內(nèi)源型村民自治何以可能？
——以長沙縣“樂和模式”建設(shè)為探究

(湖南大學(xué)　湖南　長沙　410082)

一、問題的提出

村民自治作為基層民主的重要實(shí)現(xiàn)形式，近年來一些地方陸續(xù)發(fā)掘出新形式，將懸空的自治制度“落地”，不斷探索村民自治的合理單元和實(shí)現(xiàn)路徑。徐勇教授為代表的學(xué)者提出第三波的村民實(shí)踐是發(fā)源于農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生問題解決的需要，它是當(dāng)?shù)卣鲃?dòng)激活農(nóng)村內(nèi)生力量的結(jié)果。內(nèi)源型的村民自治已經(jīng)成為一種制度的創(chuàng)新大變革，并將引領(lǐng)農(nóng)村基層政治體制的發(fā)展趨勢(shì)。通過個(gè)案剖析的方式探索內(nèi)源型村民自治何以可能，一方面要探討為何農(nóng)民愿意發(fā)展“新型自治”，即村民自治的動(dòng)力；另一方面研究農(nóng)民以怎樣的機(jī)制能夠持續(xù)組成自治，具有重要的意義。本文將主要結(jié)合長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”的改革創(chuàng)新，總結(jié)出內(nèi)源性村民自治的動(dòng)力機(jī)制及資源整合過程，由此反思村民自治的未來走向。

二、內(nèi)源型自治成型的動(dòng)力與農(nóng)民的組織化

新時(shí)期村民自治發(fā)展是基于內(nèi)生動(dòng)力與外源動(dòng)力共同推動(dòng)的背景之中。長沙縣村民自治組織“互助會(huì)”成立和發(fā)展就是一個(gè)對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行整合的過程，不同類型動(dòng)力源在交叉產(chǎn)生作用。

首先是傳統(tǒng)型動(dòng)力的基礎(chǔ)作用。數(shù)千年來，中國農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)營男耕女織的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，具有自給自足的特征，這樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)直接導(dǎo)致了相對(duì)封閉的農(nóng)村社會(huì)中具有非常典型的“熟人社會(huì)”特征。傳統(tǒng)農(nóng)民因?yàn)檠壓偷鼐壍母叨冉Y(jié)合，再加上姻緣關(guān)系，使得農(nóng)民在宗族、村落等小群體內(nèi)部有著很強(qiáng)的合作能力。所以說，農(nóng)民天生具有組織化的基因，然而這更多的是一種無意識(shí)的行為，或者說是一種情感的因素。這種情感因素造成了村莊內(nèi)部小群體間的關(guān)聯(lián)度，自然村落中村民往往關(guān)系密切，人們?cè)陂L期的共同生活中互相了解，并受同樣的道德準(zhǔn)則和行為習(xí)慣約束，這使得其具備天然的信任機(jī)制和基本的監(jiān)督機(jī)制。在長沙縣的自然村中，我們發(fā)現(xiàn)其天然具備發(fā)展自治的優(yōu)勢(shì)，即共同的地域、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的文化習(xí)俗和歷史根源成為了內(nèi)生型村民自治的傳統(tǒng)動(dòng)力。

其次是倡導(dǎo)性動(dòng)力的加強(qiáng)。一方面，政府倡導(dǎo)的組織化運(yùn)動(dòng)奠定了內(nèi)生型自治的基礎(chǔ)。國家曾通過建立“互助組、初級(jí)社、高級(jí)社”的方式整合農(nóng)村社會(huì)，后來發(fā)展成“人民公社制度”。后來國家通過立法和行政建構(gòu)拉開了村民自治的歷史帷幕。村民自治從組織化的發(fā)展脈絡(luò)來看，政府是真正的“操控者”，村民委員會(huì)的成立是基層政府進(jìn)行政治動(dòng)員的結(jié)果，而且成立之后，也具有很強(qiáng)的行政色彩，成為行政科層制度的末端部分。然而，村民自治這場(chǎng)“倡導(dǎo)性”的自治實(shí)踐的符號(hào)價(jià)值可能更甚于其實(shí)踐價(jià)值。它將民主的概念植入基層社會(huì)實(shí)踐的大實(shí)驗(yàn)，使得億萬農(nóng)民在這場(chǎng)實(shí)驗(yàn)中獲得了權(quán)利的意識(shí)，培養(yǎng)了民主的習(xí)慣，習(xí)得了自治的能力。這就為內(nèi)生型村民自治的萌芽和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。另一方面，在倡導(dǎo)性村民自治陷入困境后，農(nóng)村社會(huì)暴露出發(fā)展與治理的雙重問題。農(nóng)村基層發(fā)展需要強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)支撐，而政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)中作為實(shí)質(zhì)上的單一農(nóng)村社會(huì)管理主體，也越來越難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的治理挑戰(zhàn)。面對(duì)土地承包、征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、宅基地劃分等關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題上，基層政府面臨巨大的信訪壓力和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。近年來在全國進(jìn)行的“村鎮(zhèn)合并”更加成為了政府鼓勵(lì)內(nèi)生性村民自治發(fā)展的直接原因，村鎮(zhèn)合并之后，長沙縣一個(gè)小的行政村有10多個(gè)村民組，1000多村民。大的行政村多達(dá)40個(gè)村民組，人數(shù)超過5000。如此大的行政村規(guī)模，通過傳統(tǒng)的建制村村民委員會(huì)來協(xié)調(diào)利益、進(jìn)行管理面臨了前所未有的壓力，因而自治下沉成為了一種必然的趨勢(shì)。

最后是自利型動(dòng)力的崛起。農(nóng)民在市場(chǎng)化的浪潮洗禮下越來越呈現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”的理性角色特征，他們開始有意愿圍繞著自己的利益來構(gòu)建社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化生活。改革開放以來農(nóng)村實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)調(diào)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者的積極性，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。為了獲得更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利益，一些農(nóng)村精英在“經(jīng)濟(jì)人”自利動(dòng)機(jī)的推動(dòng)下開始走向聯(lián)合，農(nóng)民的自組織化往往最先在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中展開。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展讓農(nóng)民群體開始產(chǎn)生流動(dòng)和分化，農(nóng)村社會(huì)開始形成多元化和分散化的利益訴求；其次物質(zhì)生活的充實(shí)與豐富也開始讓農(nóng)民對(duì)公共空間和精神生活有了更深入的需求，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，村莊內(nèi)的生活依舊是農(nóng)民的主體，他們更希望能能夠通過自己的力量優(yōu)化現(xiàn)有的生產(chǎn)生活環(huán)境，他們會(huì)有意愿通過聯(lián)合來實(shí)現(xiàn)村莊事務(wù)的自治理。這樣，“共同體機(jī)制”和“利益抱團(tuán)”越來越成為更多農(nóng)民的共識(shí)，農(nóng)民自組織化的需求和實(shí)踐就從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)延展至政治社會(huì)領(lǐng)域。

三、村民自治的治理機(jī)制：長沙縣“樂和鄉(xiāng)村”的治理實(shí)踐

在多元?jiǎng)恿Φ拇碳は?，基于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。長沙縣引進(jìn)公益組織北京地球村的樂和理念，開始實(shí)施“樂和鄉(xiāng)村示范村建設(shè)”的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實(shí)踐。其做法是在堅(jiān)持黨政主導(dǎo)的前提下，引入第三方機(jī)構(gòu)的樂和理念，創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制，探索以村民小組為基本單元的村民自治機(jī)制。由政府引入社會(huì)組織提供技術(shù)服務(wù)，選舉“樂和代表”組成互助會(huì)作為鄉(xiāng)村新型治理的主體。形成“參與式管理”機(jī)制，以“三事分流”的責(zé)任共擔(dān)模式開展，形成權(quán)責(zé)合一的自治模式。

首先，長沙縣由政府提供政策支持：通過召開干部動(dòng)員會(huì)和建議會(huì)獲得村支兩委的支持配合，然后政府提供資金支持：由縣委宣傳部財(cái)政支持，引入北京地球村公益組織，通過本地招募的方式建立社工隊(duì)伍進(jìn)駐試點(diǎn)村。專職社工工資由財(cái)政支付，這一批稱為“建設(shè)型社工”的工作人員在互助會(huì)成立之初和運(yùn)作之中起到了關(guān)鍵的引導(dǎo)作用。他們主要負(fù)責(zé)發(fā)現(xiàn)和帶動(dòng)鄉(xiāng)賢，將他們組織起來形成互助會(huì)的核心骨干，在與村民的溝通交流中，激發(fā)村民自主管理事務(wù)的愿望，將村民引向自組織的實(shí)踐中去。在互助會(huì)成型后，社工將繼續(xù)引入一系列活動(dòng)激活這個(gè)自組織的運(yùn)行，輔助其最終具備獨(dú)立處理公共事務(wù)的能力。社會(huì)工作者給基層社會(huì)治理帶來了直接的引擎動(dòng)力。

其次是基于自然村即村民小組這樣一個(gè)天然的利益共同體，建立自治組織“互助會(huì)”，充分發(fā)揮村民小組和小組長的作用，將村民小組培育成鄉(xiāng)村自治的主體，從而能夠切實(shí)地做到“村民的事村民自己管”，形成村民自我管理的長效機(jī)制，是長沙縣樂和建設(shè)的核心。首先，互助會(huì)成員大多來自本村民小組，無論是組織文體類公共活動(dòng)，還是進(jìn)行公共經(jīng)濟(jì)的激活發(fā)展，都能有效增強(qiáng)村戶之間的聯(lián)系，創(chuàng)造了良好的公共意識(shí)和氛圍。許多遺留矛盾和現(xiàn)實(shí)問題都因?yàn)橛辛艘粋€(gè)公共空間和良好的議事氛圍而能夠得到妥善解決。其次，由于日常生活中的頻繁接觸，互助會(huì)這樣一個(gè)貼近普通村民日常生活的自治載體，能夠承擔(dān)更高效的村級(jí)公共事務(wù)治理職能，更加貼近本地區(qū)現(xiàn)實(shí)情況地執(zhí)行公共政策和治理公共事務(wù)。

最后是創(chuàng)新參與管理機(jī)制。在長沙縣推行樂和建設(shè)中，探索出了一條政府、村社負(fù)責(zé)、互助會(huì)協(xié)同、公眾參與的農(nóng)村項(xiàng)目投入新機(jī)制。對(duì)公共事務(wù)的投入機(jī)制進(jìn)行了“參與式管理”的改革嘗試。直接由互助會(huì)討論相關(guān)的村社公共事務(wù)，并對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行“三事分流”的責(zé)任劃分，而后根據(jù)相應(yīng)的責(zé)任劃分確定此項(xiàng)公共事務(wù)所需資金和勞工投入的總額與劃分。在通過村民多數(shù)同意后上報(bào)村支兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這一改革在村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上優(yōu)勢(shì)明顯，不僅在一定程度上解決了農(nóng)村公共服務(wù)提供供需錯(cuò)位的矛盾。更加充分調(diào)動(dòng)村民參與公共事務(wù)的主動(dòng)性，降低了公共事務(wù)運(yùn)行成本，

提高了公共事務(wù)資金的使用效率。

四、關(guān)于內(nèi)源型村民自治成型及持續(xù)發(fā)展的思考

一方面要整合動(dòng)力源，首先要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)資本，要糾正農(nóng)民作為自治主體在公共事務(wù)治理的過程中由于公私不分、義理人情的絕對(duì)傾向所導(dǎo)致的混亂，引導(dǎo)農(nóng)民加強(qiáng)從大局思考解決問題的能力，使農(nóng)民在不斷發(fā)展的自治實(shí)踐中增強(qiáng)自治能力。另外對(duì)于鄉(xiāng)村能人的挖掘也是社會(huì)資本的重要組成部分，在鄉(xiāng)村社會(huì)，不乏強(qiáng)大的“能人”作為中堅(jiān)力量，往往成為推動(dòng)自治的關(guān)鍵因素，抓住“關(guān)鍵的人”是一種自治元素的合理挖掘。其次，要大力培育建設(shè)型社工在新型村民自治萌芽及發(fā)展中的引導(dǎo)作用，非政府組織作為善意第三方在促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)源自治的發(fā)展中所起到的關(guān)鍵作用已經(jīng)被實(shí)踐所證明。通過專門的社工介入，能夠有效建立和加強(qiáng)村莊內(nèi)部的社會(huì)關(guān)聯(lián)度，造成更大的組織黏性。要給予社會(huì)組織更多的財(cái)政及政策資源的支持，培養(yǎng)社會(huì)組織成為村民自治的內(nèi)生性引導(dǎo)力量，最大限度發(fā)揮社會(huì)組織參與提高農(nóng)民組織化程度的作用。最后，新時(shí)期村民自治的動(dòng)力更多依賴?yán)婀餐w規(guī)范所帶來的價(jià)值紅利對(duì)于個(gè)人和集體的刺激。政府要通過改變資源輸入的渠道和方式來培育村民自治。比如引入獎(jiǎng)勵(lì)性的集體項(xiàng)目或者實(shí)現(xiàn)更多的財(cái)政補(bǔ)貼和資源傾斜。在積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，設(shè)立以獎(jiǎng)代投的激勵(lì)制度。

另一方面要理順關(guān)系，改革體制機(jī)制。首先是自治體系與國家基層行政體系的關(guān)系處理與協(xié)同治理問題。樂和體系使行政村建制下的村支兩委的自治權(quán)與行政權(quán)發(fā)生一定程度的剝離，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村政治治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的更好融合。然而在村級(jí)層面形成了“兩級(jí)治理機(jī)構(gòu)”，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)由于村支兩委擔(dān)心被自治機(jī)構(gòu)“削權(quán)”而對(duì)互助會(huì)的成立和運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響是阻礙互助會(huì)進(jìn)一步發(fā)展作用的關(guān)鍵原因。因此要明確雙方的角色定位，以此來明晰職能和責(zé)任分界。政府要轉(zhuǎn)變觀念，應(yīng)該將自治的重心轉(zhuǎn)移到村民小組，村支委專注于對(duì)接上級(jí)資源、協(xié)調(diào)地域和人口規(guī)模較大的行政村以下各自治單元之間的利益，整體把握本地區(qū)的治理和發(fā)展，向自治機(jī)構(gòu)傳達(dá)政策與法律法規(guī)。然后是圍繞自治運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行系列體制機(jī)制改革，改變過去“運(yùn)動(dòng)式治理”的慣性，使鄉(xiāng)村內(nèi)源自治獲得穩(wěn)定的外部環(huán)境支持的社會(huì)基礎(chǔ)和持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。建議根據(jù)《村組法》出臺(tái)相應(yīng)的村社自治實(shí)施辦法，明確自治組織的法律地位。政府在逐步放權(quán)的同時(shí)，界定自治組織自我服務(wù)的邊界并逐步形成制度化的可依據(jù)清單，在例行事務(wù)上制定可供參考的標(biāo)準(zhǔn)。

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