法官員額制改革與司法去行政化

孫 媛，魏鋼泳

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、法官員額制改革的背景與必要性

(一)法官員額制改革的背景

全面深化人民法院改革是法官員額制改革的外在力量。全面深化人民法院改革旨在解決影響司法公正，制約司法能力的問題，進(jìn)而增強法院抵御外部風(fēng)險的能力。法官員額制改革是人民法院改革的內(nèi)容之一，其作為法官的篩選與淘汰機(jī)制，具有優(yōu)化審判人力資源，實現(xiàn)法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的功能。法官員額制改革，體現(xiàn)了“以人為本”的思想，為解決社會糾紛、創(chuàng)立約束性規(guī)則提供了不竭的智慧支持。

司法責(zé)任制改革是員額制改革的內(nèi)在要求。員額制改革是司法責(zé)任制的前提[1]1-9，是追究司法責(zé)任的必然要求。司法責(zé)任作為不利后果的負(fù)擔(dān)與否定性評價，應(yīng)是一種個人責(zé)任，而不是集體責(zé)任。個人責(zé)任與法官獨立審判對應(yīng)存在，而集體責(zé)任與傳統(tǒng)的審判委員會集體商議、共同裁判相對應(yīng)存在。發(fā)揮司法責(zé)任制的約束與懲戒作用，其應(yīng)為個人責(zé)任，而不是集體責(zé)任。落實司法責(zé)任制，要求提高審判能力，壯大審判力量，法官員額制改革正具備此種功能，即塑造法官身份職業(yè)化，為提高法官職業(yè)地位、改善法官待遇、福利保障提供依據(jù)，進(jìn)而將優(yōu)質(zhì)的審判力量吸納至審判一線，優(yōu)化了審判人力資源。當(dāng)此種目的實現(xiàn)之后，繼續(xù)落實司法責(zé)任制，發(fā)揮其潛在的約束力。

(二)法官員額制改革的必要性

法官員額制改革有利于實現(xiàn)法官隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。軍轉(zhuǎn)法官的年代已經(jīng)結(jié)束，能夠入額的法官一般受過高等法律教育，具備深厚的理論功底，豐富的實踐經(jīng)驗[2]233-265。各地方根據(jù)自身司法狀況，在確定法官比例的前提下，利用筆試、面試、考核的方式確定法官人員，其實質(zhì)是一種篩選與淘汰機(jī)制。只有理論水平高，業(yè)務(wù)能力強，思想道德水平高的法官方可入額。法官員額制改革有利于法官職業(yè)倫理的形成。法官職業(yè)共同體在長期的司法實踐中，形成了與普通行業(yè)相異的精神氣節(jié)與品質(zhì)，即對法律的信仰、對司法獨立、司法公正的追求。員額制改革有利于法官職業(yè)知識的積淀。法官員額制改革是對法官職業(yè)共同體知識體系的重新塑造，強化了理論對實踐的指導(dǎo)功能，緩解了司法行政化的傾向。

法官員額制改革有利于塑造法官的職業(yè)身份。該項改革措施實現(xiàn)了法官、審判輔助人員、司法行政人員的分離，改變了往日職能混淆不清的現(xiàn)象。法官從冗雜的司法行政事務(wù)中抽身而出，專司審判工作，是職業(yè)法官的應(yīng)有之義。法官員額制改革對法官入額比例進(jìn)行控制，促進(jìn)職業(yè)法官的形成，并使其成為稀缺的社會資源。入額法官，因為優(yōu)秀所以珍貴，因為稀缺所以精英，塑造法官群體特有的職業(yè)身份，維護(hù)其應(yīng)有的社會地位、職業(yè)尊榮，憑借此種潛在的激勵機(jī)制，達(dá)到優(yōu)位競爭的效果。

二、法官員額制改革與司法去行政化的互動

(一)司法去行政化對法官員額制改革的保障

法官選任去行政化，是員額制改革的必要前提，關(guān)乎法官來源。四五改革綱要提出設(shè)立法官遴選委員會，利用公開、公平、公正的選任程序，促使品行端正、經(jīng)驗豐富、專業(yè)水平較高的優(yōu)秀法律人才成為法官人選，打造了新型化的法官職業(yè)道路，豐富了法官招錄途徑。優(yōu)秀法律人才在長期司法活動中積淀了無窮智慧與寶貴經(jīng)驗，為選任法官增添了不竭動力。同時，為防止出現(xiàn)法官遴選行政化的現(xiàn)象，院庭長并不是當(dāng)然入額，必須和普通法官一樣，參加同樣程序，適用相同標(biāo)準(zhǔn)。

庭審活動去行政化，是員額制改革的必要保障，關(guān)乎改革成效。庭審活動去行政化最大程度發(fā)揮了入額法官的審判功能，提高其審判主人翁意識與司法責(zé)任意識，緩解了庭審行政化滋生的“審者不判，判者不審”“權(quán)責(zé)不一”的司法現(xiàn)象。改革審判委員會辦案機(jī)制；改善審判委員會與合議庭關(guān)系；實施領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任規(guī)定，掃清了桎梏法官獨立審判的障礙，保障法官獨立自由心證，提高了員額制改革的成效。

法官考核去行政化，是員額制改革的應(yīng)有保障，關(guān)乎法官工作心態(tài)。我國法官等級與行政級別尚未實現(xiàn)完全脫鉤，法官等級取決于行政級別，而行政級別又影響其工資福利待遇，關(guān)乎切身利益。同時，法官一旦晉升至院長、副院長等領(lǐng)導(dǎo)地位，沉陷在司法行政職務(wù)中，僅象征性辦理案件。設(shè)置法官等級制度旨在引入競爭機(jī)制，促進(jìn)法官專業(yè)素質(zhì)的提高[3]95-104，而現(xiàn)今目的與手段的異化，造成法官片面追求結(jié)案率、調(diào)解率這種畸形的工作心態(tài)，違背了司法規(guī)律。為此，要發(fā)揮法官考評委員會的作用，實現(xiàn)法官考核評價去行政化、科學(xué)化、合理化，端正法官的工作心態(tài)，使入額法官心無旁騖地從事司法審判工作。

(二)法官員額制改革對司法去行政化的激勵

法官員額制改革實現(xiàn)了法官隊伍的正規(guī)化、職業(yè)化、專業(yè)化，并且，職業(yè)身份的塑造，使得法官具備共同的職業(yè)信仰、職業(yè)倫理、職業(yè)語言。法官職業(yè)共同體的形成，增強了法院抵御外部干涉風(fēng)險的能力。對于上級法院而言，受職業(yè)倫理的自我約束，不會主動干涉下級法院獨立司法；對于下級法院而言，得益于員額制改革，提高了業(yè)務(wù)能力，降低了辦案過程中匯報、請示的發(fā)生概率。因此，員額制改革的實施，弱化了上級法院對下級法院的司法干預(yù)，強化了下級法院的獨立地位。

員額制改革優(yōu)先解決法官準(zhǔn)入問題，優(yōu)化了審判人力資源。以判斷權(quán)為基礎(chǔ)的司法活動得以順利、高效地進(jìn)行，是依賴于法官職業(yè)道德、理論水平以及業(yè)務(wù)水平的提高，員額制是對已有法官的淘汰篩選機(jī)制。員額制改革的實施，實現(xiàn)了法官的精英化，增強了法官獨立辦案的能力，法官有自信遵從審判親歷性，準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實，正確適用法律，做出權(quán)威性判決。

三、司法去行政化的現(xiàn)實困境

(一)深層困境：法院職能的異化

法院是我國司法系統(tǒng)的組成部分，并履行國家賦予它的“審判”職責(zé)。審判是在法官主持、當(dāng)事人參與下，在特定的場所，遵循法定的程序進(jìn)行的訴訟活動。司法權(quán)的獨立性與中立性，程序的正當(dāng)性，是法院審判獲取司法公信力的源泉。這是審判有別于民間調(diào)解、仲裁、行政調(diào)解、行政裁決，并成為最權(quán)威、最正式、最終局的糾紛解決機(jī)制的緣由，因此，法院的首要職能在于審判。

然而，法院還履行相關(guān)的行政管理職能。作為輔助性的行政管理職能本服務(wù)于司法審判。但在法院內(nèi)部，院長、副院長、庭長、副庭長角色的雙重性，既作為普通法官承擔(dān)司法審判職責(zé)，又具有較高的行政級別，對法院、業(yè)務(wù)庭承擔(dān)行政管理職責(zé)。人員角色混同，使司法職能與行政管理職能缺乏明確界限，形成交叉重疊，甚至與司法權(quán)的行使發(fā)生沖突，從而影響審判獨立[4]45，最顯著的表現(xiàn)形式是“院庭長審批案件”。隨著以審判為中心的司法體制改革、司法責(zé)任制的落實以及獨任法官、合議庭獨立辦案的實施，院庭長審批案件的現(xiàn)象受到遏制，但因法院人員的角色混同，案件的審核往往變相為請示、審批。審判職能與行政管理職能是目的與手段的關(guān)系。目的與手段的異化，將審判職能屈于行政管理職能之下，違反了司法的客觀規(guī)律，造成法院職能的異化。法院的基本職能在于審判，而當(dāng)司法行政化以后，將弱化審判功能，動搖司法作為社會公平正義的最后一道防線的優(yōu)勢地位。

(二)表層困境：管理體制的行政化

上下級法院關(guān)系的行政化。上下級法院應(yīng)該是審級監(jiān)督關(guān)系，上下級法官各自獨立從事司法審判活動，上級法院對下級法院進(jìn)行新理論、新政策的指導(dǎo)，通過二審程序、再審程序?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督。而司法審判中，指導(dǎo)個案審判、個案請示的現(xiàn)象屢禁不止，打破了司法獨立性、親歷性，虛化了上訴審程序，弱化了審判監(jiān)督程序的功能。

合議庭與審判委員會關(guān)系的行政化。審判委員會在法院中的性質(zhì)、地位、作用的界定，一直是司法改革的重難點，擁有廣泛的權(quán)力以致可以變更經(jīng)合議庭直接審理得出的結(jié)論，即審判委員會依賴于書面材料左右合議庭討論結(jié)果，居于合議庭之上，代為履行合議庭職能。為改變這種困境，《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定了審判委員會的運行機(jī)制，完善了審判委員會討論案件的范圍、程序，并設(shè)立了審判委員會的監(jiān)督機(jī)制，重新擺正了審判委員會的位置。這一規(guī)定對實現(xiàn)司法獨立具有顯著意義，然而，與作為基本法的訴訟法、人民法院組織法中涉及審判委員會的規(guī)定并不一致，加之效力位階低于基本法，難以完全發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

法官管理的行政化。法官管理制度是指依法規(guī)定法官的資格、任免程序、明確法官的職責(zé)、法官的地位和法官的等級、對法官的工作實施有效的監(jiān)督、保障法官的工作條件和待遇，并規(guī)定法官的考核和晉升等制度[5]22-25。法官制度的改革是審判制度改革的前提與基礎(chǔ)，法官管理制度是法官制度的重要組成部分。目前，我國以行政模式管理法官阻礙了現(xiàn)代法官制度形成，表現(xiàn)為法官準(zhǔn)入模式、法官考核評價、法官等級的行政化。

四、法官員額制改革后司法去行政化的完善措施

(一)職能分化

分離司法行政管理職能。對法國、德國、意大利、埃及、奧地利、英國、美國、加拿大、澳大利亞、南非、日本、俄羅斯12個國家司法體制進(jìn)行研究之后，其奉行“司法審判與司法行政事務(wù)相分離的原則”。第一，法院專司審判，司法行政事務(wù)由司法部進(jìn)行；第二，由其他行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院的行政管理事務(wù)，主要是美國[6]72-74。綜觀我國國情，以上兩種做法對法院分離司法行政管理職能具有一定的借鑒作用。我國的司法部主管司法行政工作，是國務(wù)院的組成部門，由專門的行政部門管理司法事務(wù)，既不符合司法規(guī)律，也難以滿足司法活動的專業(yè)化需求。美國國會成立其他行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)法院行政管理事務(wù)，其背后蘊含的三權(quán)分立色彩，不符合我國國情。因此，我國可以在各級法院內(nèi)部設(shè)立專門委員會，作為法院的自治組織，管理法院的日常事務(wù)。對于專門委員會組成人員的選擇，應(yīng)避免角色混同，即從事司法行政管理的人員不能是法官，否則，不能實現(xiàn)分離司法行政管理職能的目的。

確立法官中心主義。確立法官中心主義，是對法官智力活動的支持，保障法官對庭審活動的控制，對判決效果的預(yù)期。保障法官處于整個司法活動的中心位置[7]105-114。首先，法官的職責(zé)在于審判，不得要求法官從事與司法審判無關(guān)的活動。其次，法官的正當(dāng)審判活動受法律保障，不得非法干涉。最后，法官對審判程序具有控制權(quán)。法官可以根據(jù)案件審理的具體情況，決定案件進(jìn)程；對于違反法庭秩序的行為，有權(quán)懲戒。

確立庭審中心主義。證據(jù)開示、事實認(rèn)定、裁判形成均集中形成于庭審活動之中。庭審階段是法官主持下，當(dāng)事人參與程度最高的階段，也是影響判決結(jié)果的關(guān)鍵階段，并且，在該階段，判決雛形得以形成，無論是法官還是當(dāng)事人，已形成對判決結(jié)果的合理期待。雖然，庭審中心主義是在第六次全國刑事審判工作會議中提出，然而，無論是民事、刑事抑或是行政審判，都應(yīng)重視庭審活動的重要性。庭審活動注重直接參與，透明程度高，相比于審判委員會的討論結(jié)果，以庭審為基礎(chǔ)直接形成的判決不僅符合當(dāng)事人的心理預(yù)期，還能夠防范司法干預(yù)。

(二)優(yōu)化法院管理體制

改善上下級法院關(guān)系。省內(nèi)統(tǒng)管可能導(dǎo)致法院內(nèi)部行政化強化的問題，表現(xiàn)在上級法院利用人財物的協(xié)管權(quán)干預(yù)下級法院依法辦案與法院審級制度的破壞[8]86-95，即省級以下人民法院人財物的統(tǒng)一管理不能從根本上遏制司法的行政化。法律設(shè)置上下級法院，其目的不在于增強上級法院對下級法院的控制，而是由上級法院實施審核程序，使上訴法院的審查成為當(dāng)事人所享有的一種權(quán)利[9]43-45，42。改善上下級法院關(guān)系，應(yīng)該恪守司法審判與司法行政事務(wù)相分離的原則。第一，審判事務(wù)上的指導(dǎo)。上下級法院均是獨立的主體，只是分工上存在著差別而已。下級法院作為第一審法院，貼近案發(fā)地與當(dāng)事人，對事實的認(rèn)定更為準(zhǔn)確。為此，上級法院對于下級法院認(rèn)定事實而付出的智慧應(yīng)予以承認(rèn)。同時，上級法院相對于下級法院而言，專業(yè)性更強，對法律與政策的把握更精確。上級法院對下級法院的指導(dǎo)，應(yīng)集中在法律適用層面，并且，不得僭越級別管轄的范疇。第二，司法行政管理事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)。省級以下人民法院人財物的統(tǒng)一管理，是上級法院對下級法院行政性事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的表現(xiàn)之一。那么，在這種狀況下，改善司法行政化現(xiàn)象還需要實現(xiàn)職能分化，即強化司法審判職能，分離司法行政管理職能。上下級法院之間，審判業(yè)務(wù)始終保持獨立，不存在隸屬關(guān)系，司法行政管理職能上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也是出于法院體系內(nèi)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不礙于司法獨立。

完善審判委員會的工作機(jī)制。審判委員會討論案件存在諸多弊端，但是，目前我國法治發(fā)展還存在地域差距，審判委員會的存在，一定程度上有利于保障本轄區(qū)內(nèi)司法實踐的統(tǒng)一，并能夠形成具有參照性、規(guī)則性的具體做法。取消審判委員會尚不合時宜，可對其加以完善以減少其對司法獨立的沖擊。第一，限定審判委員會討論案件的情形?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定了審判委員會討論案件的范圍，流露了審判委員會未來發(fā)展動向，即涉及國家外交、安全、社會穩(wěn)定的重大案件，以及重大、疑難、復(fù)雜案件的法律適用，從范圍上對案件討論進(jìn)行了限制。此外，還可以從程序上加以約束，即確定是否提交審判委員會討論決定應(yīng)該是雙向決定機(jī)制，由獨任法官、合議庭與審判委員會分別討論決定案件是否需要由審委會審理，改變以往案件以流水態(tài)勢進(jìn)入審委會討論的狀況。第二，審判委員會應(yīng)側(cè)重于法律適用的討論。審委會在承認(rèn)獨任法官、合議庭所確定的案件事實基礎(chǔ)上對法律適用發(fā)表意見，既是對獨任法官、合議庭智力成果的尊重，也防止重復(fù)認(rèn)定案件事實，降低訴訟效率的問題。考慮部分法官缺乏應(yīng)有的職業(yè)素質(zhì)與能力，不可避免地存在事實認(rèn)定錯誤的問題，因此，在適用法律前，審委會有權(quán)對案件事實加以審核。案件事實與法律適用如人的皮與肉，不可分離，目前，我們很難一刀切地將審判委員會的案件討論范圍限定在法律適用問題上[10]159-173。隨著員額制改革的深入，司法素質(zhì)與能力提升后，將審判委員會對案件的討論范圍由事實、法律適用逐漸轉(zhuǎn)向?qū)Ψ蛇\用的討論。這一舉措不僅保障獨任法官、合議庭的獨立性，還有利于發(fā)揮審判委員會的支撐功能。

改善法官管理制度。審判制度改革必須以法官制度改革為基礎(chǔ)[11]132-149，改善法官管理制度是法官制度改革的重要內(nèi)容之一。第一，建立單獨的法官招錄機(jī)制。專業(yè)知識的學(xué)習(xí)，司法經(jīng)驗的沉淀、獨立思維的運用，共同作用于司法審判工作，公務(wù)員的招錄方式，對于法官選拔來說，其標(biāo)準(zhǔn)過于片面。既要從知名法學(xué)院中招考年輕法律學(xué)者，為司法隊伍注入新的知識、思想，同時，也要使得從律師、法學(xué)專家中選拔法官、檢察官工作常態(tài)化、制度化，相對于前者，后者更具有豐富的司法經(jīng)驗。第二，改變法官的考核評價模式?？己朔ü俚臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該多元化，除了結(jié)案率、調(diào)解率、上訴率、改判率等審判業(yè)績外，還需考慮法官的思想品德，審判業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平，工作態(tài)度與審判作風(fēng)。第三，法官管理去行政化。充分發(fā)揮法官遴選委員會、法官考評委員會以及法官懲戒委員會的作用。院庭長等法院領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)較少的行政管理職能，降低了其對普通法官的影響力，從而形成普通法官與院庭長等法院領(lǐng)導(dǎo)在審判案件中的平等地位，實現(xiàn)司法獨立的目的。

五、結(jié)語

法官員額制改革試點工作基本完成，其具有實現(xiàn)法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，塑造法官職業(yè)身份，優(yōu)化審判人力資源的功能。而法院職能的異化、管理體制行政化的現(xiàn)狀，降低了員額制改革的成效。為解決此種困擾中國司法體制已久的問題，應(yīng)實現(xiàn)法院職能的分化，即在強化法院司法審判職能的同時，分離出法院的行政管理職能。同時，通過改善上下級法院關(guān)系、完善審判委員會工作機(jī)制、改善法院管理制度以優(yōu)化法院的司法行政職能。在法官員額制改革的大趨勢下，實現(xiàn)司法去行政化，能為入額法官營造良好的司法環(huán)境，最終提高司法質(zhì)量。