渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染防治法律問題研究

王亭玉（煙臺大學(xué) 法學(xué)院，山東 煙臺264003）

一、渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染成因

渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染的成因包括：1.陸源污染物排海量超標(biāo)。渤海區(qū)域海洋環(huán)境最主要的污染原因是陸源污染物排入海洋的數(shù)量超標(biāo)。2.海上污染嚴(yán)重。渤海區(qū)域海洋是我國主要的海上產(chǎn)油區(qū)，在開采石油的過程中會發(fā)生溢油，除了油田溢油之外，還有在渤海區(qū)域海洋行使的船舶發(fā)生碰撞或觸礁造成危險化學(xué)品泄漏或者溢油、海上傾廢造成海洋環(huán)境污染。3.過度的海洋開發(fā)使用。渤海區(qū)域為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷的向海洋索取，包括近些年頻繁的圍海活動，港口建造等一系列的海岸工程建設(shè)。4.海洋管理不規(guī)范。我國海域管理實(shí)行“條條管轄”和“條塊管轄”并存的管理模式，會出現(xiàn)分頭管理、重復(fù)管理，執(zhí)法不嚴(yán)，推諉責(zé)任等造成渤海區(qū)域海洋管理和使用混亂的現(xiàn)象。

二、渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染防治存在的問題

（一）渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染防治立法體系缺失

我國海洋環(huán)境保護(hù)和污染防治體系由中央和地方兩部分組成。我國中央層面關(guān)于海洋保護(hù)和污染防治方面有很多法律法規(guī)和政策，但是從中央的條文上來看大多都是原則性、抽象性的規(guī)定，在具體的區(qū)域海洋環(huán)境污染防治上現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策顯得力不從心、可操作性不強(qiáng)，同時由于海洋污染物質(zhì)不斷增新，現(xiàn)有的海洋環(huán)境立法不能與時俱進(jìn)，缺乏針對某些行業(yè)的專門立法。渤海區(qū)域出臺的下位法不能有效和上位法銜接，相應(yīng)的規(guī)定也只是注重控制污染源，沒有完整的配套實(shí)施細(xì)則，出現(xiàn)新污染情況會出現(xiàn)“無法可依”的狀況，各省市縣級別和水平不同制定的規(guī)定也參差不齊。

（二）渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染執(zhí)法體制混亂

在過去幾十年里我國在海洋環(huán)境管理上實(shí)行“條條管轄”與“條塊管轄”并存的模式，在這種模式下容易出現(xiàn)涉海部門分散管理、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象，在環(huán)境出現(xiàn)污染或者是破壞時，相關(guān)涉海部門在承擔(dān)責(zé)任時會相互推諉、誰也不管的現(xiàn)象。管理體制與現(xiàn)行立法不能有效銜接，渤海區(qū)域海洋環(huán)境管理會出現(xiàn)執(zhí)法無法可依的狀況，相關(guān)配套制度不健全，地方執(zhí)法水平也不相同，執(zhí)法人員素質(zhì)層次不均使得渤海區(qū)域各地方沿海城市海洋環(huán)境污染防治工作出現(xiàn)各種問題。

（三）渤海區(qū)域海洋環(huán)境公益訴訟與損害賠償不能有效銜接

渤海區(qū)域海洋遭受污染很容易使污染源擴(kuò)散甚至可能由一種污染誘發(fā)成不同類型的污染使污染難以控制，其造成的公共利益的損害要通過海洋環(huán)境公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)，海洋環(huán)境公益訴訟的原告包括法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織。在提起海洋環(huán)境公益訴訟時符合條件的主體都可以成為原告沒有順序之分，此情況下主體之間可能會發(fā)生沖突，不同的主體缺乏溝通合作，各自操作，要么相互推諉要么相互爭奪。這樣使渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染不能得到良好的解決。此外，現(xiàn)階段我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》缺少具體的條款和內(nèi)容加以說明如何確定海洋環(huán)境的損害數(shù)額和賠償數(shù)額。在目前的實(shí)踐中渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染案件最難解決的問題是如何對海洋環(huán)境污染損害進(jìn)行鑒定和評估。

三、渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染防治法律問題的完善

（一）制定渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法

目前我國針對渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染防治尚沒有具體的法律，相關(guān)立法處于空白狀態(tài)，依靠現(xiàn)有的法律法規(guī)并不能有效地解決渤海區(qū)域海洋環(huán)境污染。目前有很多學(xué)者提議制定渤海區(qū)域環(huán)境特別法，制定區(qū)域環(huán)境特別法在國外很多地區(qū)已有許多成功經(jīng)驗，比如日本的瀨戶內(nèi)海的成功管理經(jīng)驗值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。筆者認(rèn)為我們目前有必要制定渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法。但在制定渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法的同時要完善相關(guān)法律之間的關(guān)系，要使相關(guān)法律之間不僅縱向與橫向關(guān)系協(xié)調(diào)一致，而且法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與內(nèi)容形式也要協(xié)調(diào)一致。制定渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法時我們需要與現(xiàn)存海洋環(huán)境保護(hù)法律體系做到協(xié)調(diào)并有效接。同時在制定渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法和完善相關(guān)法律體系時還要遵循一定的基本原則，

（二）建立渤海區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)

在“條條管轄”和“條款管轄”并存的管理模式下渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法依然不能對其海洋環(huán)境起到有效地作用。在立法之前我們有必要先解決是否創(chuàng)立新的渤海區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)。筆者贊同成立一個渤海區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)并制定渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法。渤海區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)是渤海區(qū)域海洋環(huán)境特別法的實(shí)施機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)運(yùn)用特別法來保護(hù)和防治渤海區(qū)域海洋環(huán)境相關(guān)工作。渤海區(qū)域綜合管理機(jī)構(gòu)首先具備的權(quán)限是污染防治，主要目的是保護(hù)和治理渤海區(qū)域海洋污染。此外，該機(jī)構(gòu)還應(yīng)該具備渤海區(qū)域海洋生態(tài)保護(hù)和資源開發(fā)利用等基本權(quán)限。

（三）健全渤海區(qū)域海洋環(huán)境損害司法鑒定評估制度

筆者認(rèn)為我國有必要健全環(huán)境損害司法鑒定評估體系，可以通過試點(diǎn)的方式先在渤海區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，在試點(diǎn)結(jié)束后在全國范圍內(nèi)推廣。海洋環(huán)境司法鑒定評估制度是海洋環(huán)境損害能否得到應(yīng)有賠償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)。健全渤海區(qū)域海洋環(huán)境損害司法鑒定評估制度首先要解決鑒定評估機(jī)構(gòu)規(guī)范化。目前已有的鑒定評估機(jī)構(gòu)都有各自的鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)，而且不同的機(jī)構(gòu)之間不同地區(qū)的機(jī)構(gòu)之間在鑒定評估水平、人員組成等方面都存在很大差別，這樣也給相似案件在鑒定評估上會有很大的人為差距。針對這個問題筆者認(rèn)為在立法上要制定相關(guān)的法律法規(guī)加以統(tǒng)一和規(guī)范渤海區(qū)域海洋鑒定評估機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善專家鑒定評估意見。由司法行政部門牽頭由科研機(jī)構(gòu)和高效成立渤海區(qū)域海洋鑒定評估專家數(shù)據(jù)庫，整合司法鑒定評估機(jī)構(gòu)和第三方鑒定評估機(jī)構(gòu)，把整合后的司法鑒定評估機(jī)構(gòu)納入法治化建設(shè)中并由司法行政部門對司法鑒定評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。其次可以統(tǒng)一其區(qū)域海洋環(huán)境損害司法鑒定評估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，同時可以設(shè)立渤海區(qū)域海洋環(huán)境公益司法鑒定評估基金并由司法行政機(jī)關(guān)對該基金進(jìn)行管理。