農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀及改進措施

(長春工業(yè)大學(xué)　吉林　長春　130112)

目前，我國農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給沒有發(fā)揮其應(yīng)有的優(yōu)勢作用，深刻制約著農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展。涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活領(lǐng)域的公共物品，諸如大型農(nóng)業(yè)設(shè)備、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、文化教育、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，關(guān)系到每個農(nóng)民，關(guān)乎到他們的日常生活，因此必須做到充分供給。而充分滿足農(nóng)民需要的公共物品不僅可以促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步，而且還可以提高農(nóng)民生活質(zhì)量，實現(xiàn)全民生活達到小康水平。公共物品供給影響農(nóng)村建設(shè)、生產(chǎn)、發(fā)展的各個方面。農(nóng)村公共物品供給不足勢必造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后、農(nóng)民生活質(zhì)量下降、農(nóng)村發(fā)展滯后。

一、農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀

農(nóng)村公共物品供給不足有歷史的原因，也有現(xiàn)行的政治制度和現(xiàn)實的社會因素等的影響，具體來說，現(xiàn)行的農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在供給不足與“供給過?！辈⒋?，政府越位與政府缺位并存，供給低效率與供給均等化并存。

二、解決農(nóng)村公共物品供給的對策

我國農(nóng)村地區(qū)地理面積廣于城市，農(nóng)村人口占比遠高于城市人口。因此解決好農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的三農(nóng)問題在現(xiàn)代中國是十分必要的。而如何解決好農(nóng)村地區(qū)的公共物品供給問題，是解決三農(nóng)問題，改善城鄉(xiāng)差距，提高農(nóng)村地區(qū)人民生活水平的重中之重。首先要建立以政府為主導(dǎo)的多元協(xié)作的公共物品供給機制；其次，從實際意義上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快農(nóng)村公共物品配套設(shè)施完善，建立以農(nóng)民需求為走向的訴求表達機制；最后，鑒于農(nóng)民不同的需求選擇，我們要制定一套滿足成本提供者的利益共享機制，做到民主的參與，公平的享用。具體的建議如下：

(一)構(gòu)建以政府為主導(dǎo)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的供給制度

1.充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

農(nóng)村公共物品具有非排他性和非競爭性等特點，它的供給是否充足也有很多影響因素，如政府政策、經(jīng)濟發(fā)展水平、民主公平程度、社團力量等。從社會現(xiàn)實情況出發(fā)，完全依靠市場的力量提供公共物品是根本不可行的，會造成市場壟斷形成寡頭經(jīng)濟。政府必須作為主導(dǎo)力量來掌握供給方向，提供有中國特色的農(nóng)村公共物品。但從理論角度出發(fā)，政府因為承擔(dān)著全部的社會責(zé)任，以治理為主要目標，其提供的公共物品效率要明顯高于以營利為目標的私人企業(yè)。學(xué)者薩繆爾森認為：“市場是組織松散，靈活自由的體系，由看不見的手自發(fā)調(diào)節(jié)，受市場經(jīng)濟規(guī)律影響，是由市場本身自然演化而來的，它雖然有效地解決了人類社會必須解決的三大基本經(jīng)濟問題，即‘生產(chǎn)什么和生產(chǎn)多少、如何生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)問題’”。但在農(nóng)村公共物品的生產(chǎn)和供給方面卻存在先天的缺陷。不可完全通過市場來組織農(nóng)村公共物品生產(chǎn)供給，否則必然會產(chǎn)生供給效率低下或供給不足問題，甚至出現(xiàn)寡頭公司不遵循市場規(guī)律肆意賺取暴利，破壞公共秩序，造成國家動蕩，社會發(fā)展停滯不前，挑起社會矛盾。市場經(jīng)濟的發(fā)展經(jīng)驗表明，由于市場經(jīng)濟的自發(fā)性、盲目性和滯后性，通過市場自身組織體系很難克服。不管是在市場失靈之下，還是市場經(jīng)濟正常運行中，政府都要充當(dāng)引領(lǐng)角色與適當(dāng)?shù)男姓孕姓怨芸?，需要政府承?dān)起農(nóng)村公共物品供給的主導(dǎo)角色，政府完全需要承擔(dān)公共物品供給的唯一主導(dǎo)力量。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品供給促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民作為弱勢群體在市場中處于弱勢。因此，應(yīng)當(dāng)隨時代的變遷而發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)分治所導(dǎo)致的城市與鄉(xiāng)村之間的差異，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鼓勵和支持農(nóng)村剩余勞動力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，增加農(nóng)民的歸屬感，大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展利于解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)乎民生的三民問題。政府應(yīng)堅持城鄉(xiāng)平等的非歧視原則，嚴格遵守統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策，把農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投入由以農(nóng)民為主變成以國家財政為主，統(tǒng)一籌劃安排城鄉(xiāng)公共物品的公平分配，城市與農(nóng)村公共物品安排供給要嚴格遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要求，穩(wěn)步提高政府財政和貨幣政策對于農(nóng)村各項公共領(lǐng)域的投入，重新調(diào)整出適于農(nóng)村公共領(lǐng)域持續(xù)健康發(fā)展的政府公共支出政策，大力扶持農(nóng)村經(jīng)濟、改善農(nóng)民生活質(zhì)量、重視農(nóng)民子女的教育問題、落實農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，在公共物品享用上可以提供給農(nóng)民相比于城市居民相等的待遇，從心理預(yù)期上縮小城鄉(xiāng)公共物品供給鴻溝。在醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施、住房保障、交通設(shè)施加大投入力度，提高政府重視程度，來縮小與城市的差距。

(二)構(gòu)建多元公共物品供給機制

長久以來，政府作為公共物品供給主體，受官僚制的歷史局限性影響造成現(xiàn)如今公共物品供給多數(shù)情況下聽從于政府安排而忽略其他組織及農(nóng)民自身的意見，造成公共物品供給匱乏的現(xiàn)狀。因此應(yīng)該構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非營利性政府機構(gòu)、農(nóng)民群體自身等多方的多元化農(nóng)村公共物品供給主體結(jié)構(gòu)。在多元協(xié)作主體建設(shè)下需要明確各級政府之間責(zé)任，才能充分激發(fā)各參與主體參與公共物品供給的熱情，改善責(zé)任推諉現(xiàn)象。

首先，明確中央和地方政府對于公共物品供給的責(zé)任劃分。政府治理農(nóng)村農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，需要承擔(dān)公共物品供給改善農(nóng)民生活水平，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在明晰責(zé)任前應(yīng)劃分農(nóng)村公共物品的種類。中央和地方政府在對于農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任劃分應(yīng)該按照農(nóng)村公共物品的實際受益范圍，科學(xué)劃分財權(quán)和物權(quán)，明確界定各級政府提供公共物品的責(zé)任和范圍，即中央政府、省級政府、市級政府，地區(qū)政府應(yīng)該提供哪些供給物品，供給的公共物品種類等，做到供給責(zé)任明確，供給范圍種類清晰。其次，發(fā)揮市場經(jīng)濟在農(nóng)村公共物品供給中也有不可磨滅的優(yōu)勢作用。在市場經(jīng)濟體制下，政府并不是公共物品唯一的供給者，由政府供應(yīng)全部公共物品會導(dǎo)致效率毋庸置疑的持續(xù)性降低，而且容易政府中利益團體導(dǎo)致尋租與腐敗行為的發(fā)生。因此，必須要在政府提供農(nóng)村公共物品的過程中，發(fā)揮市場自發(fā)競爭的作用，鼓勵支持并引導(dǎo)私人企業(yè)進入公共物品生產(chǎn)領(lǐng)域。在一定數(shù)量私企的參與下，私企之間也會存在競爭，各個私企就會考慮盈利問題，會在競爭下不斷壓縮生產(chǎn)與供給成本，這不但會變相減少政府的開支和因技術(shù)壁壘所造成的損失，反而可以提高私企公共物品建設(shè)成功率。而政府需要做的就是放手，加強對私企的監(jiān)督。完全的由政府提供或者完全的由市場提供公共物品都會不同程度毋庸置疑的造成供給低效率。

次之，發(fā)揮第三部門，如非營利性機構(gòu)，在農(nóng)村公共物品供給中的作用。第三部門的特殊之處在于它有別于政府部門，組織結(jié)構(gòu)多樣化，與政府的金字塔組織結(jié)構(gòu)不同，部門機構(gòu)設(shè)置扁平化，官僚作風(fēng)低于政府部門，這有利于激發(fā)組織內(nèi)部工作人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，并且這些部門大多由志同道合的有為成員組成，是主動承擔(dān)社會責(zé)任和提供社會幫扶的社會機構(gòu)，它的主要作用和功能就是提供由政府部門和市場都無法做出快速反應(yīng)的緊急性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，例如大學(xué)生無償支教，不計其數(shù)的汶川地震志愿組織，可以迅速靈活地依據(jù)市場和農(nóng)民需求做出及時的符合其反饋的反應(yīng)，從而滿足不同農(nóng)村群體多樣化復(fù)雜化的緊急性需求。第三部門的出現(xiàn)和發(fā)展正向促進農(nóng)村地區(qū)公共物品的提供主體和機制越來越朝著多元化復(fù)雜化方向發(fā)展，這是一個喜人的趨勢，但是總體比重仍有待于提高。

最后，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民個體在農(nóng)村公共物品供給中的作用，也就是說充分注重農(nóng)村地區(qū)本土化的想法。農(nóng)民在對公共物品消費過程中，作為公共利益的受益者，他們也就必須應(yīng)該承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任，參與公共物品的供給，公共利益的實現(xiàn)過程，充分參與民族選擇活動。社區(qū)供給仍在發(fā)展中前進要讓社區(qū)在農(nóng)村公共產(chǎn)品中發(fā)揮主導(dǎo)作用，就必須激活民間組織，激發(fā)農(nóng)民個人參與公共選擇的熱情。類似于城市居民委員會這類基層自治組織，農(nóng)村社區(qū)及農(nóng)民個體可以依照自身的實際情況提出實際看法。

(三)構(gòu)建明晰政府責(zé)任劃分機制

中央政府應(yīng)該提供全國性的農(nóng)村公共物品，因為這類公共物品只有外部性群眾收益而沒有企業(yè)自身的內(nèi)部性收益，也就是說生產(chǎn)這些產(chǎn)品的私人企業(yè)很難盈利，因此企業(yè)不愿進入這些領(lǐng)域的生產(chǎn)，必須由中央政府承擔(dān)建設(shè)與供給；地方政府承擔(dān)提供如區(qū)域性的公共物品，如道路交通、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技推廣等社會收益具有區(qū)域性的物品如農(nóng)村的義務(wù)育、農(nóng)村江河湖泊的治理、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生保健以及與國防建設(shè)有關(guān)的民兵團建等涵蓋農(nóng)村生產(chǎn)生活的各個方面，；社區(qū)性的農(nóng)村公共物品，如農(nóng)田小區(qū)域的灌溉、治蟲、社區(qū)道路和農(nóng)產(chǎn)品的加工等，由于其外溢較小，且收益群體相對固定，由集體提供，政府扶持。充分的公共物品供給不僅需要對公共物品的責(zé)任范圍進行劃分來明確各級政府之間的責(zé)任，還要在政府自身上明確政府與政府間的工作范疇，改善原來的上級政府做規(guī)劃下級政府寫策劃的文案性書面工作，最后實際工作無法開展，實質(zhì)性指標無一達成的惡性政府不作為行為⑥。在針對中央政府與地方政府間以及地方各級政府在公共物品生產(chǎn)與供給責(zé)任劃分現(xiàn)狀與問題制約下，調(diào)整和規(guī)范政府間責(zé)任劃分和公共物品生產(chǎn)與供給的標本兼治之策，應(yīng)主要集中在加強“依法行政”上，協(xié)調(diào)推進行政體制改革。首先加強法律建設(shè)完善政府間責(zé)任劃分具體法律條文，依法處罰，依法治理。其次，加強行政管理體制創(chuàng)新與改善，構(gòu)建依法行政的公共治理機制，樹立民主、科學(xué)、法制觀念。再次，改善政府財政投資制度，明晰中央政府與地方政府的投資責(zé)任與投資權(quán)限。最后，全國性的公共產(chǎn)品要按照公平原則來提供，依據(jù)效率原則來管理，避免絕對平均也要做到全面兼顧，避免出現(xiàn)過高關(guān)注中西部地區(qū)的建設(shè)而忽略東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村區(qū)域的公共物品的升級改善。在法律和人民的監(jiān)督下，明確各級政府公共物品供給責(zé)任，降低政府間責(zé)任推諉與不作為的行為。

(四)構(gòu)建成本共攤與利益共享的民主治理機制

成本共攤機制。所謂成本共攤機制是指參與主體按照協(xié)調(diào)好的一致比例和規(guī)則對承建的公共物品進行資金，技術(shù)以及人力等方面的投入。這不僅可以在一定程度上，加深農(nóng)民對公共物品選擇一致性的提高，而且激發(fā)團體組織以及民眾參與公共物品建設(shè)的熱情。在此基礎(chǔ)上，正向促進多元協(xié)作主體交流與合作，更有利于公共物品發(fā)揮其應(yīng)有的作用，更加滿足民眾的需求。利益共享機制。所謂利益共享是指參與公共物品投建的多元主體可以按照投入比例公平的享用成果，激發(fā)收益主體真正參與公共物品選擇的過程，做到選擇更加科學(xué)與民主。該機制中的參與投建主體，不僅包括社會上的團體，組織，以及非政府集團和政府工作人員，還包括需要投建設(shè)施、公共服務(wù)的當(dāng)?shù)卮迕?，村民有?quán)選擇公共物品的同時，因個人需求和選擇的差異，很難做到一致的選擇的情況下，需要在公平公正公開的前提下做民主的投票抉擇，保證村民的利益。因為有不一致選擇的存在，就要采取成本共攤和利益共享。誰建設(shè)誰投錢，誰出資誰享用，為未承擔(dān)建設(shè)成本的使用者建立一套付費制度，也降低了“搭便車”的出現(xiàn)。

完善的成本共攤與利益共享機制目的在于讓各個參與主體能夠相互尊重，互利互惠并且協(xié)作共贏，形成共同的文化認同度，這可以為多元協(xié)作提供文化保障。完善的成本共攤與利益共享機制的建立不但可以協(xié)調(diào)不同主體的長處，還能最大限度的降低各自的不足，激發(fā)各個主體最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢效用，爭取達到高于單個個體的利益回報率，二者可以實現(xiàn)從“零和博弈”向“正和博弈”的轉(zhuǎn)變，減少個體間的沖突與摩擦⑤，從而有望化解協(xié)作主體間的利益沖突和不正當(dāng)競爭。因而可以說，成本共攤與利益共享機制是多元主體協(xié)作的內(nèi)在保障機制，如果沒有完善的成本共攤與利益共享機制，多元主體間的協(xié)作是不可能持久穩(wěn)定的。在投入成本與利益共享的過程中也是多元協(xié)作主體和收益雙向四維溝通交流與合作，這樣既有利于投入主體之間的交流，為收益群體提供更符合需要的有用的公共物品；也有利于收益主體提出其真實想法，在溝通中建設(shè)，在建設(shè)中合作。在全民投入與全民享用的情況下很容易剔除搭便車與壞票的可能性。進而可以做到生產(chǎn)與提供符合真實需求的公共物品，收益主體選擇一致的情況，公共物品收益提高的可能性。

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