《貿(mào)易便利化協(xié)定》視角下中國海關(guān)行政裁定制度研究

劉　瑛(教授)　黎　萌

烏拉圭回合談判完成后，WTO成員的關(guān)稅得到了大幅度的降低，但是各國之間仍然存在的繁瑣的貨物跨境手續(xù)以及繁多的單證要求使得談判達成的關(guān)稅全面降低的效果大打折扣。由于歷史、地理、國情等各方面因素不同，WTO成員的貿(mào)易法規(guī)存在較大的差異，相關(guān)法規(guī)的不公開、不透明無形地增加了貿(mào)易成本。特別是海關(guān)通關(guān)程序的復(fù)雜性及貿(mào)易政策的變動性常常造成貿(mào)易障礙，也給貿(mào)易商造成延遲及額外的消耗。加之海關(guān)官員的自由裁量權(quán)較大，各口岸的海關(guān)就相同的事實所作出的管理決定差異也較大，如果未建立起完善的上訴復(fù)審機制，貿(mào)易商面臨的通關(guān)阻礙勢必大大增加。為幫助貿(mào)易商了解海關(guān)法規(guī)與措施，許多國家設(shè)立了相應(yīng)的咨詢機制，但這種咨詢機制并不具有普遍適用性和法律約束力，只是一種指導(dǎo)意見。而預(yù)裁定制度則以法律的形式將該種咨詢制度確定為一種標(biāo)準(zhǔn)的有拘束力的事先裁定程序，從而極大地約束了海關(guān)行政裁量權(quán)的濫用，縮短了貨物通關(guān)時間，增強了國際貿(mào)易的穩(wěn)定性和確定性。

預(yù)裁定制度起源于美國，之后在貿(mào)易便利化談判的浪潮推動下被各國所借鑒并推行，成為通關(guān)便利化制度之一。預(yù)裁定的名稱呈現(xiàn)多樣化存在，也被稱為約束性裁定、海關(guān)行政裁定。同時，預(yù)裁定制度存在國別差異，因具體程序不同而難以統(tǒng)一運行?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》的生效，為預(yù)裁定制度建立統(tǒng)一的國際法律規(guī)制提供了契機，也為我國海關(guān)行政裁定制度的進一步發(fā)展指明了方向。

一、《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的預(yù)裁定制度

自1996年“新加坡議題”提出《貿(mào)易便利化協(xié)定》談判，共有11個國家和地區(qū)共計48次提交了關(guān)于預(yù)裁定的提案，其中主要的提案均來自與我國貿(mào)易排名前十的國家或地區(qū)。這些提案的內(nèi)容經(jīng)過磋商和談判最終確立在《貿(mào)易便利化協(xié)定》的生效文本之中，對各成員國預(yù)裁定制度的發(fā)展和完善提供了國際標(biāo)準(zhǔn)。

(一)《貿(mào)易便利化協(xié)定》中的預(yù)裁定規(guī)則

《貿(mào)易便利化協(xié)定》(以下簡稱《協(xié)定》)在第一部分的第三條對預(yù)裁定作了規(guī)定，主要內(nèi)容有：

1.定義

《協(xié)定》將預(yù)裁定定義為一成員在申請所涵蓋的貨物進口之前向申請人提供的書面決定。

2.范圍

預(yù)裁定必須包括貨物的稅則歸類及貨物的原產(chǎn)地確定兩項內(nèi)容，并鼓勵在申請人提出申請的情況下，就確定完稅價格的適當(dāng)方法、關(guān)稅減免的適用、配額要求的適用以及成員認為適合做出預(yù)裁定的任何事項作出預(yù)裁定。《協(xié)定》對申請人的資格作了妥協(xié)性的規(guī)定，即原則上規(guī)定了申請人有合理理由即可，但又給予各成員以國內(nèi)法限定申請人范圍的權(quán)利。

3.預(yù)裁定申請要求公布的信息

每個成員應(yīng)該公布有關(guān)預(yù)裁定申請的相關(guān)要求，包括應(yīng)提供的信息和格式、作出預(yù)裁定的時限以及預(yù)裁定的有效期。

4.預(yù)裁定及拒絕作出預(yù)裁定

在申請人按照要求提出預(yù)裁定的申請后，每一成員應(yīng)以合理的方式并在規(guī)定時限內(nèi)向符合要求的申請人作出預(yù)裁定。拒絕作出裁定時應(yīng)當(dāng)給出理由并通知當(dāng)事人?！秴f(xié)定》規(guī)定拒絕作出預(yù)裁定的理由包括所提申請的內(nèi)容正在審理或者已被裁決。

5.預(yù)裁定的效力

預(yù)裁定作出后應(yīng)該在一段合理時間內(nèi)有效，除非支持預(yù)裁定的法律、事實或情形已改變。如果該成員撤銷、修改或廢止預(yù)裁定，應(yīng)書面通知申請人，列出相關(guān)事實和作出決定的依據(jù)。僅可在預(yù)裁定依據(jù)不完整、不正確、錯誤或誤導(dǎo)性信息作出的情況下撤銷、修改或廢止預(yù)裁定。

6.法律救濟

《協(xié)定》明確規(guī)定了應(yīng)當(dāng)提供對預(yù)裁定或?qū)Τ蜂N、修改或廢止預(yù)裁定的復(fù)審及司法程序。它否定預(yù)裁定的終局性，賦予申請人申請復(fù)議和司法審查的權(quán)利。復(fù)審可以由作出裁定的官員、機構(gòu)或主管機關(guān)進行，也可以由上述機關(guān)的上一級機關(guān)進行，還可以由獨立的行政機關(guān)進行，且申請人在裁定執(zhí)行前或執(zhí)行后都可以提出復(fù)審?！秴f(xié)定》對司法程序方面未作具體規(guī)定。

7.保密要求

《協(xié)定》規(guī)定了對預(yù)裁定相關(guān)信息的保密要求，每一成員應(yīng)努力公布其認為對其他利益相關(guān)方具有實質(zhì)利益的預(yù)裁定的任何信息，同時考慮保護商業(yè)機密信息的需要。

應(yīng)該說，《協(xié)定》的預(yù)裁定規(guī)則是完善的，但也為WTO成員保留了一些靈活空間。之所以作此設(shè)置，主要是考慮到各國行政司法制度的差異，現(xiàn)實中主要的貿(mào)易大國都已建立起預(yù)裁定及其救濟制度，難以討論形成一個統(tǒng)一又具體的規(guī)則制度。為了推動多哈回合，盡早地簽訂《協(xié)定》并使之生效，不得不進行一定程度的妥協(xié)和模糊化處理。

另一方面，關(guān)于預(yù)裁定制度的適用特征依然存在爭議，主要分歧就在于預(yù)裁定是具有反復(fù)適用性還是普遍適用性。反復(fù)適用指預(yù)裁定的效力只及于申請人本人，普遍適用指預(yù)裁定的效力除了申請人，還及于所有具有相同情形的國際貿(mào)易經(jīng)營者。《協(xié)定》和《京都公約》持反復(fù)適用論，美國和中國則持普遍適用論。對這一問題的討論則引申到GATT1994第十條第一款的透明度原則，根據(jù)對該條款的解讀，如果認定預(yù)裁定具有普遍適用性則必須公布其相關(guān)文件。因為預(yù)裁定是針對具體申請人根據(jù)其所填報各項商業(yè)信息而作出，其內(nèi)容必然會涉及申請方的商業(yè)秘密，所以透明度原則與商業(yè)信息保護成為了兩個對立的價值。筆者認為這也是《協(xié)定》未將預(yù)裁定賦予普遍適用性的原因，它將如何在這兩者之間尋求平衡的問題留待給各國的國內(nèi)立法去討論解決。

(二)《貿(mào)易便利化協(xié)定》預(yù)裁定規(guī)則與其他協(xié)定的關(guān)系

《協(xié)定》是WTO在多哈回合談判以來達成的唯一一部完整的多邊協(xié)定。在《協(xié)定》之前，預(yù)裁定在WTO現(xiàn)行條約文本中雖沒有系統(tǒng)規(guī)定，但也零星地散落于各項附件中作為程序性規(guī)范存在?！秴f(xié)定》與這些規(guī)則之間是否存在沖突，是值得我們研究的。

1.與GATT第十條的關(guān)系

2004年7月WTO總理事會通過的“多哈工作計劃”中表明，貿(mào)易便利化的目的之一是澄清和改進GATT第十條有關(guān)貿(mào)易法規(guī)的公布和實施的相關(guān)內(nèi)容?！秴f(xié)定》的預(yù)裁定制度無疑是作為對應(yīng)GATT第十條改進內(nèi)容中重要的一項制度，它是對GATT第十條的重要補充和改進，不存在沖突之處。

2.與《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》的關(guān)系

《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》第二條的h款及第三條的f款規(guī)定了各WTO成員應(yīng)該遵守的預(yù)裁定規(guī)則。從規(guī)則本身而言，兩個協(xié)定之間不存在沖突，但《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》的預(yù)裁定規(guī)則相對來說更抽象、簡潔。而且自其生效以來，圍繞這一協(xié)議發(fā)生的案件爭議并沒有涉及預(yù)裁定的相關(guān)問題，預(yù)裁定制度在《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》中沒有得到真正的適用，所以我們很難認為《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》在原產(chǎn)地領(lǐng)域建立起了完整可行的預(yù)裁定制度。而《協(xié)定》的預(yù)裁定范圍明確包括貨物的稅則歸類及貨物的原產(chǎn)地確定，且其規(guī)則更加具體，是對原產(chǎn)地領(lǐng)域預(yù)裁定規(guī)則的有力補充。

3.與《京都公約》的關(guān)系

貿(mào)易便利化最初是出現(xiàn)在世界海關(guān)組織(WCO)對海關(guān)制度的討論中。WCO制定了一系列海關(guān)公約及建議書，其中最重要的當(dāng)屬《京都公約》，它全面地規(guī)定海關(guān)基本手續(xù)標(biāo)準(zhǔn)，是集世界各國海關(guān)先進管理制度之大成的海關(guān)技術(shù)性國際法律文件之一。

貿(mào)易便利化協(xié)定談判之初，關(guān)于預(yù)裁定的各項提案，基本上依據(jù)《京都公約》總附約第9.4條和第9.9條進行編輯和提交，所以《協(xié)定》最終的預(yù)裁定文本與《京都公約》保持著高度的統(tǒng)一。《京都公約》為《協(xié)定》提供了技術(shù)上的支持，但由于《京都公約》只能由各國自主選擇加入，其義務(wù)的遵守僅靠成員國自身，沒有強制執(zhí)行力，所以通過制定《協(xié)定》依靠WTO強有力的保障機制，可以確保預(yù)裁定制度的實施。兩者互相協(xié)作、優(yōu)勢互補，才能促進海關(guān)領(lǐng)域各項制度的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動國際貿(mào)易便利化不斷進步。

二、美歐日預(yù)裁定制度介紹

根據(jù)國家海關(guān)總署2016年的數(shù)據(jù)，美國、歐盟、東盟、中國香港和日本分別是與我國貿(mào)易量最大的五個國家和地區(qū)，借鑒它們的預(yù)裁定制度可以減少貨物放行和通關(guān)的不確定性，降低國際貿(mào)易成本，進一步完善我國的預(yù)裁定制度。

(一)美國的預(yù)裁定制度

美國的預(yù)裁定制度形成于20世紀(jì)60年代，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，預(yù)裁定制度已經(jīng)發(fā)展得比較成熟和完善，對美國的國際貿(mào)易發(fā)展和海關(guān)行政效率的提高起到了非常關(guān)鍵的作用，形成了“關(guān)企”共贏的局面。目前其內(nèi)容見于美國《海關(guān)法》第一百七十七部分第二節(jié)b條ii款。

1.范圍

其預(yù)裁定的范圍幾乎涵蓋了美國海關(guān)及邊境保護局(CBP)所有的執(zhí)法事項，包括商品歸類、估價、原產(chǎn)地認定、海關(guān)估價、退稅、延期繳稅、關(guān)稅配額申請資格認定、過境運輸、引航及沿海運輸法律界定等事項，這個范圍已經(jīng)超過《協(xié)定》所鼓勵達到的領(lǐng)域，領(lǐng)先于世界各國，并且規(guī)定預(yù)裁定具有普遍適用性。

2.機構(gòu)設(shè)置

在商品歸類方面的預(yù)裁定可以向國家商品專家處及地方海關(guān)港務(wù)局提出申請，海關(guān)委員會法規(guī)及裁定司則保留了最終決定權(quán)。關(guān)于原產(chǎn)地領(lǐng)域的預(yù)裁定申請可以向設(shè)在華盛頓的海關(guān)委員會法規(guī)及裁定司或向位于紐約的國家商品專家處提交。而海關(guān)估價由于其過程復(fù)雜，需要海關(guān)當(dāng)局具備非常高的技術(shù)能力，所以該領(lǐng)域的預(yù)裁定只能交給海關(guān)委員會法規(guī)及裁定司。美國根據(jù)各項預(yù)裁定的內(nèi)容分配不同機構(gòu)職責(zé)，根據(jù)不同機構(gòu)能力范圍設(shè)定權(quán)力大小，裁定機構(gòu)之間權(quán)責(zé)明晰，分工合理。

3.有效期

美國預(yù)裁定在下達后即刻生效，除非被修改或撤銷，否則裁定一直有效。如果海關(guān)修改和撤銷已發(fā)出的預(yù)裁定，需要提前通知與裁定相關(guān)的貿(mào)易商，且會給其留足必要的時間以便其進行調(diào)整。相關(guān)貿(mào)易商在收到更改或者撤銷先前作出的預(yù)裁定決定時有權(quán)提出異議，給出自己的合理建議，爭取其合法權(quán)利。

4.流程

申請人首次向相關(guān)機構(gòu)提交在線申請，一般而言相關(guān)機構(gòu)收到申請之后的30日內(nèi)會作出具有法律效力的裁定書，情況復(fù)雜則時間相應(yīng)延長，但直接由海關(guān)委員會法規(guī)及裁定司作出的裁定則需要90天。裁定作出后申請人只需要將裁定書的編號提交口岸海關(guān)即可進行通關(guān)申報。各個步驟都做到了簡便快捷，整體流程緊湊協(xié)調(diào)。申請預(yù)裁定的整個過程都不需要繳納任何費用，減輕了申請人的貿(mào)易成本。

5.法律救濟

美國規(guī)定了預(yù)裁定的相對人可以在30日內(nèi)向海關(guān)委員會法規(guī)及裁定司提起行政復(fù)議，也可以依照程序直接提出司法救濟，規(guī)定具體明確。

(二)歐盟有約束力的認定書制度

歐盟與預(yù)裁定對應(yīng)的制度安排是有約束力的認定書制度，其規(guī)定在《歐洲共同體海關(guān)法典》中。這部海關(guān)法典如同國內(nèi)法一樣，在歐盟所有的成員國境內(nèi)適用，是歐盟成員國與非成員國之間進行貿(mào)易所需遵守的所有海關(guān)法規(guī)的匯編。

歐盟對預(yù)裁定的范圍規(guī)定較小，只涉及商品歸類和原產(chǎn)地領(lǐng)域。歐盟對預(yù)裁定的有效期進行了規(guī)定，商品歸類認定書和原產(chǎn)地認定書的有效期分別是6年和3年，而且詳細規(guī)定了預(yù)裁定停止生效的情形和停止生效之后對相關(guān)人的救濟問題。

歐盟預(yù)裁定的數(shù)據(jù)庫檢索制度比較新穎。為了確保執(zhí)法的一致性，歐盟海關(guān)當(dāng)局在簽發(fā)認定書之前，會在歐盟范圍內(nèi)進行數(shù)據(jù)庫檢索，以確保當(dāng)下所做的認定書不與之前已簽發(fā)的相沖突。

(三)日本的事前教示回答制度

預(yù)裁定在日語中被稱為“事前教示回答”，是由1983年頒布的《關(guān)稅法基本通達》開始正式確立，其相關(guān)規(guī)則基本參照美國而制定，所以具體內(nèi)容上與美國具有一定的相似性，但也有不同和創(chuàng)新之處。

“事前教示回答”的范圍大致與美國預(yù)裁定范圍重合，但日本的海關(guān)組織機構(gòu)與美國有較大的差異，一般由中央財務(wù)省關(guān)稅局地方上的九個海關(guān)進行受理和預(yù)裁定。與歐盟相同，日本也規(guī)定了有效期，但統(tǒng)一為三年。

特別的是，日本海關(guān)非常注重當(dāng)事人的信息保密，為了維護申請人的商業(yè)秘密，裁定的內(nèi)容需要在海關(guān)網(wǎng)頁上對當(dāng)事人進行匿名，且裁定作出180天后才可公開。

三 、我國海關(guān)行政裁定制度介紹

自2000年修訂的《海關(guān)法》正式確定海關(guān)行政裁定制度以來，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，中國的海關(guān)行政裁定制度已經(jīng)基本上符合《協(xié)定》中對預(yù)裁定制度的要求。但與美歐日等相比，我國海關(guān)行政裁定制度起步較晚，制度研究也相對落后，而一個良好的海關(guān)行政裁定制度將有利于提高我國海關(guān)行政效率，減少海關(guān)與貿(mào)易商的摩擦，促進國際貿(mào)易發(fā)展。

總體而言，我國海關(guān)行政裁定制度立法比較復(fù)雜，制度之間存在重合。不僅包括由《海關(guān)法》確立的所有領(lǐng)域都適用的海關(guān)行政裁定，還包括適用于商品歸類領(lǐng)域的預(yù)歸類制度和專門適用于原產(chǎn)地領(lǐng)域的預(yù)確定制度。這三項制度都是平等適用，沒有先后次序，也沒有等級分別，都對接《協(xié)定》中的預(yù)裁定制度(詳見圖1)。

(一)《海關(guān)法》確立的海關(guān)行政裁定

《海關(guān)法》第四十三條規(guī)定，海關(guān)可以根據(jù)對外貿(mào)易經(jīng)營者提出的書面申請，對擬進口或者出口的貨物預(yù)先作出商品歸類等行政裁定。進口或出口相同貨物，應(yīng)當(dāng)予以公布。因為《海關(guān)法》只規(guī)定了商品歸類領(lǐng)域的行政裁定事項，且皆為原則性規(guī)定，缺乏實施細則，所以2001年12月海關(guān)總署發(fā)布了《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》(下稱《辦法》)，規(guī)定了海關(guān)行政裁定的具體實施細則。

1.定義和性質(zhì)

《辦法》將海關(guān)行政裁定定義為,海關(guān)在貨物實際進出口前，應(yīng)相對人申請，依據(jù)有關(guān)海關(guān)法律、行政法規(guī)和規(guī)章，對與實際進出口活動有關(guān)的海關(guān)事務(wù)作出的具有普遍約束力的決定，并規(guī)定海關(guān)行政裁定具有海關(guān)規(guī)章的同等效力。這一條款將行政裁定認定為具有普遍約束力的決定，且效力與規(guī)章相同，也就意味著在我國現(xiàn)有的行政法框架下，海關(guān)行政裁定被視為一種抽象行政行為，不能請求行政復(fù)議和行政訴訟，缺少必要的救濟途徑。但《協(xié)定》并不認定預(yù)裁定具有普遍約束力，而且還賦予了申請人復(fù)審和司法救濟的權(quán)利。在這一點上，我國的海關(guān)行政裁定不符合《協(xié)定》的要求。

圖1　我國海關(guān)行政裁定制度關(guān)系圖

2.適用范圍

《辦法》規(guī)定了行政裁定的適用范圍包括進出口商品的歸類、進出口貨物原產(chǎn)地的確定、禁止進出口措施和許可證件的適用、海關(guān)總署決定適用本辦法的其他海關(guān)事務(wù)。而且《辦法》將申請人的資格僅限定為在海關(guān)注冊登記的進出口貨物經(jīng)營單位，資格要求相對嚴格?？梢娢覈ｊP(guān)行政裁定的適用范圍符合《協(xié)定》規(guī)定，在申請人資格上我國的要求更為嚴格。

3.申請條件及流程

申請人需要在擬作進口或出口的3個月前向海關(guān)總署或者直屬海關(guān)按要求提交行政裁定申請書及足以說明申請事項的資料，直屬海關(guān)進行初審，海關(guān)總署或總署授權(quán)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60日內(nèi)作出行政裁定。我國海關(guān)行政裁定對申請條件及流程的規(guī)定比《協(xié)定》更加具體和細化。

4.裁定及公布機構(gòu)

行政裁定由海關(guān)總署或總署授權(quán)機構(gòu)作出，由海關(guān)總署統(tǒng)一對外公布?？梢娢覈ｊP(guān)行政裁定機構(gòu)設(shè)置的級別是比較高的。而《協(xié)定》對機構(gòu)設(shè)置并沒有具體的要求。

5.效力期限及效力范圍

行政裁定自作出之日起持續(xù)生效，除非其所依據(jù)的法律、行政法規(guī)及規(guī)章中的相關(guān)規(guī)定發(fā)生變化。其效力范圍是我國關(guān)境內(nèi)統(tǒng)一適用。《協(xié)定》只規(guī)定了效力期限并沒有要求列明效力范圍，而我國的效力范圍是比較廣泛的，有利于申請人。

6.保密要求

《辦法》規(guī)定，申請人對所提供資料的保密要求，應(yīng)當(dāng)書面向海關(guān)提出，并具體列明需要保密的內(nèi)容。這也符合《協(xié)定》對于預(yù)裁定保密的要求。

綜上所述，我國的海關(guān)行政裁定除了在救濟問題上不符合《協(xié)定》的規(guī)定，其他方面的要求都滿足甚至高于《協(xié)定》的要求。除了上述規(guī)定外，我國海關(guān)行政裁定制度相關(guān)內(nèi)容還散見于商品歸類領(lǐng)域、原產(chǎn)地領(lǐng)域的規(guī)范性法律文件中。

(二)商品歸類領(lǐng)域的預(yù)歸類制度

商品的稅則歸類是通關(guān)的基礎(chǔ)，所以商品歸類領(lǐng)域的法律規(guī)范繁多，制度設(shè)計復(fù)雜。其中，預(yù)歸類制度是屬于我國海關(guān)行政裁定制度的一部分，預(yù)歸類制度與《海關(guān)行政裁定辦法》中規(guī)定的海關(guān)行政裁定屬于并列的地位，但具體內(nèi)容存在較大差異。

1.適用范圍

根據(jù)《海關(guān)進出口貨物商品歸類管理規(guī)定》，申請人提出申請，只有經(jīng)審核認為申請預(yù)歸類的商品歸類事項屬于《中華人民共和國進出口稅則》《進出口稅則商品及品目注釋》《中華人民共和國進出口稅則本國子目注釋》以及海關(guān)總署發(fā)布的關(guān)于商品歸類的行政裁定、商品歸類決定有明確規(guī)定的，直屬海關(guān)才予以受理。而對于沒有明確規(guī)定的事項，貿(mào)易商只能申請行政裁定來確定商品歸類。因此，預(yù)歸類制度適用范圍相較于海關(guān)行政裁定狹窄許多。

2.申請條件及流程

在海關(guān)注冊登記的進出口貨物經(jīng)營單位，可以在貨物實際進出口的45日前，向直屬海關(guān)按要求提交申請表，直屬海關(guān)應(yīng)當(dāng)在接受申請之日起15個工作日內(nèi)制發(fā)《海關(guān)商品預(yù)歸類決定書》(以下簡稱預(yù)歸類決定書)。相較于海關(guān)行政裁定必須3個月前申請、裁定機構(gòu)60天內(nèi)進行裁定的流程而言，預(yù)歸類制度簡便快捷，操作方便。

3.裁定及公布機構(gòu)

預(yù)歸類的受理及裁定機構(gòu)都為擬實際進出口貨物所在地的直屬海關(guān)，但預(yù)歸類決定書不予公布?？梢姡A(yù)歸類的裁定機構(gòu)層級比海關(guān)行政裁定機構(gòu)低，便于貿(mào)易商進行申請。

4.效力范圍和救濟途徑

預(yù)歸類決定書的效力僅對申請人和作出決定的直屬海關(guān)具有效力，只在作出預(yù)歸類決定的直屬海關(guān)關(guān)內(nèi)有效，且不具有普遍適用性，因此可以將其定性為具體行政行為，屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，可進行復(fù)議和司法救濟。預(yù)歸類制度在這一點上與海關(guān)行政裁定具有很大的差別，但符合《協(xié)定》的要求。

在實踐中，因為預(yù)歸類程序相對于海關(guān)行政裁定簡便快捷，而且預(yù)歸類制度設(shè)立早于海關(guān)行政裁定，貿(mào)易商往往更愿意選擇相對更成熟的預(yù)歸類制度。雖然海關(guān)行政裁定適用范圍是全關(guān)境內(nèi)，但對于申請人的權(quán)利而言并沒有增益，更何況區(qū)域通關(guān)一體化改革后，預(yù)裁定實現(xiàn)區(qū)域海關(guān)互認，所以行政裁定在商品歸類領(lǐng)域并沒有實現(xiàn)其應(yīng)有價值和作用。

(三)原產(chǎn)地領(lǐng)域的預(yù)確定制度

原產(chǎn)地領(lǐng)域涉及稅收減免等優(yōu)惠措施，所以我國確定了原產(chǎn)地領(lǐng)域的預(yù)確定制度。根據(jù)《進口貨物原產(chǎn)地預(yù)確定暫行規(guī)定》的內(nèi)容，我們對預(yù)確定內(nèi)容進行介紹。

1.定義及范圍

原產(chǎn)地預(yù)確定是指在貨物實際進口前，應(yīng)申請人書面申請，貨物進口地直屬海關(guān)對有關(guān)貨物的原產(chǎn)地預(yù)先進行確定的活動。申請人為進口貨物的收貨人或其代理人，或與進口貨物直接相關(guān)的其他當(dāng)事人。

2.申請條件及流程

申請人應(yīng)在貨物實際進出口的3個月前向直屬海關(guān)提交原產(chǎn)地預(yù)確定申請，如實完整填寫申請書并提供真實信息。收到申請的海關(guān)在5個工作日內(nèi)決定是否受理，如受理則自受理之日起150天內(nèi)作出原產(chǎn)地預(yù)確定決定。相對于海關(guān)行政裁定必須3個月前申請、裁定機構(gòu)60天內(nèi)進行裁定的流程而言，原產(chǎn)地預(yù)確定制度的耗時較長。

3.裁定及公布機構(gòu)

預(yù)確定的裁定及公布全部由直屬海關(guān)關(guān)稅職能部門負責(zé)。相對于海關(guān)行政裁定而言，預(yù)確定的裁定及公布機構(gòu)層級較低。

4.效力范圍和救濟途徑

預(yù)確定決定書自制發(fā)之日起三年內(nèi)有效，其效力及于直屬海關(guān)關(guān)區(qū)內(nèi)，只對申請人有效，不具有普遍適用性，屬于具體行政行為，是行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。這一點不同于海關(guān)行政裁定，但符合《協(xié)定》的要求。

5.各關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一性

各直屬海關(guān)關(guān)稅職能部門在作出原產(chǎn)地預(yù)確定決定前，應(yīng)當(dāng)通過原產(chǎn)地預(yù)確定備案系統(tǒng)就擬進行原產(chǎn)地預(yù)確定的商品信息進行查詢，確保預(yù)確定決定保持一致，不得擅自作出相矛盾的決定。而海關(guān)行政裁定并沒有這樣的規(guī)定。

通過客觀比較原產(chǎn)地預(yù)確定和海關(guān)行政裁定，筆者發(fā)現(xiàn)兩者之間的區(qū)別是明顯的。首先，預(yù)確定的適用范圍較小，申請人僅能就原產(chǎn)地確定事項進行申請，而海關(guān)行政裁定的適用范圍還涉及原產(chǎn)地領(lǐng)域的其他事項。其次，預(yù)確定的決定期限較長，為150天，而海關(guān)行政裁定僅為60天，從時間效率來說海關(guān)行政裁定更勝一籌。但實踐中，預(yù)確定設(shè)立較早，貿(mào)易商更愿意選相對成熟的預(yù)確定制度，加之預(yù)確定的受理層級低于行政裁定，因此在使用中更加簡便。而且預(yù)確定制度可救濟，其具體行政行為的屬性讓其擁有天然優(yōu)勢，因此海關(guān)行政裁定在原產(chǎn)地領(lǐng)域被束之高閣，鮮有適用。

四、完善我國海關(guān)行政裁定制度的思考和建議

對于我國現(xiàn)有的海關(guān)行政裁定制度，前文已經(jīng)做了介紹和分析，其中依然存在一些可待進一步改進的方面。

(一)我國海關(guān)行政裁定制度的法律協(xié)調(diào)適用問題

誠如前文所述，我國不僅存在適用于所有領(lǐng)域的海關(guān)行政裁定，還有適用于單獨領(lǐng)域的特別制度。在實踐中，我國平等適用這幾項制度存在一些問題，有時會對通關(guān)造成不必要的延遲。

縱觀預(yù)裁定制度發(fā)展比較成熟的美歐日，其預(yù)裁定制度都具有統(tǒng)一的體系和程序，由統(tǒng)一的法典來規(guī)定相關(guān)制度。從執(zhí)法成本和執(zhí)法效果的角度考慮，我國也應(yīng)該規(guī)定一個統(tǒng)一的海關(guān)行政裁定制度。鑒于重新制定法律的成本太高，從可行性的角度進行分析，我們應(yīng)該在現(xiàn)有法律體系的框架內(nèi)進行法律的合理解釋和優(yōu)化配置，使得每一部法律都能煥發(fā)特有的生機和活力。如前所述，《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》所確定的適用于所有領(lǐng)域的海關(guān)行政裁定、《海關(guān)進出口商品預(yù)歸類暫行辦法》所確定的適用于商品歸類領(lǐng)域的預(yù)歸類制度和《進出口貨物原產(chǎn)地條例》確定適用于原產(chǎn)地領(lǐng)域的預(yù)確定制度構(gòu)成了我國海關(guān)行政裁定制度的完整體系，且這三部文件都是由海關(guān)總署頒發(fā)，它們的法律效力是平等的。從法律解釋的角度，我們可以依據(jù)特別法優(yōu)于一般法的適用原則，在商品歸類領(lǐng)域優(yōu)先適用預(yù)歸類制度，在原產(chǎn)地領(lǐng)域優(yōu)先適用預(yù)確定制度，而在禁止進出口措施、許可證件的適用和其他海關(guān)事務(wù)領(lǐng)域則仍舊適用海關(guān)行政裁定(見圖2)。

在我國，預(yù)歸類和預(yù)確定被定義為針對具體行為人做出的具有反復(fù)適用性的具體行政行為，可以進行行政復(fù)議和司法救濟?；谔貏e法優(yōu)于一般法的適用原則，在商品歸類領(lǐng)域和原產(chǎn)地確定領(lǐng)域中優(yōu)先適用預(yù)歸類和預(yù)確定制度，區(qū)別于被定義為抽象行政行為的海關(guān)行政裁定，這是對《協(xié)定》預(yù)裁定法律救濟性要求在我國法律體系中內(nèi)化的有效解釋和合理適用。而且由于《協(xié)定》只對商品歸類和原產(chǎn)地確定兩項預(yù)裁定內(nèi)容做了強制性規(guī)定，所以我國的海關(guān)行政裁定制度是符合甚至高于《協(xié)定》標(biāo)準(zhǔn)的。

(二)我國海關(guān)行政裁定的重新定義問題

依據(jù)我國《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》的規(guī)定，海關(guān)行政裁定被視為具有普遍約束力的決定，且認定行政裁定具有海關(guān)規(guī)章的同等效力。我國法律之所以這樣規(guī)定，在很大程度上是效仿美國，而這種做法嚴重忽視了中美法律體系的巨大差異。美國是判例法系國家，其預(yù)裁定可以同時具備普遍適用性和救濟性，而在我國的行政法律框架內(nèi)，具有普遍適用性的抽象行政行為是很難獲得法律救濟的，普遍適用性和救濟性無法兼得。而在國際法層面，無論是《協(xié)定》還是WTO項下的其他附件，抑或是WCO所制定的海關(guān)文件中，均規(guī)定預(yù)裁定只對具體申請人具有反復(fù)適用性。由此可見，從國際法層面來看，針對不特定對象的普遍適用性并非海關(guān)行政裁定的必備要素之一，我國不應(yīng)該盲目照搬美國預(yù)裁定制度的所有特征和內(nèi)容。除上述分析的法律協(xié)調(diào)適用問題外，規(guī)定一個統(tǒng)一的海關(guān)行政裁定制度也是另外一種有效的選擇。鑒于重新制定法律的成本太高，筆者建議在原有的《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》框架內(nèi)進行修定，將商品歸類領(lǐng)域的預(yù)歸類制度和原產(chǎn)地領(lǐng)域的預(yù)確定制度中與《協(xié)定》相符的特別規(guī)定納入現(xiàn)有的海關(guān)行政裁定內(nèi)。由于《協(xié)定》只對商品歸類和原產(chǎn)地確定兩類預(yù)裁定做了強制性規(guī)定，所以我國也應(yīng)重點統(tǒng)籌優(yōu)化這兩類制度安排。雖然處理這兩類申請的過程和難易程度具有差異，但是我們可以在商品歸類領(lǐng)域和原產(chǎn)地領(lǐng)域的海關(guān)行政裁定具體規(guī)則上稍作區(qū)分，以條款正文和注解的形式加以說明，統(tǒng)一規(guī)定在海關(guān)行政裁定管理辦法中。進而，將完成前述整合的《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》由暫行變?yōu)榉€(wěn)定有效的部門規(guī)章，作為中國海關(guān)行政裁定的統(tǒng)一基礎(chǔ)法律文件。

圖2　海關(guān)行政裁定制度的適用范圍

由于我國行政法律規(guī)定的特殊性，抽象行政行為不具有可訴性，因而若想賦予我國海關(guān)行政裁定救濟性，筆者認為有兩種解決方法。其一是修改《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》中對海關(guān)行政裁定性質(zhì)的規(guī)定，這種方法雖然針對性強、一勞永逸，但修法成本較高。其二則是保留現(xiàn)有法律規(guī)定，在實務(wù)操作中進行靈活變通。雖然我國規(guī)定海關(guān)行政裁定具有普遍適用性，是抽象不可訴的，但海關(guān)在商品通關(guān)時對相關(guān)貿(mào)易商所采取的行政行為卻是具體可訴的，若貿(mào)易商在其通關(guān)時因海關(guān)行政裁定的相關(guān)問題(包括但不限于海關(guān)拒絕作出海關(guān)行政裁定，海關(guān)撤銷、修改、廢止海關(guān)行政裁定等)而無法通關(guān)，則可依其被拒絕或延遲通關(guān)這一具體行政行為進行法律救濟，并且可以要求附帶審查海關(guān)行政裁定?！缎姓V訟法》第53條雖然規(guī)定規(guī)章不能附帶審查，但筆者認為，《海關(guān)行政裁定暫行管理辦法》中規(guī)定海關(guān)行政裁定只是與規(guī)章具有同等效力，并未規(guī)定其不能附帶審查，在行政訴訟法解釋中不宜類推解釋。筆者認為，貿(mào)然更改《海關(guān)行政裁定管理辦法》中海關(guān)行政裁定性質(zhì)是不理智的，而第二種方法雖有一定缺陷，但在現(xiàn)實中具有可操作性，成本低且效率高。

表1　三類制度的行政機構(gòu)設(shè)置情況

(三)我國海關(guān)行政裁定機構(gòu)的統(tǒng)一性問題

如果我國實現(xiàn)了海關(guān)行政裁定制度之間的協(xié)調(diào)適用，或是制定了統(tǒng)一的海關(guān)行政裁定管理辦法后，相關(guān)機構(gòu)設(shè)置也需要實現(xiàn)統(tǒng)一。如前所述，我國在海關(guān)行政裁定、預(yù)歸類制度、預(yù)確定制度上的行政機構(gòu)設(shè)置都不同(見表1)?！秴f(xié)定》中本身有對單一窗口制度的要求，我國為了履行《協(xié)定》項下的義務(wù)也勢必需要設(shè)置單一窗口統(tǒng)一管理海關(guān)事務(wù)。我國的海關(guān)行政裁定制度也可以趁此機會，統(tǒng)一行政裁定的受理機構(gòu)，統(tǒng)一由單一窗口接受申請受理，不區(qū)分直屬海關(guān)或是海關(guān)總署受理，方便國內(nèi)外貿(mào)易商，防止行政機關(guān)之間互相推諉。

受理機構(gòu)統(tǒng)一之后，由于我國海關(guān)行政裁定制度的制度適用依據(jù)其裁定內(nèi)容的不同而有所差異，相關(guān)程序也有所不同，所以我國不宜強行制定統(tǒng)一的裁定機構(gòu)，而應(yīng)按照各項制度由原裁定機構(gòu)進行裁定，保留其獨特性。在裁定做出之前，我國應(yīng)該效仿歐盟，要求裁定主體進行數(shù)據(jù)庫檢索，以確保當(dāng)下所做的裁定書不與之前已簽發(fā)的相沖突。

相關(guān)裁定書應(yīng)該公開，統(tǒng)一由單一窗口公布。但同時也宜借鑒日本對事前教示回答制度中的保密規(guī)則，要求海關(guān)機構(gòu)對當(dāng)事人的商業(yè)信息進行保密。我國目前規(guī)定只有在當(dāng)事人書面向海關(guān)提出保密要求的情況下才進行信息保密，而筆者認為對當(dāng)事人信息的自動保密將使得更多的貿(mào)易商愿意主動進行海關(guān)行政裁定申請，從而大大地減少之后貨物通關(guān)的時間。所以我國應(yīng)該主動公開海關(guān)行政裁定，并且效仿日本在作出裁定一段時間后才可以公開，且必須在海關(guān)網(wǎng)頁上對當(dāng)事人進行匿名。