物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中PPP模式應(yīng)用研究

沈 玲 ， 李曉越

(1.石家莊鐵道大學(xué)四方學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理系，河北 石家莊 050000； 2.俄亥俄州立大學(xué) 菲舍爾商學(xué)院，俄亥俄州 哥倫布 43210)

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及和電子商務(wù)的發(fā)展，物流產(chǎn)業(yè)逐漸成為新常態(tài)下國(guó)內(nèi)重要的產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn).2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《物流業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃(2014-2020年)》，物流園區(qū)建設(shè)成為規(guī)劃中的重點(diǎn)建設(shè)工程，目的在于促進(jìn)物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[1].目前，國(guó)內(nèi)物流園區(qū)的建設(shè)存在區(qū)域上的需求差異，一線城市物流園區(qū)有較大的建設(shè)需求，而三、四線城市的物流園區(qū)數(shù)量基本飽和；中東部及沿海地區(qū)物流園區(qū)的數(shù)量較多，而西部地區(qū)物流園區(qū)數(shù)量相對(duì)較少.當(dāng)前物流園區(qū)建設(shè)存在的主要問(wèn)題是資金緊張和土地稀缺.從運(yùn)營(yíng)來(lái)看，物流園區(qū)一方面為政府和企業(yè)帶來(lái)收入和利潤(rùn)，另一方面為居民提供物流服務(wù).經(jīng)營(yíng)管理不善和定位不準(zhǔn)等是目前物流園區(qū)運(yùn)營(yíng)中的突出問(wèn)題.結(jié)合國(guó)內(nèi)物流園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀，應(yīng)發(fā)展和完善國(guó)內(nèi)物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中的PPP(Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作)模式，以發(fā)揮政府和私人機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì).筆者針對(duì)國(guó)內(nèi)物流園區(qū)PPP模式的現(xiàn)狀和問(wèn)題進(jìn)行了研究，并在此基礎(chǔ)上提出適合國(guó)內(nèi)物流園區(qū)發(fā)展的PPP模式的制度建議.

1 物流園區(qū)的概念及特征

1.1 物流園區(qū)的概念

對(duì)于物流園區(qū)的認(rèn)識(shí)，不同的學(xué)者從功能、設(shè)施和布局等方面進(jìn)行了探討.2001年8月中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)和中國(guó)物流學(xué)會(huì)開(kāi)始頒布施行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《物流術(shù)語(yǔ)》，在已經(jīng)收入并確定基本成熟的145條術(shù)語(yǔ)中，物流園區(qū)又稱物流基地，可認(rèn)為是包裝設(shè)備、儲(chǔ)存設(shè)施和物料搬運(yùn)設(shè)施集中的場(chǎng)所，也是倉(cāng)儲(chǔ)、運(yùn)輸和物流管理等物流企業(yè)開(kāi)展物流服務(wù)的集中區(qū)域.對(duì)于生產(chǎn)型的企業(yè)來(lái)講，物流園區(qū)可以建立商品加工廠商、原材料的提供商和消費(fèi)者之間的聯(lián)系，成為促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要功能區(qū).

1.2 物流園區(qū)的特征

第一，考慮到物流企業(yè)辦公、貨物集散和運(yùn)輸便利等因素，物流園區(qū)一般應(yīng)選擇在城市郊區(qū)建設(shè)，并具有一定的規(guī)模，能滿足市場(chǎng)開(kāi)拓的需求.

第二，物流園區(qū)建設(shè)屬于資本密集型投資項(xiàng)目.2012年開(kāi)展的第三次全國(guó)物流園區(qū)(基地)調(diào)查中，中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)發(fā)布報(bào)告表明,物流園區(qū)建設(shè)投資規(guī)模以1億元～10億元為主，占到44%，另外還有14%的物流園區(qū)投資規(guī)模在50億元以上[2].

第三，綜合集約性特征明顯.物流園區(qū)將多家物流組織和企業(yè)聚集到一起，便于區(qū)域內(nèi)外的物流需求信息和物流服務(wù)信息的集中共享，也有利于公共配套設(shè)施的集中使用.在服務(wù)功能上，物流園區(qū)具備倉(cāng)儲(chǔ)、配送、包裝、加工、信息管理以及咨詢培訓(xùn)等多樣化的綜合性功能.

第四，物流園區(qū)具有準(zhǔn)公共物品屬性.物流園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的投資期較長(zhǎng)，投資回收速度較慢.并且物流園區(qū)建設(shè)有利于降低物流成本，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)和擴(kuò)大政府的稅收來(lái)源，對(duì)GDP增長(zhǎng)有積極作用，具有經(jīng)濟(jì)效益的外溢性.

以上特征中，準(zhǔn)公共物品的屬性是物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中采用PPP模式的理論基礎(chǔ).

2 物流園區(qū)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

2.1 PPP模式簡(jiǎn)述

雖然理論界對(duì)PPP模式的表述不一，但基本認(rèn)同政府與社會(huì)資本合作的觀點(diǎn).國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在2014年《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，PPP模式是政府在建設(shè)中與社會(huì)資本合作，提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，引入私人資本的模式，有利于緩解政府的建設(shè)壓力和提高運(yùn)作效率[3].PPP模式最早起源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”融資機(jī)制，其發(fā)展大致經(jīng)歷了私人融資計(jì)劃(PFI)和新型私人融資(PF2)兩個(gè)階段[4].國(guó)內(nèi)最早引入民營(yíng)資本的PPP建設(shè)項(xiàng)目是福建泉州的刺桐大橋，現(xiàn)已應(yīng)用于電廠、污水處理和城鎮(zhèn)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域.中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開(kāi)孟認(rèn)為，由于理念和目標(biāo)定位的不同，實(shí)際上存在三種不同類型的PPP[5]：第一種，將PPP作為政府采購(gòu)公共服務(wù)的工具；第二種，把PPP作為撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，以特許經(jīng)營(yíng)模式為代表；第三種，將PPP作為實(shí)現(xiàn)以人為本及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的工具.

2.2 物流園區(qū)PPP模式的應(yīng)用現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)物流園區(qū)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)由政府主導(dǎo).2015年開(kāi)展了第四次全國(guó)物流園區(qū)(基地)調(diào)查，中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)發(fā)布報(bào)告，政府規(guī)劃主導(dǎo)、政府規(guī)劃下工業(yè)地產(chǎn)商主導(dǎo)、企業(yè)自主開(kāi)發(fā)和政府規(guī)劃下企業(yè)主導(dǎo)是物流園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的4種方式，其中，建設(shè)占比65%的是政府規(guī)劃下企業(yè)主導(dǎo)方式，是目前國(guó)內(nèi)物流園區(qū)的主要開(kāi)發(fā)建設(shè)方式.政府規(guī)劃下企業(yè)主導(dǎo)方式是指企業(yè)由政府招商引資吸引進(jìn)來(lái)，自行開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)于物流園區(qū)用地，政府應(yīng)在城市規(guī)劃中統(tǒng)一安排.這種開(kāi)發(fā)方式雖然發(fā)揮了政府和企業(yè)雙方的作用，但并沒(méi)有體現(xiàn)出政府和企業(yè)合作的性質(zhì).

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)決定允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng).2014年5月，國(guó)家正式設(shè)立財(cái)政部工作領(lǐng)導(dǎo)小組，管理PPP項(xiàng)目.2014年12月財(cái)政部批準(zhǔn)成立了PPP中心.隨著一系列頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目進(jìn)入新一輪的發(fā)展階段，也由此帶動(dòng)了國(guó)內(nèi)物流園區(qū)PPP項(xiàng)目的開(kāi)展，如長(zhǎng)春高新產(chǎn)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)國(guó)際物流園PPP項(xiàng)目、重慶的西部物流園PPP項(xiàng)目、湖北省中部商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)園PPP項(xiàng)目和陜西褒河物流園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)PPP項(xiàng)目等.因此，國(guó)內(nèi)物流園區(qū)PPP模式運(yùn)用雖然尚處于初級(jí)階段，但發(fā)展勢(shì)頭迅猛.

2.3 物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中PPP模式的問(wèn)題分析

第一，存在物流園區(qū)PPP模式盲目上馬的情況.部分地方政府在PPP政策的推動(dòng)下，為改善地方財(cái)政狀況，拓寬融資渠道，大力開(kāi)展PPP模式的項(xiàng)目建設(shè).由于PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)識(shí)別過(guò)程或者識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不完善，不具備條件的物流園區(qū)也開(kāi)展了PPP模式的建設(shè)，為日后的運(yùn)營(yíng)管理留下了隱患，因此有必要對(duì)PPP模式的應(yīng)用進(jìn)行完善.

第二，部分承包企業(yè)不熟悉物流園區(qū)的運(yùn)營(yíng)管理，使PPP模式成為墊資承包.政府與私人機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和利益不同，政府力求社會(huì)總體目標(biāo)和宏觀利益，企業(yè)爭(zhēng)取微觀主體目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益，PPP模式要求政府與私人機(jī)構(gòu)分工合作.以特許經(jīng)營(yíng)方式為例，企業(yè)要進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)管理和最后移交，政府要發(fā)放特許權(quán)、監(jiān)督和協(xié)助.在實(shí)際運(yùn)行中，由傳統(tǒng)的施工單位承包的物流園區(qū)PPP項(xiàng)目，往往不能履行私人機(jī)構(gòu)的全部職能，失去了PPP模式的意義.

第三，物流園區(qū)項(xiàng)目的投資回收期較長(zhǎng)，無(wú)法調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目.在PPP模式下，要提高項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，其根源就是社會(huì)資本能否從中獲得較多利益，即社會(huì)資本可能獲得的回報(bào)率，只有社會(huì)資本從中獲取較為可觀的收益，才有可能驅(qū)使社會(huì)資本積極參與PPP項(xiàng)目[6].并且，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)階段，既要保證社會(huì)資本的合理獲利，又要防止社會(huì)資本的掠奪性經(jīng)營(yíng)，從而損害公眾的利益.

3 完善物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中PPP模式的制度建設(shè)

(1)優(yōu)化物流園區(qū)PPP模式的階段選擇

按照李開(kāi)孟的三階段理論，PPP模式在每一階段存在不同特征，國(guó)內(nèi)物流園區(qū)的建設(shè)應(yīng)按照具體情況選擇適合的階段模式.對(duì)于暫時(shí)利用率不足、未來(lái)發(fā)展前景較好的物流園區(qū)，如國(guó)內(nèi)西部地區(qū)，可采用第一階段的PPP模式，利用財(cái)政資金加以扶持；對(duì)于區(qū)域商貿(mào)流通較好、利用率預(yù)期較高的物流園區(qū)，可以采用第二階段的PPP模式，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，充分利用社會(huì)資本；對(duì)于商貿(mào)經(jīng)濟(jì)繁榮、物流產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，如一線城市，可采用第三階段的PPP模式，加強(qiáng)物流園區(qū)的信息化和綠色物流建設(shè)，體現(xiàn)多主體的價(jià)值和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展.

物流園區(qū)PPP模式階段選擇的原因是國(guó)內(nèi)商貿(mào)流通和物流產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展不平衡，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，合理建設(shè)物流園區(qū)和運(yùn)用PPP模式，不應(yīng)盲目跟風(fēng).第一階段的模式運(yùn)用時(shí)，應(yīng)考慮到政府的財(cái)政支付能力和采購(gòu)的價(jià)格，防止由于物流園區(qū)PPP模式的建設(shè)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；第二階段的模式運(yùn)用重點(diǎn)應(yīng)解決社會(huì)資本的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方式問(wèn)題，妥善安排特許經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)放的程序和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內(nèi)容；第三階段是PPP模式的未來(lái)發(fā)展方向，應(yīng)為智能物流和綠色物流的發(fā)展做好制度和技術(shù)上的準(zhǔn)備.

(2)完善物流園區(qū)PPP模式的法律制度

隨著物流園區(qū)PPP模式的開(kāi)展，相關(guān)法律法規(guī)的缺失成為重大的阻礙因素.近年來(lái)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列針對(duì)社會(huì)資本投資國(guó)內(nèi)重點(diǎn)領(lǐng)域的鼓勵(lì)性意見(jiàn)，財(cái)政部對(duì)于政府和社會(huì)資本合作模式推廣使用中的幾方面問(wèn)題發(fā)布了通知，內(nèi)容包括組織和能力建設(shè)、項(xiàng)目的示范工作和財(cái)政管理等，但是涉及到的相關(guān)法律法規(guī)只有《合同法》《公司法》《招投標(biāo)法》等，對(duì)物流園區(qū)PPP模式的操作程序和細(xì)則沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，所以建立、健全PPP模式以及物流園區(qū)PPP模式的法律法規(guī)十分緊迫.第一，應(yīng)確定物流園區(qū)PPP模式的立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，完善PPP項(xiàng)目的政府審批程序，理順已有法律中存在分歧的地方.第二，制定和完善PPP項(xiàng)目承包法的法律法規(guī)，對(duì)于物流園區(qū)的建設(shè)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)承包商的資質(zhì)和能力要求，不僅強(qiáng)調(diào)承包商的施工能力，更應(yīng)注重其管理和運(yùn)營(yíng)能力.第三，對(duì)于物流園區(qū)PPP模式合同中的主體性質(zhì)和爭(zhēng)議解決方式等問(wèn)題，應(yīng)在《合同法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步具體化和特殊約定.

(3)完善政府與私人機(jī)構(gòu)的利益風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

PPP融資項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)的首要前提是根據(jù)項(xiàng)目各參與主體的職責(zé)，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目存在的多種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理有效的分化和分擔(dān)[7].在物流園區(qū)PPP模式中，政府獲得的利益是運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目的稅收和移交后的項(xiàng)目所有權(quán)，面臨的風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)失敗或私人機(jī)構(gòu)的掠奪式經(jīng)營(yíng).私人機(jī)構(gòu)獲得的利益是運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入，面臨的風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)或運(yùn)營(yíng)過(guò)程失敗和投資成本的損失.由于國(guó)內(nèi)目前物流園區(qū)PPP主要采用第二階段模式，私人機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)來(lái)收回成本，因此，在物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)PPP模式中，私人機(jī)構(gòu)是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者，政府是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主要承擔(dān)者.首先，要合理地分配項(xiàng)目收益，在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，可以適當(dāng)采用補(bǔ)貼和優(yōu)惠的方式，提高私人機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)水平，調(diào)動(dòng)私人投資的積極性.另外，要發(fā)揮政府行政職能，加強(qiáng)政府對(duì)物流園區(qū)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督和管理，既滿足物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，又使私人投資者的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)符合國(guó)家和公眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益.

4 結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，物流園區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有利于商貿(mào)流通的發(fā)展，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有促進(jìn)作用.PPP模式作為政府和社會(huì)資本的合作模式，在物流園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的應(yīng)用，將降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高項(xiàng)目的管理效率.對(duì)于目前應(yīng)用初期出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)該從制度上進(jìn)行加強(qiáng)和完善，以保證物流園區(qū)建設(shè)運(yùn)營(yíng)中PPP模式的健康有序運(yùn)行.

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