土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體風(fēng)險(xiǎn)防范研究

(四川省社會(huì)科學(xué)院　四川　成都　610000)

一、我國“三權(quán)分置”制度及發(fā)展現(xiàn)狀

(一)“三權(quán)分置”含義及實(shí)施意義

“三權(quán)分置”是指農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度分離，其核心措施著眼于放活土地經(jīng)營權(quán)，以土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，實(shí)行“三權(quán)分置”是現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然和未來發(fā)展的方向。我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不完整、不明晰和復(fù)雜性導(dǎo)致了農(nóng)民利益受損和社會(huì)總體效率的損失(王慶明，2015；徐智環(huán)，2006；張曙光，2015)。[1][2][3]“三權(quán)分置”體現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度界定的相對性與漸進(jìn)性，能夠有效發(fā)揮農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)功能，對農(nóng)民流動(dòng)與土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極影響(何立等，2015)。[4]“三權(quán)分置”重在解決農(nóng)業(yè)效益問題，符合發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的時(shí)代要求(張紅宇，2016)[5]，其實(shí)施在一定程度上能夠解決家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的土地制度所產(chǎn)生的一些問題。

一方面，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有助于提高耕地的配置效率，提高農(nóng)民收入水平(薛鳳蕊等，2011；李中，2013；冒佩華等，2015；史常亮等，2017)。[6][7][8]另一方面，賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的功能有利于盤活農(nóng)村金融市場。目前我國農(nóng)村金融市場融資困難，融資雙方對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資都缺乏積極性(張迎春等，2012)。[9]農(nóng)村土地是破解農(nóng)民貸款抵押品不足的關(guān)鍵，而土地經(jīng)營權(quán)可抵押貸款正是破解當(dāng)前正規(guī)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村惜貸的重要選項(xiàng)(繆德剛，2017)。[10]

(二)土地經(jīng)營權(quán)制度發(fā)展現(xiàn)狀：從“兩權(quán)”到“三權(quán)”

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是有關(guān)農(nóng)村土地的基礎(chǔ)性制度安排。自1978年以來，中國農(nóng)村土地制度一直處于所有權(quán)集體所有、承包使用權(quán)農(nóng)民所有的“兩權(quán)分離”狀態(tài)。近年來，隨著生產(chǎn)水平的不斷提高、農(nóng)村深化改革的不斷推進(jìn)，這一產(chǎn)權(quán)特征不斷隨之改變，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度逐漸從“兩權(quán)分離”向“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變。

2014年初，“土地經(jīng)營權(quán)”概念首次被提出，代替了以往的“土地承包經(jīng)營權(quán)”。2014年11月，“三權(quán)分置”的概念被正式提出，其實(shí)施重點(diǎn)在于放活經(jīng)營權(quán)，賦予土地經(jīng)營權(quán)明晰的法律地位和權(quán)能，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)地使用效率。隨著土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的展開，其金融屬性也逐漸凸顯。2015年起，土地經(jīng)營權(quán)開始被賦予抵押融資的功能。2016年，農(nóng)村土地確權(quán)辦證工作逐步開展，相關(guān)制度建設(shè)逐步制定與完善。至2017年，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”已成為盤活農(nóng)村土地使用效率、提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量的重要途徑，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方式之一。十九大后，進(jìn)一步明確在深化農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，耕地承包期屆滿后延長三十年，實(shí)施“三權(quán)分置”辦法的制度保障不斷得以完善。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)地方政府越位、缺位，土地流轉(zhuǎn)主體錯(cuò)位

土地作為資源型生產(chǎn)資料，其價(jià)值屬性隨著數(shù)量的減少而不斷提高。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場中，應(yīng)充分發(fā)揮價(jià)格調(diào)控市場的作用，正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)方向。地方政府作為土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)者和監(jiān)督者，其作用是保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的健康運(yùn)行。由于我國土地改革的歷史遺留問題及土地制度改革新舉措的實(shí)施，部分農(nóng)村干部或領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)應(yīng)由國家來控制實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)權(quán)屬于政府。這樣的錯(cuò)誤認(rèn)識導(dǎo)致一些地方政府在建立土地流轉(zhuǎn)市場后，政府居于主導(dǎo)地位，不遵守市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，隨意處置被流轉(zhuǎn)土地，損害農(nóng)民根本利益。再有，有些地方政府為提高政績，發(fā)展新農(nóng)村，遂將農(nóng)民宅基地與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行捆綁、劃分土地片區(qū)，強(qiáng)行進(jìn)行土地?fù)Q置。還有部分地方政府將國家政策擴(kuò)大化、扭曲化，以不成文形式規(guī)定土地流轉(zhuǎn)最低指標(biāo)，造成土地流轉(zhuǎn)市場的混亂。此外，在課題組調(diào)研過程中還發(fā)現(xiàn)，各地方政府出臺(tái)的關(guān)于土地流轉(zhuǎn)改革文件大多著重強(qiáng)調(diào)如何提高管轄區(qū)域內(nèi)土地的流轉(zhuǎn)使用率，以及土地流轉(zhuǎn)對地方經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的影響等，而忽略了土地流轉(zhuǎn)政策的保障性作用和收益性作用。

(二)土地流轉(zhuǎn)法律不完備，流轉(zhuǎn)主體利益缺乏保障

我國土地法律制度歷史悠久，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，國家相繼出臺(tái)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等。原有的土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)對土地流轉(zhuǎn)主體、合同及其他基本條件做出了相應(yīng)規(guī)定，但是“土地經(jīng)營權(quán)”概念的提出對我國土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)提出了新的要求，比如：對流轉(zhuǎn)主體的準(zhǔn)入要求、對流轉(zhuǎn)主體的利益保護(hù)、基層政府和集體組織應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任等。雖然目前我國鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)其實(shí)際情況，自行制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)管理辦法，但由于各地區(qū)間的發(fā)展水平、流轉(zhuǎn)情況等具有一定的差異，各地區(qū)暫行的管理辦法也都具有相當(dāng)?shù)牟町愋院筒灰?guī)范性，對上述問題尚沒有做出統(tǒng)一規(guī)定。從而在土地流轉(zhuǎn)市場快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了大量問題，比如：基層政府在土地流轉(zhuǎn)過程中存在不作為或者亂作為的現(xiàn)象；違約行為一旦出現(xiàn)，流轉(zhuǎn)主體的利益缺少合理完善的保障；由于沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地關(guān)于農(nóng)田設(shè)施補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別；流轉(zhuǎn)合同由當(dāng)?shù)鼗鶎诱孕袛M定，部分地區(qū)合同內(nèi)容沒有反應(yīng)農(nóng)民的訴求。

(三)過度追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，忽視土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)往往面臨著較高的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，要想控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到土地耕種資源配置效率最高，土地經(jīng)營規(guī)模必須適度。以家庭進(jìn)行糧食生產(chǎn)為例，根據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)調(diào)查，最適合我國農(nóng)情的種植方式為：一年兩熟地區(qū)和一年一熟地區(qū)分別戶均耕種3-4公頃和6-8公頃。由于土地經(jīng)營規(guī)模受到地理位置、自然條件、經(jīng)濟(jì)條件、勞動(dòng)力情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、生產(chǎn)成本等諸多因素的影響，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，以家庭為單位進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較為分散，危害程度相對較小。但是實(shí)行“三權(quán)分置”以來，一些地方政府忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀規(guī)律，貪大求快，片面追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和比例。隨著流轉(zhuǎn)規(guī)模的增大，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的主體減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)集聚，危害激增，一旦發(fā)生大的自然災(zāi)害或市場價(jià)格急劇下降，土地的經(jīng)營者將出現(xiàn)巨額虧損，屆時(shí)將出現(xiàn)無力支付農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用的情況。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)業(yè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分析

農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村改革中的重要部分，關(guān)系我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方向、農(nóng)民切實(shí)利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其在經(jīng)濟(jì)層面可以影響國家糧食安全，也可以影響農(nóng)民的基本收入，在社會(huì)層面則能夠影響農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程與農(nóng)村基層治理的穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營者作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的重要角色，分析其經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，做好防范措施，能夠更好的促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

(一)農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)營業(yè)主取得土地經(jīng)營權(quán)的過程中存在風(fēng)險(xiǎn)。目前就眉山市彭山區(qū)的試點(diǎn)工作來看，在未改制之前，業(yè)主取得土地的方式是業(yè)主與當(dāng)?shù)卮迳邕M(jìn)行談判，通過村社來取得土地的經(jīng)營權(quán)，并未與農(nóng)民親自接觸；村社取得農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)的方式是與農(nóng)民簽訂《土地經(jīng)營權(quán)授權(quán)合同》，在這其中村社扮演的是中間人的角色。

改制后，彭山區(qū)建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司——彭山正興農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司(以下簡稱正興公司)，公司性質(zhì)屬于國有獨(dú)資企業(yè)，其在土地流轉(zhuǎn)方面的業(yè)務(wù)是屬于公益服務(wù)性質(zhì)。正興公司的建立為農(nóng)戶和業(yè)主搭建了溝通的橋梁。業(yè)主想要取得土地的經(jīng)營權(quán)只需與正興公司簽訂租賃合同即可，正興公司提供出租土地的信息、負(fù)責(zé)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶接觸并洽談、為農(nóng)戶和業(yè)主服務(wù)。該公司屬于第三方服務(wù)平臺(tái)，雖然提高了土地流轉(zhuǎn)的效率，但是也減少了業(yè)主與農(nóng)戶之間的交流，增加了業(yè)主的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。原因在于業(yè)主未能與出租土地的農(nóng)戶進(jìn)行深入交流，在業(yè)主取得土地使用權(quán)后，農(nóng)戶有可能為難業(yè)主。

此外，業(yè)主在進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)時(shí)還可能存在市場準(zhǔn)入審查風(fēng)險(xiǎn)。政府在審查土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營者的準(zhǔn)入資格時(shí)，只能做到形式審查，并不能做到實(shí)質(zhì)審查?！锻恋毓芾矸ā返诰艞l“受讓方應(yīng)當(dāng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”，所謂形式審查，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資格審查，如需要農(nóng)場經(jīng)營主體的資金得有一定的保證，達(dá)到一定數(shù)額以上才能參與土地流轉(zhuǎn)。然而在實(shí)際操作過程中只審查形式文件，比如銀行存款證明等，卻沒有擔(dān)保人對其資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保，從而難以準(zhǔn)確核實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營能力。

(二)農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)

市場信息不對稱風(fēng)險(xiǎn)。市場中信息的不對稱會(huì)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)生較大的影響。大部分農(nóng)業(yè)企業(yè)的市場信息來源于當(dāng)?shù)厥袌觯蛘咧苓叺貐^(qū)的訂單。農(nóng)場經(jīng)營主的市場信息尚未拓展到全國，這與當(dāng)?shù)貨]有建立統(tǒng)一的信息分享平臺(tái)有關(guān)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者單純靠經(jīng)驗(yàn)與周邊市場的需求進(jìn)行生產(chǎn)決策，缺乏市場導(dǎo)向與行業(yè)數(shù)據(jù)信息，極易出現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營滯后于市場波動(dòng)的情況。市場價(jià)格的波動(dòng)成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要導(dǎo)向。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要特點(diǎn)為生產(chǎn)周期長、銷售周期短，二者時(shí)間上的不對稱性與分割性，造成農(nóng)產(chǎn)品市場上供求關(guān)系的變化與價(jià)格的波動(dòng)，進(jìn)而造成農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。目前除了糧食有最低保護(hù)收購價(jià)以外，其他農(nóng)作物基本沒有最低收購價(jià)，市場風(fēng)險(xiǎn)難以進(jìn)行有效的規(guī)避。

自然風(fēng)險(xiǎn)。我國目前的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)還未完善，大部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營還處于較低的水平。自然風(fēng)險(xiǎn)中的洪澇、干旱、病蟲害等都會(huì)給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來困擾。而這些風(fēng)險(xiǎn)大部分是屬于未知的，無法避免。有的自然災(zāi)害只是減少農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)，有的則是毀滅性的，農(nóng)業(yè)企業(yè)只能通過人力和技術(shù)的提高來減小自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的損害。特別是規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一旦發(fā)生較大的自然災(zāi)害，其損失是不可想象的。在實(shí)地調(diào)研過程中課題組發(fā)現(xiàn)，地方政府倡導(dǎo)的是適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)，而不是大規(guī)模的農(nóng)場農(nóng)業(yè)。適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有利于調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，靈活應(yīng)對農(nóng)業(yè)市場中的各種風(fēng)險(xiǎn)。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方向是訂單農(nóng)業(yè)，但對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，還處于農(nóng)業(yè)發(fā)展的初級階段，只有轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，才能促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

(三)工商資本大量涌入所帶來的風(fēng)險(xiǎn)

資本瘋狂涌入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，容易造成土地流轉(zhuǎn)市場亂象。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場正逐步開放，流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模也在逐漸增加。在調(diào)研過程中筆者發(fā)現(xiàn)，政府雖然在積極地引入社會(huì)閑散資本進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，但是并不贊成大規(guī)模的資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場。而且由于農(nóng)村經(jīng)營作物投資的長效性與收益的周期性，一旦出現(xiàn)資金斷裂的情況，農(nóng)民利益與業(yè)主利益都得不到保障。這不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，還會(huì)造成生態(tài)的破壞。

首先，資本投資是為了實(shí)現(xiàn)資本的增值，其自身的趨利性會(huì)一定程度上扭曲農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)。投資者為了更快的得到收益，有可能將投資的土地變?yōu)樯唐罚皇亲優(yōu)樯a(chǎn)品。其次，工商資本的瘋狂涌入帶來的就是農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的迅速提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的迅速上漲。據(jù)調(diào)研采訪可知，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的開放，投資者為了更快的得到投資回報(bào)，大多采用規(guī)?；纳a(chǎn)，將大量以前的荒地、無人耕種的土地都利用起來進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)種植規(guī)模的擴(kuò)大，激活了農(nóng)資市場，農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格也隨之提升。致使普通小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營業(yè)主以及家庭承包經(jīng)營主體的生產(chǎn)成本提高，賺取的利益變少。最后，由于資本缺乏農(nóng)業(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢，投資者為了快速回收成本和其自身的趨利性質(zhì)，占優(yōu)勢的資本勢必將投資方向轉(zhuǎn)向高經(jīng)濟(jì)作物，或者借農(nóng)業(yè)用地之名修建娛樂場所等來促使資本利潤的增值。

四、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)下農(nóng)業(yè)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范

(一)宏觀統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)政策，避免業(yè)態(tài)同質(zhì)化

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易出現(xiàn)產(chǎn)品同質(zhì)化的現(xiàn)象，特別對于經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、家畜養(yǎng)殖業(yè)等，十分容易出現(xiàn)根據(jù)短期市場情況盲目跟風(fēng)的情況。雖然農(nóng)產(chǎn)品市場更加接近于完全競爭市場，適當(dāng)?shù)氖袌龈偁幰灿欣诩ぐl(fā)生產(chǎn)動(dòng)力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是一旦出現(xiàn)同質(zhì)化過重的現(xiàn)象，將會(huì)擠壓產(chǎn)業(yè)合理的利潤空間，造成大范圍的同種業(yè)態(tài)產(chǎn)業(yè)蕭條，從而危害生產(chǎn)者和投資者的利益，加重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，甚至誘發(fā)群體性事件。因此，政府應(yīng)當(dāng)宏觀統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，以省、市、縣為單位，對轄區(qū)內(nèi)地業(yè)態(tài)發(fā)展做出科學(xué)、合理的定位和規(guī)劃，構(gòu)建差異化業(yè)態(tài)為主、同質(zhì)化競爭為輔的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局，從而降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)加強(qiáng)土壤質(zhì)量監(jiān)控，避免土質(zhì)嚴(yán)重下降

化肥、農(nóng)藥的不當(dāng)使用始終是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中亟待解決的亂象，特別對于土地經(jīng)營權(quán)的受讓方來說，為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)負(fù)為正、彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前期投入，這一現(xiàn)象尤為明顯。這不僅容易導(dǎo)致土地酸化板結(jié)、土壤肥力下降，更有甚者，還有農(nóng)業(yè)經(jīng)營者假借農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的名義，建設(shè)硬化道路和非農(nóng)建筑物、非農(nóng)設(shè)施，造成流轉(zhuǎn)的土地“非農(nóng)化”“非糧化”。土壤中的有機(jī)物和營養(yǎng)成分是長時(shí)間的生態(tài)循環(huán)和積累沉淀的結(jié)果，一旦土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降，短時(shí)間內(nèi)是無法恢復(fù)的，必將導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土壤質(zhì)量和土壤污染的監(jiān)測和管理，并將此納入?yún)^(qū)域監(jiān)管部門績效考核體系當(dāng)中，以提高監(jiān)管效率。

(三)完善制度建設(shè)，降低違約風(fēng)險(xiǎn)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，不管是以前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還是現(xiàn)如今的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，違約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。既存在由于受讓方經(jīng)營管理不善而無法償付租金所導(dǎo)致的違約，也存在出讓方惡意違約的現(xiàn)象，不管是哪一方的違約都會(huì)對社會(huì)發(fā)展造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)，形成潛在的不穩(wěn)定因素。因此，應(yīng)當(dāng)建立健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度，切實(shí)控制違約風(fēng)險(xiǎn)，具體包括以下三個(gè)方面：

1.加快健全統(tǒng)一相關(guān)法律法規(guī)，在縣、市一級成立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)仲裁庭，保障仲裁工作有序開展；加大對相關(guān)政策和法律的宣傳力度，強(qiáng)化我國基層農(nóng)民的契約精神。

2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體違約風(fēng)險(xiǎn)控制。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中最主要的風(fēng)險(xiǎn)來源于農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和違約風(fēng)險(xiǎn)，因此，建立土地流轉(zhuǎn)事前、事中、事后風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對于有效管控土地流轉(zhuǎn)過程中的風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義。具體來講，在進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)之前應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體履約能力和流轉(zhuǎn)資格的審查；在土地流轉(zhuǎn)過程中，一方面在合同中約定足額的保證金或抵質(zhì)押品，另一方面應(yīng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)經(jīng)營狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)評測，保證能夠在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的第一時(shí)間啟動(dòng)托管措施和法律程序；在退出土地流轉(zhuǎn)后，第一時(shí)間啟動(dòng)預(yù)置執(zhí)行程序，利用風(fēng)險(xiǎn)保證金彌補(bǔ)農(nóng)戶的損失，同時(shí)由第三方土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)接手土地的再流轉(zhuǎn)，保證土地流轉(zhuǎn)合理有序地進(jìn)行。

3.加強(qiáng)投資者違約風(fēng)險(xiǎn)控制。投資者違約只有一種原因，那就是經(jīng)營嚴(yán)重虧損導(dǎo)致投資失敗，沒有能力履行合同。如果這種風(fēng)險(xiǎn)大量出現(xiàn)，也將導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇，農(nóng)民尋求當(dāng)?shù)卣谋Ｗo(hù)甚至要求當(dāng)?shù)卣a(bǔ)償損失的情況將不可避免。因此，加強(qiáng)對這一風(fēng)險(xiǎn)的控制意義重大。首先，在引進(jìn)投資者之時(shí)必須加強(qiáng)對其實(shí)際履約能力進(jìn)行審查；其次，在合同中植入擔(dān)保條款，且最好是有其他資產(chǎn)為該項(xiàng)目設(shè)置抵押或質(zhì)押，簽訂合同之時(shí)應(yīng)當(dāng)交納履約保證基金；再次，對經(jīng)營動(dòng)態(tài)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)苗頭，可以啟動(dòng)托管措施并且對擔(dān)保財(cái)產(chǎn)采取法律措施的準(zhǔn)備。

(四)完善信貸措施，防范金融風(fēng)險(xiǎn)

“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的放開，一方面能夠提高土地資源配置效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，另一方面對于盤活農(nóng)村金融也提供了新的思路。目前，不少地區(qū)正在進(jìn)行“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)工作，對于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款有了初步的探索，金融資本的引入也極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村金融市場的活力。但當(dāng)前土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作的開展中，由于時(shí)間短、資金量小，風(fēng)險(xiǎn)尚未體現(xiàn)，對風(fēng)險(xiǎn)控制的重視程度也有所欠缺，容易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)和其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)當(dāng)從以下三方面注意防范和規(guī)避其中的風(fēng)險(xiǎn)：

1.謹(jǐn)防“騙貸”“風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁”現(xiàn)象的發(fā)生。在農(nóng)業(yè)信貸過程中，引入保險(xiǎn)機(jī)制和擔(dān)保機(jī)制，建立多層次、多元素的農(nóng)村金融體系，避免只單單從銀行獲取資金。并且金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的貸款審查機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)評估體系，設(shè)定一定的準(zhǔn)入門檻，防止部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將將經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給金融機(jī)構(gòu)，從金融機(jī)構(gòu)謀取不當(dāng)利益。

2.避免采用聯(lián)合擔(dān)保的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。對于經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大、經(jīng)營信息不透明、財(cái)務(wù)體系不規(guī)范的涉農(nóng)企業(yè)來說，其風(fēng)險(xiǎn)較大且難以規(guī)避，如若采用聯(lián)合擔(dān)保的方式獲取貸款，一旦某一經(jīng)營主體出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，其他業(yè)主也極易卷入金融風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)中，從而造成大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。一旦出現(xiàn)這樣的局面，

金融債權(quán)很難得到有利保護(hù)，從而最終使涉農(nóng)貸款被徹底懸空，極易導(dǎo)致群體性事件，應(yīng)特別警惕。

3.以涉農(nóng)企業(yè)在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目之外的資產(chǎn)作為擔(dān)保物。涉農(nóng)企業(yè)在項(xiàng)目本身之外的資產(chǎn)對貸款提供擔(dān)保，將極大保障金融債權(quán)得到實(shí)現(xiàn)。盡可能避免投資業(yè)主利用流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)作為擔(dān)保，出現(xiàn)擔(dān)保權(quán)益難以變現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

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