試論國(guó)際組織在以色列建國(guó)中的作用(1945-1948)

田 馳

(西安航空學(xué)院 黨政辦公室，陜西 西安 710077)

國(guó)際組織自19世紀(jì)初誕生以來(lái)發(fā)展迅猛，對(duì)國(guó)際事務(wù)產(chǎn)生了十分深刻的影響。美國(guó)史學(xué)家入江昭有言：“國(guó)際主義力量的增強(qiáng)是19世紀(jì)和20世紀(jì)的一大特色。”[1]13本文試圖對(duì)國(guó)際組織(特別是政府間組織)在1945年至1948年以色列國(guó)建立過(guò)程中所發(fā)揮的作用做一簡(jiǎn)要分析。

根據(jù)定義，國(guó)際組織是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家政府、政黨組織、民間團(tuán)體、個(gè)人出于特定的非營(yíng)利性目的，基于某種正式的協(xié)定或協(xié)議而建立起來(lái)的超國(guó)界機(jī)構(gòu)”[2]433。由此可知，在1945年至1948年對(duì)以色列國(guó)建立發(fā)揮作用的國(guó)際組織主要有兩個(gè)，即英美聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)。前者對(duì)巴以沖突的調(diào)解和解決方案，因各方反對(duì)而以失敗告終；而聯(lián)合國(guó)“巴勒斯坦分治決議”的通過(guò)，則在實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了以色列國(guó)的成立。

一、二戰(zhàn)后英美巴勒斯坦政策的轉(zhuǎn)變

出于現(xiàn)實(shí)的考量，1945年上臺(tái)的英國(guó)工黨政府并沒(méi)有改變1939年《白皮書(shū)》中對(duì)巴勒斯坦的統(tǒng)治原則。首先，戰(zhàn)后英國(guó)遭遇“經(jīng)濟(jì)上的敦刻爾克”，恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)成為首要任務(wù)；其次，阿拉伯人掌握了對(duì)英國(guó)復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要的中東石油；最后，戰(zhàn)爭(zhēng)期間阿拉伯人勢(shì)力大增，1945年成立的阿盟也堅(jiān)持巴勒斯坦的獨(dú)立國(guó)家屬性，排除了阿以分治的可能性[3]35。因此，改善與發(fā)展對(duì)阿拉伯世界的關(guān)系，便成為英國(guó)制定新的巴勒斯坦政策的必然選擇。

二戰(zhàn)后，猶太人堅(jiān)持要求英國(guó)委任當(dāng)局盡快同意10萬(wàn)猶太人移居巴勒斯坦，以便妥善安置歐洲猶太集中營(yíng)的幸存者，而這與英國(guó)巴勒斯坦政策相悖。英國(guó)于是提出了一項(xiàng)稱(chēng)作“聯(lián)邦工會(huì)計(jì)劃”的新巴勒斯坦政策，即由一個(gè)阿拉伯國(guó)王來(lái)統(tǒng)治包括猶太人、巴勒斯坦阿拉伯人及外約旦的地區(qū)[4]67。對(duì)此，阿猶雙方反對(duì)強(qiáng)烈，致使英國(guó)疲于應(yīng)對(duì)。而美國(guó)巴勒斯坦政策的形成經(jīng)歷了一個(gè)演變的過(guò)程。20世紀(jì)40年代中期以前，美國(guó)在巴勒斯坦地區(qū)的利益主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)文化方面，政府決策者也認(rèn)為應(yīng)該將棘手的巴勒斯坦內(nèi)部雙方矛盾留給英國(guó)處理。1938年，在國(guó)內(nèi)猶太團(tuán)體的強(qiáng)烈要求下，美國(guó)只是申明贊賞巴勒斯坦猶太人的活動(dòng)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)巴勒斯坦的前途應(yīng)該由英國(guó)政府決定。因此，雖然自威爾遜開(kāi)始，美國(guó)的歷屆總統(tǒng)都支持在巴勒斯坦成立以色列國(guó)，但美國(guó)并未過(guò)深涉入巴以沖突中。20世紀(jì)40年代中期以后，這一情況發(fā)生了變化。首先，1940年猶太復(fù)國(guó)主義運(yùn)動(dòng)中心轉(zhuǎn)到美國(guó)(主要是紐約和華盛頓)，并對(duì)美國(guó)社會(huì)各界進(jìn)行了廣泛的游說(shuō)活動(dòng)，產(chǎn)生了巨大反響。美國(guó)社會(huì)各界對(duì)歐洲猶太人的悲慘境遇充滿(mǎn)同情，為政府巴勒斯坦政策轉(zhuǎn)向“親猶”奠定了社會(huì)基礎(chǔ)。其次，戰(zhàn)后美國(guó)占領(lǐng)區(qū)猶太難民數(shù)量遠(yuǎn)超英法占領(lǐng)區(qū)，成為美國(guó)軍隊(duì)的額外負(fù)擔(dān)，美軍在處理猶太難民問(wèn)題中暴露出來(lái)的問(wèn)題一直為國(guó)際社會(huì)和美國(guó)猶太社團(tuán)所詬病[5]304。最后，戰(zhàn)后美國(guó)猶太社團(tuán)成為世界最大的猶太社團(tuán)，不斷對(duì)政府進(jìn)行施壓。同時(shí)出于政治需要，杜魯門(mén)總統(tǒng)需要猶太人手中的選票，從而極力迎合猶太人。至此，美國(guó)已經(jīng)成為巴勒斯坦地區(qū)重要的利益攸關(guān)方。

二、英美聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)與“分省自治計(jì)劃”

二戰(zhàn)后，英國(guó)實(shí)力的下降和巴勒斯坦政策的轉(zhuǎn)變，使其在巴勒斯坦的統(tǒng)治陷入困境。迫于壓力，英國(guó)政府開(kāi)始尋求美國(guó)支持。為解決猶太難民問(wèn)題，1945年10月19日英國(guó)正式提出建立“英美聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)”的建議，美國(guó)同意。1945年11月13日，包括12名成員的英美聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)成立，雙方各6名成員，于1946年1月開(kāi)始工作。在隨后的4個(gè)月里，委員會(huì)分別在華盛頓和倫敦舉行了聽(tīng)證會(huì)，再赴歐洲猶太難民營(yíng)進(jìn)行訪(fǎng)問(wèn)，接著在開(kāi)羅和耶路撒冷聽(tīng)取了猶太人、阿拉伯人及阿拉伯國(guó)家的意見(jiàn)，最后在洛桑完成了報(bào)告。1946年4月22日，聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)將報(bào)告提交英美兩國(guó)政府，大致內(nèi)容如下：廢除1939年《白皮書(shū)》，敦促英國(guó)當(dāng)局盡快允許歐洲10萬(wàn)猶太人進(jìn)入巴勒斯坦；否定了猶太建國(guó)主張和阿拉伯人對(duì)巴勒斯坦統(tǒng)治權(quán)的要求，并要求保持巴勒斯坦的統(tǒng)一國(guó)家屬性，認(rèn)為巴勒斯坦應(yīng)作為“猶太人和阿拉伯人都不加以統(tǒng)治的地區(qū)”[6]167，繼續(xù)保持英國(guó)的委任統(tǒng)治。

對(duì)于委員會(huì)提交報(bào)告，各方反應(yīng)不一。美國(guó)總統(tǒng)杜魯門(mén)隨即表示支持10萬(wàn)猶太人進(jìn)入巴勒斯坦的建議，但認(rèn)為報(bào)告的其他部分仍需商榷。而英國(guó)首相艾德禮則聲稱(chēng)，決議的執(zhí)行應(yīng)該以美國(guó)提供包括軍援在內(nèi)的多項(xiàng)援助為前提。阿以雙方同樣不能接受。猶太復(fù)國(guó)主義武裝甚至摧毀了英國(guó)政府的國(guó)務(wù)大臣辦公廳、制造了大衛(wèi)王飯店爆炸案，英國(guó)委任當(dāng)局面臨著巨大壓力。

隨后，在1946年7月底，為落實(shí)報(bào)告政策，協(xié)調(diào)英美在巴勒斯坦問(wèn)題上的分歧，英美雙方經(jīng)過(guò)高層會(huì)談，推出“分省自治計(jì)劃”(即格雷迪——莫里森計(jì)劃)。主要內(nèi)容為：在巴勒斯坦地區(qū)實(shí)行聯(lián)邦托管制，下設(shè)猶太省和阿拉伯省；計(jì)劃實(shí)施后12個(gè)月內(nèi)，在阿拉伯人的同意下允許10萬(wàn)猶太難民移居巴勒斯坦猶太省。對(duì)此計(jì)劃，阿拉伯人表示反對(duì)，美國(guó)則因該計(jì)劃改變了聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)報(bào)告內(nèi)容亦堅(jiān)決反對(duì)。至此，英美調(diào)查委員會(huì)在解決猶太難民和巴勒斯坦問(wèn)題上的努力最終因參與各方都不滿(mǎn)意而徹底失敗，英美兩國(guó)在巴勒斯坦問(wèn)題上的分歧公開(kāi)化。

三、聯(lián)合國(guó)“巴勒斯坦分治決議”及影響

1946年9月至1947年2月，英、阿、猶代表在倫敦舉行關(guān)于巴勒斯坦的三方會(huì)談，試圖為協(xié)調(diào)阿猶雙方立場(chǎng)做最后努力，亦遭到失敗。1947年4月2日，英國(guó)正式將巴勒斯坦問(wèn)題提交聯(lián)合國(guó)。為此，聯(lián)合國(guó)組建了巴勒斯坦特別委員會(huì)，負(fù)責(zé)調(diào)查巴勒斯坦問(wèn)題，并責(zé)令其向聯(lián)大提交有效的解決方案。“巴勒斯坦問(wèn)題提交聯(lián)合國(guó)，意味著巴勒斯坦問(wèn)題的前途第二次由國(guó)際裁決來(lái)決定”。[7]188特別委員會(huì)從5月到8月先后在紐約、耶路撒冷、貝魯特等地召開(kāi)會(huì)議，聽(tīng)取阿猶雙方意見(jiàn)，并在巴勒斯坦、敘利亞、約旦等地調(diào)查訪(fǎng)問(wèn)，最終于9月初提交了調(diào)查報(bào)告[8]123。報(bào)告建議：應(yīng)當(dāng)立刻結(jié)束英國(guó)的委任統(tǒng)治，巴勒斯坦應(yīng)該獨(dú)立。建議同時(shí)列出了巴勒斯坦獨(dú)立后的兩種具體政治選擇：一種是巴勒斯坦分治，阿以雙方各自成立獨(dú)立國(guó)家；另一種方案主張三年內(nèi)成立一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家，在此期間由聯(lián)合國(guó)大會(huì)授權(quán)管理，耶路撒冷為該聯(lián)邦的首都。1947年11月29日，聯(lián)合國(guó)正式通過(guò)“巴勒斯坦分治決議”(即聯(lián)大181號(hào)決議)，決議認(rèn)為：應(yīng)結(jié)束英國(guó)在巴勒斯坦的委任統(tǒng)治；委任統(tǒng)治結(jié)束后兩個(gè)月內(nèi)，阿猶雙方各自成立獨(dú)立國(guó)家；耶路撒冷由聯(lián)合國(guó)管理。決議在英、美、阿、猶之間均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。隨后，巴勒斯坦的阿猶雙方即刻爆發(fā)沖突。

美國(guó)起初對(duì)決議態(tài)度模糊。從本意上講，美國(guó)并不愿意看到巴以分治計(jì)劃順利實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槊绹?guó)人擔(dān)心這會(huì)給蘇聯(lián)開(kāi)啟進(jìn)入中東地區(qū)的大門(mén)，從而直接威脅美國(guó)在地中海地區(qū)的戰(zhàn)略地位[9]137。對(duì)此，美國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了“白宮學(xué)派”與“國(guó)務(wù)院學(xué)派”之爭(zhēng)[10]90?！鞍讓m學(xué)派”選擇支持“巴以分治方案”，因?yàn)?，猶太人一直宣稱(chēng)自己的價(jià)值觀與美國(guó)一致，而在中東建立一個(gè)以美國(guó)為范本的民主國(guó)家對(duì)于美國(guó)在戰(zhàn)后中東的戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)無(wú)疑具有重要意義；同時(shí)，贏得猶太社區(qū)選票對(duì)杜魯門(mén)總統(tǒng)所屬的民主黨非常重要。而“國(guó)務(wù)院學(xué)派”則從美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，認(rèn)為在阿拉伯國(guó)家掌握中東石油的情況下，美國(guó)只能尋求與其建立友好關(guān)系。最終“白宮學(xué)派”勝出，美國(guó)做出了支持猶太人建國(guó)的決定。

對(duì)于英國(guó)來(lái)說(shuō)，分治決議的精神與英國(guó)戰(zhàn)后支持的“大外約旦計(jì)劃”有某種程度的契合[11]293。英國(guó)政府認(rèn)為，巴勒斯坦地區(qū)不可能憑借自身的力量獨(dú)立，只有借助外約旦的力量，才能間接保證分治決議中的巴勒斯坦國(guó)成立。1948年2月7日，時(shí)任英國(guó)外交大臣的歐內(nèi)斯特·貝文允諾到訪(fǎng)倫敦的外約旦阿卜杜拉國(guó)王，英國(guó)將在結(jié)束對(duì)巴勒斯坦的委任統(tǒng)治之際，同時(shí)幫助運(yùn)送阿拉伯軍團(tuán)進(jìn)入巴勒斯坦。但貝文也提醒阿卜杜拉不能侵入聯(lián)合國(guó)劃給以色列的領(lǐng)土，任何對(duì)猶太領(lǐng)土的攻擊都會(huì)導(dǎo)致英國(guó)撤銷(xiāo)對(duì)阿拉伯軍團(tuán)的經(jīng)濟(jì)與軍事援助。英國(guó)的態(tài)度變得矛盾而超然。

阿拉伯國(guó)家內(nèi)部，唯有外約旦的阿卜杜拉國(guó)王贊成分治決議。在1948年5月14日以色列宣布建國(guó)的清晨，阿拉伯七國(guó)聯(lián)合部隊(duì)侵入巴勒斯坦，同時(shí)還有4 000多名各類(lèi)志愿者抵達(dá)巴勒斯坦參戰(zhàn)。外約旦國(guó)王阿卜杜拉被任命為巴勒斯坦地區(qū)所有阿拉伯武裝的總司令，但他卻有著自己的目的：運(yùn)送外約旦軍隊(duì)進(jìn)入巴勒斯坦并不是為了阻止以色列的建國(guó)，而是將巴勒斯坦的阿拉伯區(qū)劃為自己的國(guó)土。敘利亞和黎巴嫩被阿卜杜拉的“大外約旦計(jì)劃”所懼。埃及的法魯克國(guó)王也雄心勃勃，并未聽(tīng)從軍隊(duì)高層與政府智囊的將此次進(jìn)軍巴勒斯坦僅作為檢驗(yàn)埃及海軍機(jī)會(huì)的建議，而是在巴勒斯坦阿猶雙方的戰(zhàn)爭(zhēng)趨于結(jié)束之際悍然派遣了入侵軍隊(duì)。阿拉伯各國(guó)在對(duì)待巴勒斯坦問(wèn)題上目的不一，貌合神離。

四、結(jié)語(yǔ)

從結(jié)果來(lái)看，英美聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)在解決巴勒斯坦問(wèn)題上徹底失敗了，而聯(lián)合國(guó)分治決議則導(dǎo)致了以色列國(guó)的誕生。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，英美聯(lián)合調(diào)查委員會(huì)和聯(lián)合國(guó)分治決議都體現(xiàn)的是大國(guó)意志。在戰(zhàn)后初期特定的歷史背景下，大國(guó)政治對(duì)國(guó)際組織特別是政府間組織的影響深刻而明晰。

然而，大國(guó)政治思維亦在無(wú)形中掩蓋了一些其他事實(shí)，即國(guó)際組織在處理國(guó)際事務(wù)時(shí)存在著日趨增長(zhǎng)的獨(dú)立性，以色列國(guó)的建立并不單純是大國(guó)角力的結(jié)果。首先，國(guó)際事務(wù)通過(guò)國(guó)際組織來(lái)協(xié)調(diào)解決本身就是一個(gè)巨大的進(jìn)步，協(xié)商解決矛盾促使國(guó)際組織構(gòu)建和提供了處理國(guó)際事務(wù)的機(jī)制。無(wú)論是訪(fǎng)問(wèn)、開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、還是最后的提交報(bào)告，都是國(guó)際組織在處理相關(guān)問(wèn)題時(shí)制度化的表現(xiàn)。這些措施使得以色列國(guó)建立的道路呈現(xiàn)出兩個(gè)選擇：即暴力建國(guó)和大國(guó)協(xié)商建國(guó)，從而使通過(guò)和平的方式爭(zhēng)取獨(dú)立成為可能。其次，通過(guò)國(guó)際組織表決決議一個(gè)國(guó)家的誕生在戰(zhàn)后初期是罕見(jiàn)的。無(wú)論人們承認(rèn)與否，詬病幾多，都是人類(lèi)政治觀念不斷進(jìn)步的表現(xiàn)。雖然他最后并沒(méi)有真正避免和解決阿以沖突，但確實(shí)是國(guó)際組織試圖維護(hù)國(guó)際社會(huì)和平與穩(wěn)定的表現(xiàn)。最后，聯(lián)合國(guó)作為世界上最大、最具代表性的政府間組織，其決議被各國(guó)所廣泛關(guān)注和認(rèn)可，分治決議的出臺(tái)無(wú)疑賦予了以色列建國(guó)的合法性。