梅花山國家公園建設探索研究

文/袁永亮

一、國家公園的概念與建設現(xiàn)狀

國家公園是指由國家批準設立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。國家公園是我國自然保護地的最重要類型之一。建立國家公園體制，旨在國家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護，形成自然生態(tài)系統(tǒng)保護的新體制新模式，促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家公園設立后，對當地的保護能力有極大提升。

2015年以來，我國積極開展國家公園建設的有益探索，中央全面深化改革領導小組先后審議通過三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山4個國家公園體制試點方案，國家發(fā)展改革委先后批復神農架、武夷山、錢江源、南山、普達措、北京長城6個國家公園體制試點實施方案。之所以選擇以上地區(qū)作為試點，一是充分考慮了資源的代表性和突出價值，具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、獨特的自然景觀和豐富的科學內涵；二是這些試點區(qū)均存在不同類型自然保護地范圍的交叉重疊，管理破碎化現(xiàn)象嚴重，亟須對生態(tài)系統(tǒng)進行整體保護。

幾年來，各試點省市政府及試點單位積極行動，以探索跨部門、跨區(qū)域的管理體制和規(guī)范高效的運行機制為主線，突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經營管理和促進社區(qū)發(fā)展,取得初步成效。在成立統(tǒng)一管理機構方面，三江源、東北虎豹、神農架、南山、錢江源、武夷山、普達措相繼成立國家公園管理局或管委會，對原有各類保護地機構、編制、人員進行整合，組建國家公園管理機構和垂直管理體系，使原有的多頭、破碎化管理得到改變，為打破保護地“九龍治水”、形成統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理新體制積累了經驗。在推進自然資源統(tǒng)一確權登記、建立自然資源產權體系方面，東北虎豹、神農架實施了林（參）地清收還林、裸露山體生態(tài)治理、重要保護動物生態(tài)廊道建設等生態(tài)修復工作；祁連山、神農架探索實施試點區(qū)范圍內礦業(yè)權、水電站等相關產業(yè)的退出機制；針對集體土地占比較大的現(xiàn)實，錢江源、武夷山探索開展集體所有制土地管理方式和補償機制，為國家公園建設中集體土地用途管制和經營方式積累了經驗。

根據《建立國家公園體制總體方案》，到2020年，中國建立國家公園體制試點基本完成，整合設立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。下一步，國家林業(yè)和草原局將加快國家公園自然資源資產確權登記工作，研究提出國家公園標準體系，對各類自然保護地功能重組，整合設立一批國家公園，盡快啟動國家公園立法。國家林業(yè)和草原局國家公園管理辦公室相關負責人表示，按照初步研究成果，我國未來將建立60～200個國家公園，覆蓋6～9%的國土面積。

二、建立梅花山國家公園的意義

（一）建立梅花山國家公園是貫徹習近平生態(tài)文明思想和黨的十九大精神的實際行動。黨的十九大報告明確提出：建立以國家公園為主體的自然保護地體系。這是繼《建立國家公園體制總體方案》公布之后，對國家公園定位和作用的進一步明確，指明了新時期我國生態(tài)保護的重要方向，2018年，國務院機構改革后，明確了國家林業(yè)和草原局負責管理國家公園等各類自然保護地，國家林業(yè)和草原局目前已著手在開展國家公園立法、國家公園總體布局、國家公園資源調查、總體規(guī)劃、建設規(guī)范等相關技術標準等頂層設計。國家在未來的五年時間，基本會構建出一個以國家公園為主體的自然保護地體系，龍巖在現(xiàn)階段馬上著手開展這項工作是正當其時。

（二）建立梅花山國家公園是推進我市生態(tài)文明建設的重要舉措。梅花山國家級自然保護區(qū)作為中國人與生物圈保護區(qū)網絡的成員單位，是龍巖中心城市的“天然空調”、“后花園”、“動植物基因庫”和飲用水源地，在龍巖市具有舉足輕重的生態(tài)區(qū)位，通過整合現(xiàn)有保護區(qū)及周邊資源，提升質量和內涵，建立與國際接軌的、符合我國國情的國家公園，是我市積極推進生態(tài)文明建設的重要舉措，對推動我市形成人與自然和諧發(fā)展以及現(xiàn)代化建設新格局有著重要的現(xiàn)實意義。市委、市政府和全市各級林業(yè)部門十分重視生態(tài)建設，綠水青山就是金山銀山的理念，深入人心，縱然龍巖78.9%的森林覆蓋率位居全省第一、全國前列，但龍巖市民依然“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”，龍巖國字號品牌不斷涌現(xiàn)，“國家園林城市”“國家森林城市”“全國綠化模范城市”“全國森林旅游城市”“全國生態(tài)文明建設試點地區(qū)”等等，成為了龍巖一張張“國字號”綠色名片。在此基礎上，建立梅花山國家公園必將對推進龍巖生態(tài)文明建設起到十分重要的作用。

（三）建立梅花山國家公園是促進經濟建設與生態(tài)保護協(xié)調發(fā)展的有力抓手。按照《國家公園功能分區(qū)規(guī)范》（LY/T2933-2018）,國家公園可劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū)。在一個空間范圍內，進行科學合理的功能區(qū)劃，采取不同的措施，發(fā)揮不同的主體功能，能夠實現(xiàn)保護與利用協(xié)調發(fā)展。其中嚴格保護區(qū)的主要功能是保護完整的自然生態(tài)地理單位，具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)、國家重點保護野生動植物的大范圍生境、完整的生態(tài)過程和特殊的自然遺跡，該區(qū)域嚴禁人為干擾和破壞，以確保其自然原真性不受影響。生態(tài)保育區(qū)的主要功能是對退化的自然生態(tài)系統(tǒng)進行恢復，維持國家重點保護野生動植物的生境，以及隔離或減緩外界對嚴格保護區(qū)的干擾。傳統(tǒng)利用區(qū)，主要為原住民保留，用于基本生活和開展傳統(tǒng)農、林、牧、漁業(yè)生產活動的區(qū)域，以及較大的居民集中居住區(qū)域。把必要的生產空間留給當地原住民，在當地做引導性和限制性的發(fā)展?？平逃雾瑓^(qū)，是為公眾提供親近自然、認識自然和了解自然的場所，是國家公園未來實行國民教育，實現(xiàn)生態(tài)公益的功能體現(xiàn)，可以開展科研監(jiān)測、生態(tài)旅游和休憩康養(yǎng)等活動，是為公眾提供體驗資源之美，感覺大自然的場所，是國家公園未來實行國民教育，實現(xiàn)生態(tài)公益的功能體現(xiàn)。另外，通過建立國家公園，將周邊較分散的生物多樣性保護小區(qū)、重點生態(tài)區(qū)位、水源涵養(yǎng)林、特用林、風景林等納入試點范圍，可避免生境破碎化，有利于龍巖中心城市水源地的保護和生物多樣性的保護，有利于改善華南虎等野生動物的生存環(huán)境，修復生態(tài)系統(tǒng)的完整性。更嚴格的保護也是更高層次的建設，梅花山被喻為龍巖中心城市的“天然空調”，建設國家公園后，生態(tài)效應可輻射更廣，惠及子孫后代。在龍巖建立國家公園可充分展現(xiàn)龍巖生態(tài)美的優(yōu)勢，國家公園是含金量高的重要名片，對今后龍巖發(fā)展將產生積極作用。

三、建立梅花山國家公園的有利條件

（一）生物資源豐富，生態(tài)條件良好。建立梅花山國家公園的主體——梅花山國家級自然保護區(qū)，1985年經福建省人民政府批準建立，1988年5月經國務院批準列為國家級森林和野生動物類型自然保護區(qū)。保護區(qū)地處上杭、連城、新羅二縣一區(qū)交界地帶，這里的植被區(qū)系具有中亞熱帶南緣向南亞熱帶過渡的特點，組成典型的亞熱帶過渡性森林植被，有亞熱帶常綠闊葉林、針葉林、亞熱帶灌叢等8個植被類型63個植被群系。境內有豐富的動植物資源，其中列為國家重點保護的有華南虎、金錢豹、云豹、梅花鹿、金斑喙鳳喋等幾十種珍禽鳥獸和珍稀昆蟲。被中外專家譽為“回歸荒漠帶上的綠色翡翠“”華南虎的故鄉(xiāng)”。

國家公園要求具有生態(tài)重要性，具有代表有國家、國際意義的生物多樣性。一方面，擬建立的梅花山國家公園符合保護自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，建立梅花山國家公園的主體——梅花山國家級自然保護區(qū)，其核心區(qū)、緩沖區(qū)及部分實驗區(qū)基本屬于完全沒有人為活動的區(qū)域，有最典型的亞熱帶的闊葉林和豐富的植被類型。再加上成片罕見的南方紅豆杉園，使其具有原真性，符合建立國家公園的條件。另一方面，梅花山還有一張具有國家代表性的名片—華南虎，華南虎又叫中國虎，是國家Ⅰ級保護動物，因為歷史和人為等原因，現(xiàn)在數量稀少，僅存100余只，瀕臨滅絕，被列為世界十大瀕危動物之首和《國際貿易公約》附錄1物種。梅花山國家級自然保護區(qū)正在積極實施華南虎拯救工程，努力恢復華南虎種群，數量不斷增加，野化訓練有序推進，為進一步放養(yǎng)野外奠定了一定基礎，具有全民公益性，代表國家利益，代表國家形象。

（二）人口少，保護意識強，管理比較便利。擬建的梅花山國家公園，范圍包括梅花山國家級自然保護區(qū)及其外圍的中國虎園、紅豆杉園、梅花湖等，面積約4.38萬hm2，范圍內的人口僅有1.37萬人。通過開展《森林法》、《野生動物保護法》、《自然保護區(qū)條例》、《森林防火條例》等法律法規(guī)宣傳，保護區(qū)內及周邊群眾都有較強的保護意識。國家公園建立時，經營區(qū)的各項就業(yè)崗位，如環(huán)衛(wèi)、服務員、安全等工作人員優(yōu)先安排當地居民；特許經營項目在同等條件下優(yōu)先考慮當地居民創(chuàng)辦；其它國家公園的保護、管理、運行等積極吸收當地居民參與；引導當地居民利用優(yōu)勢環(huán)境發(fā)展特色產業(yè)，為有效管理提供便利。

（三）景觀資源點多量大，為合理開發(fā)創(chuàng)造條件。擬建的梅花山國家公園境內有七仙女瀑布、太平僚古樹林、池家山瀑布、桂和長苞鐵杉林、中國虎園、紅豆杉園、大吳地田園風光、梨嶺步云書院、雙車溫泉、萬安水庫等可供旅游休閑的景觀；有竹貫、太平僚、石城、池家山等客家古村落（風水林）；有石佛公、天宮山、蓮臺山、馬頭山寺等佛教圣地，豐富的景觀資源，為合理開發(fā)創(chuàng)造條件。

（四）國家、省林業(yè)主管部門的大力關注與支持。2017年7月26—27日，全國深化林改工作會議在武平縣召開，會議的召開對宣傳龍巖林業(yè)，展示龍巖生態(tài)保護成效和推進龍巖各項林業(yè)事業(yè)發(fā)展起到積極作用。7月28日上午，市委召開常委會，傳達會議精神，研究貫徹意見，提出啟動建設梅花山國家公園工作，請求國家部委支持。9月22日，國家林業(yè)與草原局建議龍巖市委依據《建立國家公園體制總體方案》要求，研究依托福建梅花山國家級自然保護區(qū)設立國家公園，如條件成熟，國家林業(yè)與草原局將積極予以支持。此后，龍巖市林業(yè)局將擬建國家公園的設想向福建省林業(yè)廳作了專題匯報，省林業(yè)廳明確表態(tài)將梅花山國家公園建設列為福建省第二個建設單位給予支持。

四、建立梅花山國家公園的制約因素

就全國范圍而言，盡管幾年的試點工作取得了明顯成效，但試點推進中仍面臨一些困難、存在若干問題，包括規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不盡合理，保護與發(fā)展的矛盾依然突出，管理體制不明、機制不活，法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范缺失，資金保障不到位等。這些問題仍須加強研究和探索，找到妥善解決的辦法，以便為建立以國家公園為主體的自然保護地體系提供借鑒。

（一）景觀價值不突出。梅花山國家級自然保護區(qū)屬于森林和野生動物類型自然保護區(qū)，主要保護對象為典型的中亞熱帶常綠闊葉林和珍稀瀕危野生動物及其棲息地。與武夷山相比較，梅花山在資源景觀方面沒有特別優(yōu)勢，這是我們的短板，需要進一步去挖掘。

（二）集體林面積比例大。國家公園作為國家主導并管理，有國家代表性，國有土地國家投資國家管理，地方受益這些特點。既然是國家所有，必然是國家國有土地。擬建的梅花山國家公園總面積約為4.38萬ha，其中國有林地占林業(yè)用地總面積的14%；集體林地面積占86%。但在功能區(qū)劃里面，嚴格保護區(qū)和生態(tài)保育區(qū)要確保是國有土地，起碼一半面積以上的土地應該是國有，無論是征收、流轉、出租、協(xié)議，還是通過贖買等其他方式，所需資金都是非常巨大的。

（三）生態(tài)保護與群眾增收的矛盾突出。一方面，區(qū)域內小型水電站星羅棋布，如果要全部退出，贖買有一定阻力，所需資金量巨大。另一方面，區(qū)域內人口1.37萬人，鄉(xiāng)村勞動力8696人，主要經濟收入來源于經營毛竹、林木，建立國家公園要求突出生態(tài)保護，而林農靠山吃山的思想嚴重，從事林業(yè)生產活動頻繁，不利于森林資源的保護，給國家公園建設帶來壓力。

（四）地方政府認識難統(tǒng)一。各級地方政府出于自身開發(fā)建設考慮，不愿意把管轄區(qū)域規(guī)劃進入國家公園范圍。《建立國家公園體制總體方案》將國家公園定位為我國自然保護地最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。由于現(xiàn)在各方面嚴厲的環(huán)保督查，以及祁連山事件的處理，對環(huán)保方面的問責相當嚴厲，很多地方心有余悸。另外自然保護區(qū)在保護自然生態(tài)方面對一個地方的經濟發(fā)展造成的一些影響，地方政府擔心轄區(qū)規(guī)劃到國家公園后，開發(fā)利用受到制約，甚至會影響當地建設。

五、建立梅花山國家公園的建議

（一）積極開展前期論證，增強建立梅花山國家公園建設的針對性。2016年龍巖市林業(yè)局聘請廈門晨啟林業(yè)有限公司對梅花山國家公園進行初步區(qū)劃并開展前期調查，摸清擬定范圍內的森林資源狀況、社會經濟條件、景觀資源分布等情況，并提出了梅花山國家公園建設的初步設想；但這是在《建立國家公園體制總體方案》出臺以前做的工作，建議在這項工作的基礎上，按照2018年市政府工作報告提出要加快推進梅花山國家公園前期的要求，繼續(xù)聘請具有較高資質，對國家公園建設研究較深的設計單位，對建立梅花山國家公園開展前期論證，提出包含可行性、必要性分析的方案供市委、市政府決策。

（二）加強溝通、統(tǒng)一認識、形成合力。一方面，要由市級層面召開座談會，市主要領導親自主持、上杭、新羅、連城三個縣區(qū)的主要領導參加，要把建立梅花山國家公園的目的意義、政策依據、可行性必要性講明講透，要求三個縣級政府主要領導消除顧慮，敢于擔當、主動作為，在此基礎上，由三個縣區(qū)政府召開鄉(xiāng)村協(xié)調會，統(tǒng)一思想，形成合力。另一方面，市委市政府要在人力、財力上給予重點支持，要舉全市之力，把建立梅花山國家公園的好事辦好。

（三）組建工作班子，積極跟進，密切關注勢態(tài)發(fā)展。前期論證階段，由市林業(yè)局層面成立籌備工作小組，負責資料收集、溝通協(xié)調等工作，特別要高度關注國家公園建設的發(fā)展態(tài)勢，待市委市政府決策要正式啟動時，應該由市級層面成立領導機構，由市主要領導擔任組長，高位推動。

（四）搶抓機遇、積極主動，科學謀劃，早日申報。按照全國建設60～200個國家公園的預測，全國有454個國家級自然

（）（）保護區(qū)，建設比例在13～44%之間，福建省有15個國家級自然保護區(qū)，應該在2～8個之間，目前已有武夷山國家公園列入試點。梅花山保護區(qū)1988年就批復成立，是福建省第二個國家級自然保護區(qū)，建議市委市政府搶占機遇，盡快啟動，如果不提早謀劃，待國家自上而下的規(guī)劃布局出臺后，再啟動這項工作就會明顯被動，建議以進入“2020年整合建立一批國家公園試點”當中占有一席之地為目標，爭取把梅花山國家公園列為福建第二個國家公園列入規(guī)劃建設。