出發(fā)點(diǎn)，將市場主體在工程建設(shè)過程中的不良行為記錄在案，對(duì)市場主體的信用等級(jí)再評(píng)級(jí)，以此迫使市場主體遵紀(jì)守法。通過社會(huì)化監(jiān)管反饋控制圖，可以明確社會(huì)化監(jiān)管動(dòng)態(tài)反饋系統(tǒng)是一個(gè)正反饋系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)各監(jiān)管主體對(duì)市場主體的監(jiān)管作用能夠加強(qiáng)市場主體的信用意識(shí)。

圖1　工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管構(gòu)成要素

目前，針對(duì)工程建設(shè)市場主體的信用建設(shè)還不完善，需要加快市場主體信用體系建設(shè)。工程建設(shè)中誠信缺失、道德失范等問題還比較突出，完善社會(huì)監(jiān)管主體參與監(jiān)督的通道，是目前亟需解決的問題。我國對(duì)工程建設(shè)市場主體信用已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的管理辦法，然而對(duì)人員的失信管理尚有不足之處。在分析工程建設(shè)市場主體社會(huì)化監(jiān)管運(yùn)行機(jī)理的基礎(chǔ)上，探討如何將人員的信用評(píng)級(jí)記錄在案將是后續(xù)研究的重點(diǎn)。

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