“地方特色”
——地方立法的核心

(廣州大學 廣東 廣州 510006)

一、地方立法中“地方特色”的重要性

轉(zhuǎn)型時期的中國已經(jīng)進入全面發(fā)展的快車道，法的保障作用至關重要。無論是國家立法還是地方立法都以驚人的速度呈現(xiàn)在人們的面前。地方性立法之所以會進入到人們的視野中，其最為關鍵的一點就是不均衡性，即先天因素和后天因素的不均衡性。

正是基于這個原因，我們有必要將國家立法同地方立法進行一下粗略的比較:地方立法是相對于國家立法而言的，它是國家整個立法的組成部分，是特定的地方國家政權(quán)機關，依法制定和變動效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。兩者之間的不同點就是其輻射的范圍和審視的層面不同。國家立法輻射全國及其國家權(quán)力所輻射的一切范圍，它的審視層面是從宏觀上把握整個國家的全面發(fā)展，對國家的全面發(fā)展保駕護航，對于局部地區(qū)的審視程度稍有偏失;而地方立法的輻射范圍則為本地區(qū)或者是本省，它的審視層面從某種意義上來說則是從微觀上把握本地區(qū)或本省的全面發(fā)展。正是這樣的差別，使得地方立法的產(chǎn)生和發(fā)展具有了一定意義上的重要性。換言之，地方立法之所以重要就在于它的“地方特色”，能夠充分的與本地區(qū)的特色緊密地結(jié)合，盡可能地通過自身的特點來彌補國家立法的不足，以立法的形式創(chuàng)制性地解決國家立法中不可能解決的問題，同時也是地方立法必須解決的問題，那種”鴕鳥式“的國家立法在一定的程度上已經(jīng)無法促進和保障這些地區(qū)或省市的均衡發(fā)展，其弊端日益凸顯出來。1這樣一來，就需要有一種制度來彌補這種不足和盡量糾正這種不均衡性，所以，在與上位法不相抵觸的前提下，地方性立法產(chǎn)生和發(fā)展的空間應運而生。

二、地方立法中“地方特色”的體現(xiàn)存在的問題

所謂“地方特色”，就是指地方立法中所體現(xiàn)出來的本地的特殊性。更具體地說就是:首先，地方立法能夠與本地的特殊性相結(jié)合，能夠充分地滿足本地經(jīng)濟、政治、法制、文化、風俗、民情等發(fā)展的需要，同本地實際情況相匹配;2其次，就是要求地方立法要具有具體的和較強的針對性，注意并解決本地突出的而中央立法卻不能或者不便解決的問題，將地方規(guī)范性法律文件的制定同本地實際問題的解決緊密地結(jié)合起來。然而，面對這種新起點、數(shù)量多的地方性立法的時候，在地方立法中的“地方特色”的體現(xiàn)并不是令人滿意的，歸結(jié)起來，存在如下問題:

1.“地方特色”并沒有在地方性立法中有所體現(xiàn)?，F(xiàn)實的立法中，人們一味的追求地方性立法中的法理因素，完全忽視了“地方特色”因素的存在。地方性立法的特點就在于它的“地方特色”，失去了這種特色，其結(jié)果就是，所立的地方性法規(guī)只是重復著體現(xiàn)出相關的國家立法，并沒有充分的體現(xiàn)出地方性立法的真實價值和意義。

2.“地方特色”并沒有充分地在地方性立法中有所體現(xiàn)。地方立法者認識到了如果不想讓地方性立法不再重復中央立法的模式，地方性立法中必須要具有“地方特色”這一元素，于是，他們將立法法理性因素同“地方特色”相結(jié)合起來，但是，這種地方性立法中所體現(xiàn)的“地方特色”并沒有完全充分的展現(xiàn)出來，它所體現(xiàn)的只是一部分或者一小部分，并沒有充分的同當?shù)氐奶厣o密結(jié)合，也沒能充分地保障當?shù)厣鐣⒔?jīng)濟、文化的全面發(fā)展，使得這些發(fā)展在一定程度上受到了限制。

3.純粹帶有“地方特色”的地方性立法同其上位法相沖突。地方立法中的“地方特色”重要性毋庸置疑，可是，如果一味的追求這種特色而忽視了它在整個國家法體系中的地位，那就有些可悲了。一旦出現(xiàn)這種情況的話，此地方性立法并不具有存在的必要性了。因為，地方性立法是國家立法中的一個重要的組成部分，一旦與國家立法中相關的法存在沖突，任其自行運作的話，那么其運行和作用的發(fā)揮也會受到限制，同時也存在著割裂國家法整體體系之嫌。

三、地方立法中應如何體現(xiàn)“地方特色”

(一)實事求是、從實際出發(fā)原則

地方立法者應該立足本地，堅持實事求是、從實際出發(fā)的原則來制定地方性法規(guī)，充分地、全面地了解和掌握當?shù)氐娜宋牡乩怼⒚袂轱L俗、經(jīng)濟、文化、法制、政治等狀況，挖掘出當?shù)卮嬖诘奶厥鈫栴}。

西北地區(qū)是一個極為典型和特殊的地區(qū)，其大致包括陜西省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、青海省及青藏高原等地區(qū)，約占我國面積的64%，人口占4%，可謂地廣人稀。依據(jù)黃仁宇在《中國大歷史》一書中所提到的“15英寸等雨線”的理論來看，西北地區(qū)平均每年的雨量要少于15英寸，我國的8大沙漠和4大沙地基本上都位于西北地區(qū)，那里的缺水問題、水土流失問題和土地沙漠化問題極為嚴重，生態(tài)環(huán)境相當脆弱。3城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村人口比重大，少數(shù)民族眾多，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正由畜牧業(yè)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，人們不從事農(nóng)桑作業(yè)，過著游牧的生活，經(jīng)濟發(fā)展比較滯后。

同時還要看到，西北地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，種類多，儲量大，已發(fā)現(xiàn)礦種130多種，其中已探明儲量居全國第一的有30種，儲量占全國1/2的有12種。煤炭資源20000億噸，占全國的34%。礦產(chǎn)主要有銅礦、鎢礦、汞礦、錫礦、銻礦、鉛鋅礦，然而，這些資源并沒有被充分的開發(fā)和利用。4

此外，西北游牧文化和中原農(nóng)耕文化這兩大“文化基因”就顯得尤為突出，這兩種文化共同締造了我國的文化底蘊，換句話就是說，西北游牧文化是中原農(nóng)耕文化的“生命閥”，只有西北游牧文化的存在，才會有中原農(nóng)耕文化的存在。但是，中原農(nóng)耕文化的進化和侵略式的反撲反過來影響了西北游牧文化興衰的發(fā)展。長時期以來的損己利他的正外部性困擾著西北地區(qū)的全面發(fā)展，面對受惠于西北水木的東南地區(qū)的高速發(fā)展，西北地區(qū)已經(jīng)遠遠地落在后面，其帶來的結(jié)果就是地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展極不平衡的狀況越發(fā)嚴峻，再加上上面所提到的“鴕鳥式”的國家立法的弊端和地方立法中存在的問題，制定出極有利于西北地區(qū)快速發(fā)展的地方性法規(guī)勢在必行。

綜上，西北地區(qū)的地方立法工作者必須要從實際出發(fā)，充分地、全面地了解和掌握西北地區(qū)的人文地理、民情風俗、經(jīng)濟、文化、法制、政治等狀況，挖掘出西北地區(qū)存在的特殊問題，這是不可逃避的現(xiàn)實問題，也是實事求是、從實際出發(fā)制定地方立法的精髓所在，同時也是對其他地方的地方立法提出的一個剛性的要求。

(二)禁止不必要的照搬照抄、重復性的地方立法

在堅持實事求是、從實際出發(fā)這一原則的基礎上，禁止不必要的照搬照抄、重復性的地方立法也同等的重要。5地方立法工作中，為圖省事和考慮到成本價值的問題，將其他地方的地方性法規(guī)或者國家所立的法規(guī)直接搬來運用到本地區(qū)，結(jié)果使得此項地方性法規(guī)與當?shù)氐膶嶋H情況在一定的程度上水土不服，造成了重復性立法情況的出現(xiàn)。

蘭州市呈東西狹長分布，黃河東西穿城流過，天然的水資源極為豐富，這也就決定了在消防取水方面可以不用單純地依賴于地下的供水網(wǎng)及消火栓，可以充分地利用黃河這個天然水體作為消防水源?？墒乾F(xiàn)實的情況是，當?shù)氐牧⒎üぷ髡邊s忽視了這一先天的優(yōu)勢，不加思索地照搬其他城市的消防立法，在消防栓的數(shù)量上花費了很大的精力和成本。根據(jù)我國城市給水系統(tǒng)的現(xiàn)狀來看，生產(chǎn)、生活、消防用水共用同一系統(tǒng)，而西北地區(qū)所面臨的問題就是缺水問題極為嚴重，如果將消防用水也納入到這一系統(tǒng)中來，那么對于生產(chǎn)和生活用水無疑就是一個巨大的壓力，會大大地影響到這兩方面的供水問題。同時反過來也會對消防用水造成影響，保證不了消防用水的充足量，所以，面對這一特色的問題，我們在消防用水這一塊要根據(jù)蘭州本地的特殊地理情況妥善地解決它。作為一種天然的水資源——黃河來說，對于蘭州市的消防用水無疑就是一個莫大的恩賜，如果，當?shù)氐牧⒎üぷ髡吆鲆暳诉@一點，而一味地照搬其他地方立法中那些條款的話，其結(jié)果是浪費著資源的同時還不能解決問題。甚至其花費遠遠地超過他們預期的設想。

(三)堅持民主立法的保障機制

民主立法概括起來就是通過民主的方法來體現(xiàn)民意和廣大人民群眾的根本利益和訴求。在立法中堅持民主立法可以通過集思廣益的方式來提高立法質(zhì)量。地方立法中也不例外。民主立法所帶給人們的是一種透明度和重視度，它會讓當?shù)氐拿癖姵浞值亓私饧磳⒃诒镜貐^(qū)所立的地方性法規(guī)，同時立法工作者也會通過這樣的方式來在一定的程度上了解該地方性法規(guī)制定的必要性和可執(zhí)行性?？梢?，民主立法對于地方立法的地方特色的體現(xiàn)具有一定的保障作用。

當前的民主立法的形式主要是座談會及聽證會向廣大人民群眾征求立法意見和建議，除此之外，就是通過信函的方式向有關單位組織和人員征求意見和建議，還有就是借助于網(wǎng)絡和報紙等媒體來征求意見和建議。面對西北地區(qū)這一特殊的場景，要想做到民主立法還存在一定的困難。西北地區(qū)的貧困地區(qū)、游牧地區(qū)和山區(qū)居住比較分散，交通不便利，通訊設備不健全，使得這里的人們在獲得外界信息方面或多或少的存在一些困難。這樣一來，地方性法規(guī)的出臺就很難做到民主，人們無法充分的參加到地方立法中來，地方立法者也無法了解當?shù)厝嗣袢罕姷脑V求。一些只有當?shù)厝瞬帕私獾那闆r就無法反饋到地方立法者的耳朵中，地方性法規(guī)也就無法充分地體現(xiàn)地方特色。

四、結(jié)論

總之，對處在快速發(fā)展中的我國來說，先天因素和后天因素的不均衡性已經(jīng)為地方立法的產(chǎn)生和發(fā)展營造出了一塊熱土，但同時，我們又要看到，地方立法之路并不是一帆風順，在這個過程當中還存在許許多多的問題亟待我們?nèi)ソ鉀Q，可謂任重而道遠。筆者認為，在“不抵觸”的前提下充分的發(fā)揮地方立法工作者的積極能動性去真正地了解和挖掘本地特色，將這些特色完全的融合到地方立法工作中來，才會真正體現(xiàn)和發(fā)揮地方所立之法在保障本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的職能作用，也才會保證地方立法的生機與活力。同時也要注意到，地方立法是國家整個立法中的一個組成部分，它的產(chǎn)生和發(fā)展過程也匯集了其自己的經(jīng)驗。只有充分地了解和掌握國家的發(fā)展路線和方針政策，通過自身的經(jīng)驗來彌補中央立法的不足之處，才是地方立法質(zhì)量提高的一個合理的對策。

[1]王勇、戴明剛.有場景的法律和社會科學研究[M].蘭州:甘肅人民出版社.2009.

[2]王斐弘.地方立法特色論[J].人大研究.2005(5).

[3][4]黃仁宇.中國大歷史[M].北京:生活.讀書.新知.三聯(lián)書店.2007.

[5]陳洪江.地方立法簡本[M].天津:天津人民出版社.2007.