三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償制度之立法思考

祁 英

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810000)

一、三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ矸治?/h2>

(一)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)慕缍肮δ?/h3>

三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償可以界定為，行政主體為消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，采取工程治理措施，在三江源地區(qū)實(shí)行人口遷移，對(duì)參與遷移的行政相對(duì)人造成損失，依法對(duì)行政相對(duì)人實(shí)行救濟(jì)的制度。

從行政補(bǔ)償?shù)某梢蚝桶l(fā)展過(guò)程可以看出三江源生態(tài)移民行政補(bǔ)償有如下功能：其一，私權(quán)救濟(jì)。私權(quán)救濟(jì)是指當(dāng)公民、組織的合法權(quán)益受到國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其工作人員執(zhí)行公務(wù)行為的合法侵害，并造成損失時(shí)國(guó)家補(bǔ)償所具有的對(duì)公民、組織受侵害的合法權(quán)益給予恢復(fù)或彌補(bǔ)的功能[1]24。在以國(guó)家為主導(dǎo)的三江源生態(tài)移民過(guò)程中，大量移民出于公共利益，在移民后離開(kāi)了祖輩生存的土地，改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式，由于移入地的生產(chǎn)生活資源有限、移民對(duì)新的生產(chǎn)生活方式的不適應(yīng)以及不具備移入地主要生產(chǎn)方式的技能等原因，造成收入的銳減，移民生活貧困。三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償能夠通過(guò)行政機(jī)關(guān)給予生態(tài)移民直接或間接的補(bǔ)償，改善生存條件、提高生存技能。其二，公務(wù)保護(hù)。由于在三江源地區(qū)生態(tài)移民過(guò)程中遭受損失的行政相對(duì)人可以從行政機(jī)關(guān)那里得到相應(yīng)的直接或者間接的補(bǔ)償，這就消除或緩解了三江源地區(qū)生態(tài)移民和行政機(jī)關(guān)之間的矛盾，能夠防止其對(duì)生態(tài)移民活動(dòng)產(chǎn)生對(duì)立情緒和不滿。除此以外，由于制度的保障，在負(fù)責(zé)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生態(tài)移民公務(wù)的工作人員也能夠避免遭受侵權(quán)訴訟，從而激發(fā)他們對(duì)三江源生態(tài)移民工作的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。其三，利益平衡。三江源生態(tài)移民行政補(bǔ)償能夠使生態(tài)移民群體得到生產(chǎn)生活的保障，在生態(tài)建設(shè)過(guò)程中不斷發(fā)揮主觀能動(dòng)性，從而使國(guó)家的生態(tài)政策、決策得以順利實(shí)施。此外，對(duì)三江源地區(qū)生態(tài)移民的行政補(bǔ)償能從客觀上減輕當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，在生態(tài)建設(shè)的制度執(zhí)行中得到充分的財(cái)力保障。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

制度只有建立在堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)上才具備合理性和科學(xué)性。本文將試著從以下三個(gè)角度闡述理論基礎(chǔ)：其一，公共負(fù)擔(dān)平等理論。從法理學(xué)角度而言，公共負(fù)擔(dān)平等理論在以法國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家具有廣泛的影響。這一理論認(rèn)為，政府的活動(dòng)是為了公共利益而實(shí)施，因而其成本或費(fèi)用應(yīng)由社會(huì)全體成員平等分擔(dān)。合法的行政行為給公民、組織的合法權(quán)益造成的損失，實(shí)際上是受害人在一般納稅負(fù)擔(dān)以外的額外負(fù)擔(dān)，這種負(fù)擔(dān)不應(yīng)該由受害人個(gè)人承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)平等地分配于社會(huì)全體成員，其分配方式就是國(guó)家以全體納稅人繳納的金錢(qián)補(bǔ)償受害人所蒙受的損失[2]727。三江源地區(qū)生態(tài)移民產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由社會(huì)平等分擔(dān)，對(duì)于生態(tài)移民而言，他們沒(méi)有義務(wù)承擔(dān)生態(tài)移民產(chǎn)生的這份直接和間接的損失，而應(yīng)當(dāng)平等地分配于全體社會(huì)成員。其二，人權(quán)平等保障理論。人權(quán)平等保障理論的研究最早是在憲法學(xué)理論展開(kāi)的，因?yàn)槿藱?quán)平等保護(hù)的雙方分別是國(guó)家及其國(guó)民之間的關(guān)系，屬于憲法上的基本問(wèn)題之一。我國(guó)于2004年通過(guò)的憲法修正案首次將“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”正式載入國(guó)家的根本大法。三江源地區(qū)生態(tài)移民應(yīng)當(dāng)確立以人權(quán)平等保障為基礎(chǔ)的生態(tài)移民體系，而對(duì)三江源地區(qū)生態(tài)移民損失進(jìn)行科學(xué)、合理的直接和間接補(bǔ)償，就是人權(quán)平等保障的重要體現(xiàn)。其三，平衡理論。平衡理論是三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償重要的理論基礎(chǔ)。平衡理論認(rèn)為，行政法的全部發(fā)展過(guò)程就是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過(guò)程……具體就三江源地區(qū)生態(tài)移民而言，行政機(jī)關(guān)與生態(tài)移民的權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)該是平衡的，政府作為公共利益的代表者，運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力對(duì)三江源地區(qū)公民實(shí)施生態(tài)移民，生態(tài)移民遷出三江源地區(qū)之后就會(huì)形成其自身權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，對(duì)這些移民進(jìn)行直接和間接的行政補(bǔ)償，不僅能使三江源地區(qū)生態(tài)移民的權(quán)利義務(wù)得到平衡，也能夠使行政機(jī)關(guān)的權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一，將公共利益與個(gè)人利益統(tǒng)籌兼顧。

二、三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

根據(jù)三江源地區(qū)草原退化、草地沙化、濕地萎縮、湖泊干涸等現(xiàn)象，三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)在2003年初正式成立。2010年10月10日青海省人民政府發(fā)布了《青海省人民政府關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》，確立了生態(tài)補(bǔ)償基本原則，劃定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶⑶覍⑼苿?dòng)畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改善和提高農(nóng)牧民基本生產(chǎn)生活條件與生活水平、提升基層政府基本公共服務(wù)能力作為工作重點(diǎn)，通過(guò)各部門(mén)協(xié)調(diào)制定補(bǔ)償政策，并利用多種渠道籌措補(bǔ)償資金。雖然各級(jí)行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定政策、措施，在三江源地區(qū)生態(tài)移民工作中取得了一定成效，但是也存在一些問(wèn)題。

(一)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償方式單一

各級(jí)行政機(jī)關(guān)在三江源生態(tài)移民行政補(bǔ)償政策的制定過(guò)程中規(guī)定了對(duì)生態(tài)移民進(jìn)行金錢(qián)和實(shí)物的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償是直接性的，是維持生態(tài)移民在移入地生產(chǎn)生活的必要保障。除此以外，還對(duì)生態(tài)移民給予了稅收、戶籍、技能培訓(xùn)等方面的優(yōu)惠。但是，在實(shí)踐中，三江源生態(tài)移民行政補(bǔ)償方式存在的問(wèn)題不容忽視。以三江源地區(qū)生態(tài)移民重要地區(qū)之一的青海省海南州為例，國(guó)家后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目較為匱乏。青海省雖然安排專項(xiàng)資金設(shè)立了三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持資金(貼息貸款)，但該資金手續(xù)繁多，要求較高，群眾爭(zhēng)取存在一定困難。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償制度不健全

第一，我國(guó)尚無(wú)行政補(bǔ)償?shù)膶ｉT(mén)立法，對(duì)生態(tài)移民行政補(bǔ)償沒(méi)有相應(yīng)的法律規(guī)范，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容通常都來(lái)自行政補(bǔ)償有關(guān)的其他部門(mén)法的零散規(guī)定，這些規(guī)定在適用對(duì)象和范圍上都有各自較為嚴(yán)格的限制，各規(guī)定之間缺乏緊密的關(guān)聯(lián)性，在三江源生態(tài)移民行政補(bǔ)償過(guò)程中很多規(guī)定都難以適用。

第二，國(guó)家和省級(jí)政府沒(méi)有制定出符合三江源實(shí)際的生態(tài)移民補(bǔ)償政策，現(xiàn)有的涉及三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定多以政策性文件的形式出現(xiàn)，內(nèi)容原則性比較強(qiáng)，沒(méi)有明確的實(shí)踐依據(jù)，在對(duì)三江源生態(tài)移民行政補(bǔ)償過(guò)程中還出現(xiàn)了各地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致的情況，在一定程度上削減了三江源地區(qū)生態(tài)移民的主動(dòng)性和積極性。

第三，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)呐涮字贫炔唤∪?。三江源地區(qū)生態(tài)移民涉及行政管理、行政監(jiān)督、資金投入等各方面的問(wèn)題，少有配套制度對(duì)移民工程加以輔助，導(dǎo)致生態(tài)移民的目的實(shí)現(xiàn)存在一定困難。

(三)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償程序尚不規(guī)范

三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄇ啡?，?duì)于行政補(bǔ)償程序的規(guī)定更是幾乎沒(méi)有涉及。程序是權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，但在現(xiàn)實(shí)中生態(tài)移民的知情權(quán)往往得不到保障。除此之外，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償救濟(jì)制度在立法上至今都還是空白。三江源地區(qū)生態(tài)移民如果遇到權(quán)利受侵害的情況，絕大多數(shù)都選擇了上訪來(lái)表達(dá)自己的夙愿，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償制度的立法思考

現(xiàn)階段三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償制度還很不完善，各單獨(dú)規(guī)定體系性弱，而且效力參差不齊，很難運(yùn)用到三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，因此，筆者認(rèn)為，基于國(guó)家、地區(qū)和移民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，有必要嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》的規(guī)定制定統(tǒng)一的三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)姆晌募?/p>

(一)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

根據(jù)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償額度和時(shí)限兩方面的內(nèi)容，可以將基本原則分為關(guān)于生態(tài)移民行政補(bǔ)償額度的基本原則和時(shí)限的基本原則。

1.補(bǔ)償額度基本原則

第一，公平補(bǔ)償原則。從本質(zhì)上說(shuō)，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償是對(duì)生態(tài)移民合法權(quán)益損害的一種彌補(bǔ)，行政主體為了公共利益使無(wú)法定義務(wù)的生態(tài)移民的合法權(quán)益受損害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)彌補(bǔ)直接和間接損害的義務(wù)。公平補(bǔ)償原則不僅要求三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)體公平，還要求補(bǔ)償?shù)某绦蚬?。第二，正?dāng)補(bǔ)償原則。正當(dāng)補(bǔ)償是指權(quán)利主體受到的特別損失根據(jù)公共負(fù)擔(dān)平等原則后得到合理補(bǔ)償[1]26。如何規(guī)定行政損失補(bǔ)償內(nèi)容，目前存在多種觀點(diǎn)，具有代表性的有“完全補(bǔ)償說(shuō)”“適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)”和“折中說(shuō)”。在三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償生態(tài)移民一切直接和間接的損失，并充分考慮對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存和發(fā)展的影響，在堅(jiān)持完全補(bǔ)償原則的同時(shí)，不排除輔之以適當(dāng)補(bǔ)償原則。

2.補(bǔ)償時(shí)限的基本原則

這要求實(shí)施三江源生態(tài)移民工作中，行政機(jī)關(guān)在不影響行政職權(quán)的前提下，應(yīng)當(dāng)完善對(duì)三江源生態(tài)移民的行政補(bǔ)償程序，在最短時(shí)間內(nèi)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[3]24-27。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)利益衡量的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)將國(guó)家利益、公共利益和生態(tài)移民個(gè)人利益平衡和協(xié)調(diào)。世界銀行移民總政策要求：“確保移民們?cè)谶^(guò)渡期之后至少能重新達(dá)到他們?cè)瓉?lái)的生活標(biāo)準(zhǔn)，并盡可能保證他們從經(jīng)濟(jì)上和社會(huì)上融合到移民安置地的社會(huì)中去。……保證給移民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們?cè)诒M可能短的時(shí)間內(nèi)安家落戶，并在經(jīng)濟(jì)上自力更生，保持或提高原來(lái)的生活標(biāo)準(zhǔn)?！盵4]64在確定三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)評(píng)估確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要根據(jù)完全補(bǔ)償原則，實(shí)行市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由一些以社會(huì)效益為目標(biāo)、執(zhí)行社會(huì)職能的中介機(jī)構(gòu)，通過(guò)公平的市場(chǎng)評(píng)估程序來(lái)確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(三)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)男问?/h3>

在三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償?shù)姆绞酱_定中，應(yīng)當(dāng)確定以及時(shí)的直接補(bǔ)償和必要的間接補(bǔ)償為主，其他間接補(bǔ)償為輔的補(bǔ)償方式。直接補(bǔ)償，主要包括給予三江源地區(qū)生態(tài)移民遷移費(fèi)、實(shí)物折價(jià)以及為三江源生態(tài)移民提供可種植的土地、草地、林地等。必要的間接補(bǔ)償是指除實(shí)物補(bǔ)償以外生態(tài)移民能夠直接、快速得到現(xiàn)實(shí)意義的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償是非實(shí)物形態(tài)的，但能夠使三江源生態(tài)移民在移民后的短期內(nèi)受益。所謂其他間接補(bǔ)償，是指能夠?yàn)橐泼駧?lái)長(zhǎng)期效益，使他們損失的非物質(zhì)性的潛在的資源能夠最大限度地得到補(bǔ)償。其他間接補(bǔ)償就是要為生態(tài)移民提供最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等社會(huì)保障制度。除此之外，還應(yīng)建立長(zhǎng)期、有層次的勞動(dòng)技能培訓(xùn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，能讓生態(tài)移民根據(jù)自身具體情況分階段地進(jìn)行提高，在新的生產(chǎn)生活環(huán)境里得到生存技能的保障。

四、結(jié)語(yǔ)

三江源地區(qū)生態(tài)工程的實(shí)施有著重要的戰(zhàn)略意義，作為三江源地區(qū)生態(tài)工程建設(shè)的參與者，生態(tài)移民這一特殊群體的權(quán)利得到保障成為三江源生態(tài)移民工程，乃至三江源地區(qū)生態(tài)建設(shè)工程取得成效的重要因素之一。三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償制度的建立不僅能夠在三江源地區(qū)行政主體和作為行政相對(duì)人的生態(tài)移民之間架起溝通的橋梁，規(guī)范行政主體的行為、保障三江源生態(tài)移民的合法權(quán)益，而且能夠?yàn)槿瓷鷳B(tài)建設(shè)創(chuàng)造良好的條件。因此，有必要建立三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補(bǔ)償制度，充分調(diào)動(dòng)生態(tài)移民生態(tài)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)建設(shè)的目標(biāo)。