政府績(jī)效評(píng)估文獻(xiàn)綜述

(天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院　天津　300387)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化不斷發(fā)展，各國(guó)政府逐漸重視加強(qiáng)自身組織建設(shè)，通過不斷完善來(lái)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。在政府組織實(shí)施過程中，政府績(jī)效評(píng)估和測(cè)量越來(lái)越受到重視。我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)施時(shí)間與其他國(guó)家相比比較晚，政府績(jī)效評(píng)估開始于20世紀(jì)90年代，而且實(shí)施進(jìn)程較為緩慢。政府績(jī)效評(píng)估能夠起到監(jiān)督作用，所以，研究政府績(jī)效評(píng)估對(duì)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展有著深刻的意義。

從20世紀(jì)90年代到現(xiàn)在，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究差不多30年了，政府績(jī)效評(píng)估已經(jīng)成為了行政管理研究的一個(gè)熱點(diǎn)，并且出現(xiàn)了大量的著作和論文研究。

關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的著作，比較有名的有范柏乃的《政府績(jī)效評(píng)估》、周志忍的《政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與—中國(guó)地方政府的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》、蘆剛的《地方政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：制度、方法戰(zhàn)略》、陳新的《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估方法理論和實(shí)踐》等等。關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的論文相比著作那就更多了，在此不一一列舉，只是敘述一下比較全面鮮明的觀點(diǎn)。

首先，政府績(jī)效評(píng)估的概念就比較模糊，沒有明確的含義。臧乃康在《政府績(jī)效評(píng)估及其系統(tǒng)分析》中認(rèn)為，政府績(jī)效不應(yīng)該單單是一個(gè)政績(jī)層面的概念，還包括政府效率、社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展預(yù)期等內(nèi)容。顏如春在《關(guān)于建立我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的思考》中將政府績(jī)效看成是政府在履行政府職責(zé)、實(shí)現(xiàn)政府意志過程中所體現(xiàn)的管理能力，是政府在社會(huì)管理活動(dòng)中的結(jié)果及管理工作的效率、效能。彭國(guó)甫在《對(duì)政府績(jī)效評(píng)估幾個(gè)基本問題的反思》中認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估的核心是績(jī)效，其基本的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾的需求得到滿足的程度。

其次，在我國(guó)，大量專家學(xué)者把主要方向集中在政府績(jī)效評(píng)估的困難以及存在問題的研究和提高政府績(jī)效評(píng)估水平的對(duì)策研究。在政府績(jī)效評(píng)估的困難方面，許多學(xué)者給出了自己的觀點(diǎn)。劉濤、閆彩霞在《包容性發(fā)展政府績(jī)效評(píng)估的困境及改革路徑》中認(rèn)為，傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估存在以內(nèi)在封閉行為維護(hù)政府自身利益的困境，致使人本價(jià)值缺失；傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估存在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)論政績(jī)的困境，致使經(jīng)濟(jì)價(jià)值泛化與效率強(qiáng)化；傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估存在注重經(jīng)濟(jì)單一增長(zhǎng)的困境，致使發(fā)展非科學(xué)性和非持續(xù)性；傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)估存在強(qiáng)化政府主導(dǎo)行為的困境，致使公民參與缺失和不足。周德祥在《服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估：?jiǎn)栴}解析與體系完善》中認(rèn)為，一方面，政府績(jī)效評(píng)估基本處于政府內(nèi)部評(píng)估階段，評(píng)估過程中公民參與非常有限，評(píng)估主體單一，缺乏專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)；另一方面，政府績(jī)效評(píng)估還缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，重視工具性而忽視價(jià)值理性，缺乏全面、客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏科學(xué)、合理的評(píng)估指標(biāo)和體系，缺乏規(guī)范的評(píng)估程序和有效的評(píng)估方法和手段。蔡立輝在《科學(xué)實(shí)施政府績(jī)效評(píng)估的難點(diǎn)問題分析及其解決》中認(rèn)為，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估還存在許多問題，比如，還沒有真正掌握、運(yùn)用好定性與定量的關(guān)系，沒有真正建立可量化的、綜合的、多層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，導(dǎo)致定性評(píng)估多，定量評(píng)估少；權(quán)重設(shè)計(jì)及分值安排，基本上還是依靠主觀確定，缺乏科學(xué)依據(jù)；單位評(píng)估多，崗位評(píng)估少；傳統(tǒng)方法多，現(xiàn)代手段少；績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，沒有體現(xiàn)部門、崗位應(yīng)當(dāng)履行的職能或職責(zé)，績(jī)效評(píng)估與職責(zé)履行嚴(yán)重脫節(jié)；評(píng)估活動(dòng)多，評(píng)估結(jié)果運(yùn)用少，評(píng)估流于形式；在推進(jìn)途徑方面，忽視了實(shí)施績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)性工作以及配套措施的完善。

既然我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在問題，那就需要提出措施來(lái)解決。各個(gè)專家學(xué)者在不同的論文中對(duì)解決措施進(jìn)行了細(xì)致的研究。周志忍在《內(nèi)部控制與外部責(zé)任：論政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)定位》中認(rèn)為，我國(guó)在進(jìn)行政府績(jī)效評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)，比如，明確外部責(zé)任意識(shí)；建立公民導(dǎo)向的評(píng)估指標(biāo)體系；最重要的是，讓公民進(jìn)行廣泛的參與。他也認(rèn)為，近年來(lái)，我國(guó)績(jī)效評(píng)估中公民參與有了長(zhǎng)足進(jìn)步，隨著科學(xué)發(fā)展指導(dǎo)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，以GDP指標(biāo)為特征的壓力型體制有所淡化，績(jī)效評(píng)估中公民參與還處于有限參與階段，壓力型體制有從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向社會(huì)管理和民生領(lǐng)域的苗頭。尚虎平在《我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估的總體性問題與應(yīng)對(duì)策略》中認(rèn)為，解決我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估需要從三個(gè)大方面出發(fā)。第一是將社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)內(nèi)化為我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估工具的要素。首先，在已有的權(quán)利平等基礎(chǔ)上，要逐漸將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)收益平等、機(jī)會(huì)平等設(shè)置為各級(jí)政府的年度關(guān)鍵績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效考核的“追責(zé)性關(guān)鍵指標(biāo)”，徹底解決兩級(jí)分化問題；其次，將淘汰有收益甚至高收益的落后生產(chǎn)力作為促進(jìn)生產(chǎn)力解放的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并設(shè)置為政府績(jī)效評(píng)估關(guān)鍵指標(biāo)。第二是推進(jìn)績(jī)效評(píng)估中全過程公民參與，以“議行合一”的“程序民主”實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義直接民主。第三是將“實(shí)績(jī)晉升”的激濁揚(yáng)清傳統(tǒng)以及以吏為師、青天文化的優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化轉(zhuǎn)化為操作性內(nèi)容置于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)過程中。卓萍、卓越在《政府創(chuàng)新的前沿路向：從目標(biāo)考核走向績(jī)效評(píng)估》中提到，績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為實(shí)際運(yùn)作，開發(fā)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，建構(gòu)績(jī)效評(píng)估機(jī)制的核心載體，依據(jù)評(píng)估對(duì)象制定指標(biāo)，提升指標(biāo)效度與信度，以多元化的績(jī)效指標(biāo)類型為有機(jī)載體，彰顯評(píng)估的價(jià)值理性；將績(jī)效評(píng)估納入績(jī)效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)局部到整體的蛻變，以績(jī)效戰(zhàn)略為導(dǎo)向，使評(píng)估關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)，避免陷入短期效應(yīng)，實(shí)行績(jī)效控制，使評(píng)估成為持續(xù)循環(huán)的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)；采用電子化信息評(píng)估系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估自身的績(jī)效，建立績(jī)效管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，為績(jī)效分析提供全面科學(xué)的數(shù)據(jù)來(lái)源，開發(fā)設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估軟件，為評(píng)估的可持續(xù)推進(jìn)提供技術(shù)支撐。包國(guó)憲、焦靜茹在《政府績(jī)效評(píng)估中公民參與的動(dòng)力機(jī)制研究》中認(rèn)為，公民應(yīng)當(dāng)廣泛的參與政府績(jī)效評(píng)估過程中來(lái)，他的觀點(diǎn)與周志忍的觀點(diǎn)有些相似。他提到了公民參與政府績(jī)效評(píng)估動(dòng)力的途徑，從公民方面來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)培育公民的參與意識(shí)，增強(qiáng)公民參與績(jī)效評(píng)估的知識(shí)和能力；從政府角度來(lái)看，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變行政理念，樹立公民本位的績(jī)效觀，完善公民參與保障制度，提高公民參與政府績(jī)效評(píng)估的物質(zhì)基礎(chǔ)，豐富民主形式，拓寬公眾參與渠道，發(fā)展民間專業(yè)評(píng)估組織。

總而言之，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估水平和能力與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有很大差距，研究水平還有不足之處，但我們也應(yīng)該看到中國(guó)在政府績(jī)效評(píng)估方面取得的成績(jī)。每位專家和學(xué)者都在為之努力付出，隨著中國(guó)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn)，我們有理由相信，政府管理決策會(huì)更加民主化、法制化和科學(xué)化，進(jìn)而推動(dòng)全方位、全過程的政府績(jī)效評(píng)估模式不斷完善和發(fā)展。

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