論信訪活動中信訪人基本權利的保護

(中央財經(jīng)大學 北京 100081)

國務院信訪條例對信訪做了如下界定：“信訪是指公民、法人或其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話或走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”。①信訪作為公民參與的重要渠道，在特定的歷史時期對我國民主政治的建設發(fā)揮了巨大推進作用。21世紀以來，特別是最近幾年，社會轉型背景下城鄉(xiāng)二元結構的斷裂和社會分層的加劇乃至固化，直接導致當前中國社會矛盾的激化②，不斷沖擊著現(xiàn)行的信訪制度。其中，“暴力截訪”、“黑保安”、“黑監(jiān)獄”等現(xiàn)象屢見不鮮，非法拘禁、“被精神病”等侵犯信訪人人身自由和人格尊嚴的違規(guī)違法行為時有發(fā)生，這是信訪人的公民的基本權利在信訪的活動中不能得到有效保障的現(xiàn)實反映。

應當指出的是，學者們對我國信訪人的基本公民權利保障的研究散見于他們研究我國信訪制度的文獻中，專門討論信訪人的公民權利保障問題的研究很少。因此，本文的著重點不在于討論如何促使信訪機構切實解決信訪人所反映的各種問題，而在于剖析信訪人的基本公民權利受到侵害的深層次原因，并就如何打造良好的制度環(huán)境，使得信訪制度能夠正常運行從而發(fā)揮其傳達民意的核心功能提供政策建議。

一、公民權利易在信訪活動中被侵害折射出的制度缺陷

(一)從信訪主體角度分析

在信訪活動中，作為信訪一方主體的公民，在有多種救濟渠道可以選擇的情況下，仍然只選擇信訪作為維權的唯一渠道，這也從一定程度上反映出部分公民法律意識相對比較欠缺，對有關部門做出的行政處罰決定提出質疑時，并沒有尋求其他的救濟渠道，例如尋求司法救濟，啟動司法程序來解決爭端，而是只認可選擇通過上訪來主張自己的合法權益。這在一定程度上反映了我國司法公信力的缺失。之所以這么說，是因為：首先，司法所體現(xiàn)的程序正義和實質正義的統(tǒng)一價值，與一般公民所追求的價值不符。司法活動受到程序的限制，在以程序正義為前提的情況下，最大限度的追求實質正義。而現(xiàn)實生活中，公民的權利難免受到侵害，但由于證據(jù)不足等原因，得不到法律的支持。公民所追求的是實質的正義，程序正義不在他們的考慮范圍之內，這種對司法活動認識的偏差就導致了部分公民在主張權利的時候更愿意尋求信訪形式的權利救濟。其次，我國的司法活動缺乏一定的獨立性，特別是這種“民告官”的活動更容易受到相關掌握公權力機關的干預，使司法判決向著公權力一方傾斜，導致公民的合法權利不能得到有效的維護。

信訪中的另一方主體被訴行政機關容易出現(xiàn)侵害信訪人基本權利的情形，體現(xiàn)了部分行政機關法治意識的淡泊。根據(jù)我國《信訪條例》第三條的規(guī)定：“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”。同時，我國《憲法》三十五條、第四十一條規(guī)定了公民享有的言論自由權；第三十七、三十八條分別規(guī)定了我國公民的人身自由權和人格尊嚴權不容侵犯。針對部分行政機關進京截訪，有甚者更以“人文關懷”為由，公然限制信訪者人身自由。因此，部分被訴行政機關的上述行為公然違反我國《憲法》和《信訪條例》中有關保護公民合法權利的規(guī)定，侵犯了信訪人作為公民的人身自由權、人格尊嚴權和生命健康權等基本權利。

(二)從監(jiān)督機制分析

首先，從監(jiān)督機制分析，對于行政機關的監(jiān)督主要來自三方面，權力機關、司法機關和行政機關內部。我國信訪制度權利救濟功能的設立和持續(xù)存在，在很大程度上是為了彌補通常的司法救濟和行政救濟的不足。③司法監(jiān)督方面，部分被訴行政機關毆打被勞教人員，非法侵害公民的生命健康權、人格尊嚴權和人身自由權，已經(jīng)違反了《憲法》等相關法律的規(guī)定，部分行為已經(jīng)涉嫌犯罪。司法機關其監(jiān)督缺位直接導致了上述嚴重后果。權力機關監(jiān)督方面，權力機關應該對行政機關的行政行為進行監(jiān)督，一旦權力機關監(jiān)督缺位，則容易造成權力真空，致使嚴重侵犯信訪人合法權益的行為得逞。行政機關內部監(jiān)督方面，作為監(jiān)督機制的重要組成部分，行政機關內部監(jiān)督的反應性和靈敏度是最高的，行政監(jiān)督部門對于被監(jiān)督部門，應比司法監(jiān)督和權力機關監(jiān)督反映更為積極主動。但在信訪活動中，內部監(jiān)督不力也在一定程度上導致了問題的出現(xiàn)。

二、公民基本權利受到侵犯的原因

上述分析更多的是著眼于信訪的配套制度來進行分析。在本節(jié)中筆者試圖對信訪制度本身進行剖析，并從信訪參與主體與信訪活動運行機制兩個方面分析信訪人在信訪活動過程中其基本權利易受到侵犯的深層次原因。

(一)信訪參與主體的利益復雜性

與地方官員政績掛鉤的信訪考核體制。在2013年信訪制度改革之前，根據(jù)《信訪條例》中的規(guī)定，信訪案件的數(shù)量與地方政府官員的政績考核相掛鉤，中央一級對各省份的信訪數(shù)量進行全國范圍內的排名，而各個省對所轄的地級市進行全省范圍內的信訪排名，以此類推，形成了從中央到地方的一整套的信訪排名機制。在這樣的制度安排下，彰顯政績和職務升遷的激勵使得地方政府有了截訪的主觀動力，這是催生地方政府控制信訪案件的數(shù)量，不斷雇傭“黑保安”、設立“黑監(jiān)獄”進行截訪活動的重要制度誘因。雖然2013年我國信訪制度進行了重大改革，在全國范圍內取消了信訪排名，卻沒有對信訪制度從整個框架上進行系統(tǒng)的革新，這種改革的不徹底性，仍然推動著部分地方政府進行暴力截訪。④

部分地方政府或官員為了掩蓋其違法甚至犯罪的事實是其侵犯信訪人基本公民權利的直接原因。信訪活動反映的問題具有利益的多方性和社會關系的復雜性等特點，信訪人不僅可以就腐敗等問題進行信訪，還可以就涉及公權力運用和政府職能履行的一切問題進行上訪活動。而目前我國正處于社會轉型期，掌握國家公權力的行政機關對手中權力的運用在認識上難免出現(xiàn)偏差，致使部分領導干部將權力視為尋租的工具。因此，政府官員進行權力尋租犧牲了群眾的合法權益，群眾進行信訪活動必然會使得部分官員利用權力牟利的違法犯罪行為暴露，違法官員出于最基本的自我保護意識，組織人員進行截訪活動，以損害信訪人的基本權利來保護自己的非法利益。

(二)信訪運行機制失范

立法工作的缺失是信訪人的公民基本權利得不到有效保障的根本原因。信訪制度建立初期，作為其規(guī)范性文件的也只是當時政務院起草的一個相關決定。隨后，信訪制度進行過三次重大調整，分別是1951年《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》、1982年的《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》和2005年新修訂的《信訪條例》。依照《立法法》的規(guī)定，上述法律文件都屬于最高行政機關制定的行政法規(guī)，立法層次過低，權威性不高。而對信訪工作起指導規(guī)范作用的《信訪法》遲遲沒有出臺，《信訪法》應起到的作用一直被國務院頒布的行政法規(guī)所替代，導致現(xiàn)行信訪制度缺乏切實的法律規(guī)范。從改革內容來看，改革的重心也僅是在一定程度上對信訪相關條例進行規(guī)范革新。例如，2013年國家不再對各省市的信訪進行全國范圍的排名，并且確立了“將矛盾化解在當?shù)亍钡男滤悸发荩?014年2月實行網(wǎng)上受理信訪制度；同年5月1日實施了“越級上訪不受理”制度。由最近幾次信訪制度的重大改革不難看出，信訪制度依然是在原有的框架上進行局部的修補，沒有突破原有制度的束縛，忽視了信訪立法工作對規(guī)范信訪制度的重大意義。因此，這種改革的不徹底性和缺乏法律約束的情況，使得各地在開展信訪工作時有了相對較大的自由發(fā)揮空間，這就給有關部門的暴力截訪、限制信訪人的人身自由等一系列侵犯信訪人公民基本權利的行為提供了便利。

法治觀念的缺失也是信訪人在信訪活動中的基本權利遭到侵犯的一項重要原因。首先，部分政府部門在行政工作中沒有堅持依法行政原則，相關工作決策遵循主管部門領導個人的意愿，使得公民的合法權益遭到了損害，在維護合法權益無果的情形下，公民被迫選擇信訪進行維權。其次，在信訪工作過程中“人治”的色彩體現(xiàn)的更加明顯，部分信訪部門不按規(guī)定開展信訪工作，反而對被信訪人或者機構的違法行為百般包庇，對截訪等侵害公民合法權利的行為采取坐視不理、不作為的態(tài)度。再次，出于歷史原因，我國部分公民的“清官情節(jié)”和“人治思維”的思想仍然存在。有學者指出“信訪是期待以“人治”而不是“法治”來追求公平正義，這在一定程度上阻礙的公平的實現(xiàn)⑥”。又次，從整個信訪體系來看，中央一級機關都相應的設立了各自的信訪部門，如國務院設立的國家信訪局，中紀委，最高法，最高檢等中央機關都設立了信訪部門。各個省市、自治區(qū)、直轄市一直到縣一級的部門都相應的按照中央的形式設立了自己的信訪部門。而這里值得我們注意的是，像法院、檢察院這類本應貫徹“法治”觀念和維護法律權威的國家司法機關與其他機關同樣設立信訪機構，有破壞司法公正的嫌疑。有研究學者指出“應該通過司法途徑解決訴訟問題，而不是通過信訪來解決司法糾紛。⑦”這一制度構建讓法律的權威處于一種尷尬的境地，從客觀上使得信訪人對法治的權威和執(zhí)行力產(chǎn)生懷疑，“法治”難以得到建設和推進?？傊?，部分政府部門法治觀念的嚴重缺失、信訪活動中法治觀念的缺失、信訪人法治觀念的缺失和司法機關制度構建的不合理，是信訪人在上訪活動中合法權利易受侵害的重要原因。

信訪監(jiān)督機制的缺失讓部分侵害公民合法權利的部門或個人有恃無恐。這一現(xiàn)象表明，現(xiàn)在的信訪工作中，雖然社會新聞媒體在一定程度上承擔起了輿論監(jiān)督的責任，但是由于公眾媒體本身的性質決定了這種監(jiān)督力量并不掌握國家公權力，所以這種監(jiān)督方式存在很大的局限性。與公眾媒體監(jiān)督相比，更為有效的前三種監(jiān)督機制卻很難就信訪工作啟動，信訪工作仍處于監(jiān)督真空狀態(tài)。缺乏有效的監(jiān)督使得部分政府部門在工作中沒有“后顧之憂”，肆無忌憚的侵害信訪人的合法權益，濫用“人文關懷”的名義，披著“人文關懷”的合法外衣侵害信訪人公民基本權利的行為就是最好的例證。

三、加強信訪人的公民基本權利保障的建議

根據(jù)上述分析，公民的基本權利在信訪活動中受到侵害的根本原因是我國現(xiàn)行的信訪制度自身存在缺陷。為了保障信訪人在信訪活動中的公民基本權利不受侵犯，必須對信訪制度進行改革和完善。

(一)強化權力機關立法職能

信訪體制的運用和改革，應該在以憲法為基礎的大框架下思考。⑧根據(jù)現(xiàn)行國務院頒布的《信訪條例》法律位階較低，制度設計不合理，導致信訪人在信訪活動中的信訪人公民基本權利不能得到有效保障這一事實，全國人民代表大會作為我國最高權力機關，應加快推進信訪立法工作，盡快制定并實施《信訪法》，完善立法內容，圍繞概念界定、主題設計、確立程序和問責機制等四個方面制定《信訪法》。同時由于信訪活動具有內容復雜性的特點，必須從法律的角度科學地設計信訪制度的運作程序，明確信訪主體的責任義務，將保障公民在信訪活動過程中的基本權利納入法制化的軌道上來。進一步明確信訪部門和地方政府行為，只有明確“可為”與“不可為”，詳細規(guī)定各方責任。只有做到“依法治訪”真正的從法律層面來規(guī)范信訪工作，實現(xiàn)“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，將信訪工作法制化、制度化、科學化，才能從根本上杜絕侵害公民基本權利的行為發(fā)生。

(二)強化政府工作的法治觀念，堅持依法行政

從法律層面看，信訪是以信訪者、信訪工作機構和有關部門為主體，以信訪法律行為為客體，以信訪主體享有權利和應履行的義務為內容的法律關系。從政治層面看，信訪是黨和國家了解民情、體現(xiàn)民主、反思糾正行政運行中偏差的群眾工作。同時，它也反應上訪者以生存?zhèn)惱頌閮r值基礎、以追求公平正義為精神原動力的倫理關系。⑨這就要求行政機關要增強法治觀念，所謂“法治”體現(xiàn)在行政活動中就要求行政主體必須堅持依法行政，政府的一切行政行為都必須按照法律的規(guī)定，要受到相關法律的規(guī)范和約束。因此需要在公務員隊伍中加強依法行政的培訓工作，強化行政機關在信訪工作中的法治觀念，杜絕“只唯領導，不唯法律”的現(xiàn)象。在信訪活動中，有學者指出，信訪部門必須樹立保護公民合法權益的觀念。⑩加強信訪人員的法治觀念建設，摒棄錯誤的“人治”思想，提高政府工作人員對于信訪活動的認識，尤其是領導干部的觀念更要加強。部分領導干部法治觀念的缺失、信訪工作按照主管領導的意志進行，是導致信訪人基本權利受到侵害的事件大量發(fā)生的重要原因。因此觀念建設是推行“依法治訪”的重要環(huán)節(jié)。與此同時要增強信訪人的法制觀念建設，提高信訪人的法律認識水平，推動信訪人積極主動的運用法律的武器維護自身的合法權益。

(三)建立科學的信訪績效考核制度和問責機制

在2013年信訪制度改革之前，不科學的信訪排名制度成為了誘發(fā)地方政府截訪、侵害公民基本權利的重要原因。盡管國家在2013年將此制度廢除，但其不良影響仍然存在。如若我們換一個角度來看待信訪排名在信訪工作中應當發(fā)揮的作用，不妨將信訪案件的辦結率和信訪人對信訪工作的滿意度納入地方政府政績考核體系，從制度設計上激勵信訪及相關機構的積極性，徹底消除相關部門和公務人員的侵權動機，以此來更好地保障公民的合法權益。

在問責制度的建設方面，要建立一整套成熟完善的責任追究機制。信訪部門及其工作人員必須明確各自的責任和義務，杜絕有權無責的現(xiàn)象。此外，在政府部門做出違法行為時，不僅要對相關工作人員的違法失職行為依法追究其法律責任，還要實行連帶責任制度，追究違法失職人員的主管領導承擔監(jiān)督不力的責任，唯有如此，才能杜絕侵害公民基本權利的現(xiàn)象出現(xiàn)，不斷提高政府部門依法進行信訪活動的水平。

(四)建立完善的信訪監(jiān)督機制

信訪人的基本公民權利受到侵害的一個很重要的原因就是信訪工作缺乏完善的監(jiān)督機制。本文認為，對信訪部門的監(jiān)督應以法律監(jiān)督、權力機關和公眾輿論監(jiān)督為主，同時各環(huán)節(jié)相互配合，監(jiān)督的重心應圍繞切實保護信訪人的公民基本權利展開。監(jiān)督的方式可以在分析當前信訪工作環(huán)節(jié)的基礎上，結合以往上訪人遭受權利侵害的經(jīng)驗，采取信訪現(xiàn)場監(jiān)督和事后監(jiān)督等多種監(jiān)督方式。

第一，人民代表大會最為我國最高權力機關，根據(jù)目前信訪部門秩序混亂，信訪人易多方信訪這一事實，人民代表大會應該建立專項監(jiān)督機制，從中央到地方各級人民代表大會中建立信訪工作監(jiān)督部門，主要負責各級信訪部門工作行為的監(jiān)督。同時，人民代表大會代表人民行使國家權力，理應積極地保障人民在信訪活動中的基本權利，對信訪工作主動進行有效的監(jiān)督，防止行政機關不作為和亂作為的現(xiàn)象，同時對政府侵害公民基本權利的行為給予堅決的撤銷。

第二，“要解決信訪在基層與上層之間來回批轉的問題，改變信訪人的信訪僵局，就應當以公民權利的救濟，尤其是以維護公民憲法權利為主線，探索建立憲法權利訴愿法庭、區(qū)域性巡回法庭，將現(xiàn)行的司法接訪轉變?yōu)闄嗬葷w系，減少隨意性和非法律因素的干擾”。因此，司法機關要充分維護法律的權威，增加司法公信力，對有關政府部門違法犯罪行為給予堅決的打擊。這就需要對現(xiàn)行的司法制度進行改革，各級司法機關的經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一負擔，解決司法機關經(jīng)費易受地方行政機關影響的問題，增強我國司法獨立，使得司法機關充分發(fā)揮法律監(jiān)督的職能，進一步規(guī)范政府部門的行為。

第三，隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展完善，以微博為代表的新型自媒體對民意表達和公民政治生活參與發(fā)揮了越來越重要的作用，近年來許多違法事實都是通過微博和新聞媒體的曝光公之于眾。這股強大的輿論力量使得行政機關侵害公民基本權利的行為在一定程度上受到了有效的約束。更重要的是，相較于其他監(jiān)督方式，公眾輿論監(jiān)督能夠更加及時地監(jiān)督政府行為，從而更好地制止信訪人基本權利受到侵害的事實發(fā)生。但是公眾輿論監(jiān)督也要適度，避免在司法審判之前出現(xiàn)“群眾審判”的現(xiàn)象，從而影響司法公正性。

只有建立起科學完善的信訪制度，從多個方面規(guī)范政府的行為，才能保證信訪人公民的基本權利在信訪活動中不受到侵犯。盡管現(xiàn)行的信訪制度還存在著許多問題，但人民群眾自身的政治法律素養(yǎng)不斷提高，而且在國家堅定的改革決心和強有力的改革措施的支持下，相信我國公民在信訪活動的基本權利一定能得到有效的保障。

【注釋】

①國務院頒布的《信訪條例》，2005年施行.

②章志遠.信訪潮與中國多元化行政糾紛解決機制的重構[J].法治研究，2012(9)：10-17.

③班文戰(zhàn).我國信訪制度的權利救濟功能及其有效性分析[J].政法論壇，2010(2)：143-148.

④陳媛媛.取消信訪排名只是第一步.人民網(wǎng)轉載自濟南日報：http://cpc.people.com.cn/pinglun/BIG5/n/2013/1113/c78779-23525873.html.2018年1月14日最后訪問.

⑤佚名.信訪制度正在改革，將不再進行全國排名通報.中國青年網(wǎng)轉載自新京報http://news.youth.cn/gn/201311/t20131111_4179844.htm，2018年1月13日最后訪問.

⑥江一河.東莊:即將消失的上訪部落.新聞周刊[J],2002(4)：31.

⑦張友直，李世源.“依法治訪”與我國信訪制度的改革[J].湖南社會科學,2002(6)：63-66.

⑧童之偉.信訪體制在中國憲法框架中的合理定位.現(xiàn)代法學，2011(1)：3-17.

⑨宋協(xié)娜.和諧信訪問題[M].北京：人民出版社，2013.198

⑩張友直，李世源.“依法治訪”與我國信訪制度的改革[J].湖南社會科學,2002(6)：63-66.

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