聚焦新一輪國家機(jī)構(gòu)改革：一場深刻變革拉開序幕

孔冰欣

進(jìn)入2018年全國兩會時間以來，央媒曾經(jīng)做過一組熱點(diǎn)統(tǒng)計，在分析了16391785條內(nèi)容后，共檢索到45525條關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案或監(jiān)察法草案的內(nèi)容，而“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案、監(jiān)察法草案、監(jiān)察委”等輿論聚焦，更是牢牢占據(jù)兩會關(guān)鍵詞風(fēng)云榜。

翹首以盼要聞傳，3月13日上午，十三屆全國人大一次會議舉行第四次全體會議，聽取關(guān)于監(jiān)察法草案的說明、關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明。目前，人大已決定批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》。

人民解放軍三軍禮兵護(hù)送憲法登上人民大會堂主席臺。

在黨和國家事業(yè)發(fā)展的新征程上，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，方能破除制約發(fā)展的突出體制機(jī)制障礙，從根本上破解深層次矛盾和問題。

最有遠(yuǎn)見和魄力的改革方案

本輪深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，加強(qiáng)和完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，結(jié)合新的時代條件和實(shí)踐要求，著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。

盡管對這一輪機(jī)構(gòu)改革的力度之大早有預(yù)期，但當(dāng)堪稱改革開放40年來、歷次機(jī)構(gòu)改革中最有遠(yuǎn)見和魄力的方案與公眾見面時，很多人還是忍不住驚嘆。

屈指算來，不包括今年這次改革，1982年之后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)共集中進(jìn)行過7次政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，平均每5年一次。頻率何以如此之高？因為，這幾十年中國始終處在經(jīng)濟(jì)社會深刻變革的調(diào)整期。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營跟著市場走了，還需要煤炭部批生產(chǎn)指標(biāo)、紡織部管產(chǎn)品銷售嗎？深化國有資產(chǎn)管理和金融體制改革，沒有專門的監(jiān)管部門如何能夠落實(shí)？食品藥品安全問題日益突出，但九龍治水“幾頂大蓋帽管不好一頭豬”的窘境怎樣克服？正如習(xí)近平在兩會前夕黨外人士座談會和民主協(xié)商會上指出的，黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是國家治理體系和治理能力的重要支撐。黨和國家機(jī)構(gòu)屬于上層建筑，必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求。經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，人民生活不斷改善，上層建筑就要適應(yīng)新的要求不斷進(jìn)行改革。這是人類社會發(fā)展的一條普遍規(guī)律。機(jī)構(gòu)改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要不斷進(jìn)行調(diào)整。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，這次深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，從五個大的方面進(jìn)行了部署。一是健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，強(qiáng)化黨的組織在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，更好發(fā)揮黨的職能部門作用，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。二是合理配置宏觀管理部門職能，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，完善市場監(jiān)管和執(zhí)法體制，改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，完善公共服務(wù)管理體制，提高行政效率。三是完善黨政機(jī)構(gòu)布局，深化人大政協(xié)司法機(jī)構(gòu)改革，深化群團(tuán)組織改革，推進(jìn)社會組織改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，深化跨軍地改革。四是賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，規(guī)范垂直管理體制和地方分級管理體制。五是依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束，嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序。

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，是貫徹落實(shí)中共十九大精神的重要內(nèi)容，是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)，關(guān)系改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局，關(guān)系全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。對深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革重要性和緊迫性的認(rèn)識、對改革方案的研究謀劃，都要放到時代背景下、站在更高層次上來把握。

對改革規(guī)律的認(rèn)識，也是一個曲折的過程。比如本次組建退役軍人事務(wù)部，整合退役軍人優(yōu)撫安置、軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置等職責(zé)，蘊(yùn)含了更好為退役軍人服務(wù)的深切關(guān)懷。3月12日上午，習(xí)近平出席十三屆全國人大一次會議解放軍和武警部隊代表團(tuán)全體會議時表示，“要把好事辦好辦實(shí)，讓軍人成為全社會尊崇的職業(yè)”。

進(jìn)入新時代的中國，堅持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是必然要求，面對社會主要矛盾的深刻變化，面對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，“下決心解決多年想解決而沒有解決的問題”的時機(jī)已經(jīng)成熟。與以往機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府機(jī)構(gòu)和行政體制不同，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機(jī)構(gòu)。僅就國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案看，也充分體現(xiàn)了不回避權(quán)力和利益調(diào)整的革命性特點(diǎn)，對現(xiàn)有的傳統(tǒng)既得利益進(jìn)行整合，重塑新的利益格局。充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央大刀闊斧的改革決心和深謀遠(yuǎn)慮的改革智慧。

國家監(jiān)察委，非超級權(quán)力機(jī)構(gòu)

機(jī)構(gòu)改革框架基本塵埃落定。國家監(jiān)察委員會及其組成人員的神秘面紗，也在本次兩會上逐一揭開。

監(jiān)察法草案已明確，國家監(jiān)察委員會是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督，設(shè)主任、副主任（若干）、委員（若干）。省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，國家監(jiān)察委員會將領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會。

草案規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能，是對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。

市民在國土資源部門牌前合影留念，新一輪改革后，國土資源部不再保留。

過去，行政監(jiān)察的對象主要是行政機(jī)關(guān)的工作人員，而檢察院主要偵辦國家工作人員職務(wù)犯罪，不管職務(wù)違法行為。改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)從政府系統(tǒng)中分離出來，專司國家監(jiān)察職責(zé)。監(jiān)察委員會依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國家對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為。

監(jiān)察法草案內(nèi)容顯示：監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉;監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約;監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。

“對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，體現(xiàn)在參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國有企業(yè)管理人員，公辦單位管理人員，基層群眾性自治組織管理人員，其他依法履行公職的人員等，皆在“天眼”凝視之下。

監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)權(quán)限，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施。值得注意的是，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，涉及案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所——“留置”，取代了以往的“雙規(guī)”。

為保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，草案對監(jiān)察程序作出嚴(yán)格規(guī)定。其中，關(guān)于留置措施的程序規(guī)定：設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn);省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，報國家監(jiān)察委員會備案;留置時間不超三個月，特殊情況下經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)可延長一次，延長時間不超三個月;監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，及時解除。采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)在二十四小時內(nèi)通知被留置人員所在單位和家屬;同時，保障被留置人員的安全。

當(dāng)然，打鐵必須自身硬。草案要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員一要接受人大監(jiān)督;二要強(qiáng)化自我監(jiān)督;三要明確相關(guān)機(jī)關(guān)、部門間配合、制約的機(jī)制;四要明確自身法律責(zé)任。

國家監(jiān)察委的分量之重，不言而喻。早在3月11日下午憲法修正案專題記者會上，法案組副組長、全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜便表示，此次憲法修改所占篇幅最大的內(nèi)容，是第三章國家機(jī)構(gòu)中新增監(jiān)察委員會一節(jié)，且對其余10條作相應(yīng)修改?！霸O(shè)立監(jiān)察委員會，涉及國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的重大調(diào)整和完善，所以需要做頂層設(shè)計，即在憲法中做出規(guī)定?！?/p>

3月5日第二場“部長通道”上，楊曉渡在接受記者采訪時說，最高人民檢察院的反貪總局以及全國檢察院的反貪系統(tǒng)加入國家監(jiān)察委后，中央紀(jì)委、監(jiān)察委機(jī)關(guān)和地方紀(jì)委監(jiān)察委機(jī)關(guān)人員共增10%。

“我們的責(zé)任增加了很多，過去國家整個反腐敗監(jiān)督過程當(dāng)中有一個大的空白地帶，監(jiān)督是失控的。這次設(shè)立國家監(jiān)察法，將對這個空白地帶應(yīng)用監(jiān)察法授權(quán)監(jiān)督調(diào)查和處置，用國家監(jiān)察方式把這個地帶監(jiān)管起來。”

楊曉渡稱，職權(quán)行使范圍有所擴(kuò)大，但職權(quán)類型和過去黨的紀(jì)律檢查工作和國家行政監(jiān)察工作職權(quán)方式大致相同。“擔(dān)子加重，但我們不是超級權(quán)力機(jī)構(gòu)，我們做的大量工作，是拉袖子提個醒的工作，是防止人犯錯誤、防止人由小錯誤變成大錯誤的工作。毋庸置疑，我們也會堅決懲處不收斂、不收手的腐敗分子?！?/p>

他補(bǔ)充，“黨的十八大、十九大以來，中央紀(jì)委和監(jiān)察部共查處322名中管干部。其中，十九大到現(xiàn)在已經(jīng)查處了一名國家領(lǐng)導(dǎo)人級別的，和29名中管干部。對于極少數(shù)不收斂、不收手腐敗分子，懲處一定是堅決的、有力的，會保持反腐敗的高壓態(tài)勢?！?/p>

在談到如何理解監(jiān)察體制改革的目的是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、以及擬成立的監(jiān)察委既要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)又要對人大負(fù)責(zé)這樣的關(guān)系時，楊曉渡認(rèn)為，十八大以來，中國反腐旗幟鮮明，取得了非常重大的進(jìn)展?！暗?，和腐敗的斗爭是長期的。黨領(lǐng)導(dǎo)我們?nèi)〉昧爽F(xiàn)在的勝利，要取得反腐敗的徹底勝利，也就是把今天形成的壓倒性的態(tài)勢變成一種壓倒性的勝利，需要繼續(xù)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>

楊曉渡指出，人大擬設(shè)立的國家監(jiān)察委和中央紀(jì)委是合署辦公的，意味著直接向黨中央報告工作，接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督。同時，國家監(jiān)察委又是由人大產(chǎn)生的，因此要向人大負(fù)責(zé)，報告工作。監(jiān)察法將規(guī)定國家監(jiān)察委如何向人大報告工作，以及人大的執(zhí)法檢查等，這些都是監(jiān)察委對人大負(fù)責(zé)的具體表現(xiàn)、接受人大監(jiān)督的具體形式。在反腐問題上，中央通過領(lǐng)導(dǎo)中央紀(jì)委和同紀(jì)委合署辦公的國家監(jiān)察委，來實(shí)現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這樣做和中國的政治體制完全一致，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。