由民間借貸問(wèn)題引發(fā)的政府規(guī)制必要性討論
——以神木民間借貸個(gè)案為例

(陜西師范大學(xué) 陜西 西安 710000)

一、案例闡述

(一)從貧困縣到百?gòu)?qiáng)縣，民間資本聚集、借貸之風(fēng)興起

神木縣隸屬陜西省榆林市，位于陜西省北部，上世紀(jì)80年代，神木縣就發(fā)現(xiàn)探明其59%的土地下都是煤礦資源。但是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)交通的不便加之自然環(huán)境惡劣，在2001年時(shí)神木還被被劃定為全國(guó)貧困縣。神木經(jīng)濟(jì)騰飛的起點(diǎn)，始于2001年開(kāi)始，神盤(pán)公路通車(chē)，煤炭?jī)r(jià)格也進(jìn)入上漲快車(chē)道。經(jīng)過(guò)幾年的快速發(fā)展,神木縣一下富裕起來(lái)，甩掉了窮帽子成為了全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地方之一。煤炭經(jīng)濟(jì)的迅猛增長(zhǎng)、投資理財(cái)?shù)那绤T乏、民營(yíng)企業(yè)的融資困難以及鄂爾多斯民間借貸的影響共同催生了神木民間借貸市場(chǎng)的興起。

(二)群體事件的爆發(fā)

地方政府示意媒體正面報(bào)道宣傳一些進(jìn)行民間借貸的企業(yè)機(jī)構(gòu)，以此營(yíng)造強(qiáng)大的輿論氛圍，甚至還有一些政府官員親自出面參與到宣傳活動(dòng)中來(lái)，陜西省神木縣在民間集資熱潮時(shí)，縣委書(shū)記雷正西以激活當(dāng)?shù)孛耖g資本和支持中小企業(yè)發(fā)展為理由，公開(kāi)為以小額貸款公司為代表的民間集資站臺(tái)。更有甚者，直接出臺(tái)一些專(zhuān)門(mén)針對(duì)民間借貸的便利性政策，為其發(fā)展徹底清除障礙。在這種地方政府與民間借貸機(jī)構(gòu)利益捆綁一體的系統(tǒng)中，大量政府公務(wù)員通過(guò)各種合法和非法的途徑獲取了大量的經(jīng)濟(jì)利益，他們或許沒(méi)有想到，自己已經(jīng)被俘獲了。地方政府官員在追求個(gè)人利益的同時(shí)，自然而然地與民間借貸機(jī)構(gòu)結(jié)成了利益同盟，使其更輕易地被民間借貸機(jī)構(gòu)所俘獲，更加主動(dòng)地為民間借貸機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取同樣也屬于自身的利益。在利益一體化的途徑之下，民間借貸機(jī)構(gòu)俘獲地方政府不需要額外付出多少俘獲成本，只需要與政府官員共同分享民間借貸的高額獲利。

民間借貸機(jī)構(gòu)利用金錢(qián)交易來(lái)賄賂地方政府官員是受到法律制約的，但是，這種方式往往是最直接有效的。因?yàn)椋薮蟮慕?jīng)濟(jì)利益往往會(huì)使得官員難以抵擋住誘惑，腐敗一旦滋生，腐敗官員的胃口也會(huì)越來(lái)越大，只有要求更大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)才能彌補(bǔ)其承擔(dān)的高政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，為了掩蓋金錢(qián)受賄的行徑，地方政府官員就需要為其“委托人”服務(wù)，在執(zhí)行民間借貸規(guī)制法律政策和措施時(shí)夾帶私心，對(duì)于一些高利貸和非法集資行為睜一只眼閉一只眼，或者不作為。面對(duì)金錢(qián)的誘惑和賄賂，地方政府官員在主觀(guān)上對(duì)于俘獲是一種主動(dòng)的態(tài)度，甚至?xí)鲃?dòng)進(jìn)行尋租活動(dòng)。即使金錢(qián)賄賂在法律上的制約性會(huì)使得民間借貸機(jī)構(gòu)和地方政府官員具有心理上的壓力，在巨大的利益面前，他們也會(huì)選擇鋌而走險(xiǎn)。

隨著民間借貸數(shù)量和規(guī)模呈不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，借貸利率的不斷升高，因民間借貸而產(chǎn)生的糾紛也不斷增多。由于沒(méi)有規(guī)范的借款合同、沒(méi)有合法的借款手續(xù)，使得法院在審判過(guò)程中常常面臨借貸事實(shí)認(rèn)定難、舉證難的問(wèn)題。民間借貸引起的金融詐騙、暴力收債的刑事案件也時(shí)有發(fā)生。

2012年初，煤炭市場(chǎng)火爆不再，2012年神木全縣幾乎所有維持生產(chǎn)的地方煤礦全部虧損。煤價(jià)下行、煤礦停產(chǎn)，源頭產(chǎn)業(yè)的利潤(rùn)已無(wú)力支撐民間借貸的高利息，民間借貸的資金鏈必然斷裂，隨之神木民間資本市場(chǎng)轉(zhuǎn)冷。神木民間借貸崩盤(pán)的標(biāo)志性事件是大戶(hù)、黃金大王張孝昌跑路，張孝昌集資案發(fā)后，兩人自殺，數(shù)十億資金去向不明。神木縣城內(nèi)大量的小額貸款公司開(kāi)始關(guān)門(mén)，神木借貸危機(jī)隨之爆發(fā)，這個(gè)瘋狂的全民造富神話(huà)破滅。原本隱于地下的數(shù)以千件計(jì)的民間借貸糾紛，在崩盤(pán)之后都涌進(jìn)了公、檢、法的大門(mén)。2013年7月15日發(fā)生的上千民眾聚集在神木縣廣場(chǎng)事件，再次將這個(gè)陜西“第一縣”的民間借貸拋向了風(fēng)口浪尖。

(三)借貸神話(huà)破滅，信任危機(jī)蔓延

借貸危機(jī)爆發(fā)后，神木縣出現(xiàn)了夸張說(shuō)法的從“全民借貸”到“人人要債”局面的。截至2013年7月11日數(shù)據(jù)，神木縣法院共受理民間借貸糾紛案件4786件，除了報(bào)案之外，也有相當(dāng)一部分人選擇“私下解決”，討債手法層出不窮，嚴(yán)重危害了神木的社會(huì)治安。神木曾經(jīng)的“暴富神話(huà)”，現(xiàn)在幾乎變成噩夢(mèng)。民間借貸危機(jī)也引發(fā)了社會(huì)誠(chéng)信危機(jī)的出現(xiàn)，惡意逃債的屢屢發(fā)生使得神木信用體系嚴(yán)重受挫，人們對(duì)放貸產(chǎn)生恐慌情緒，使資金流動(dòng)性進(jìn)一步收緊。企業(yè)倒閉、失業(yè)率上升，各種社會(huì)問(wèn)題接踵而來(lái)，民營(yíng)企業(yè)渡過(guò)寒冬重建神木社會(huì)信用體系任重而道遠(yuǎn)。

二、案例所引發(fā)的思考

民間借貸存在極強(qiáng)的隨意性、風(fēng)險(xiǎn)性和隱蔽性容易造成諸多嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。神木縣從2002年開(kāi)始經(jīng)歷了煤炭行業(yè)發(fā)展的黃金十年，煤炭經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造了巨額財(cái)富，為民間借貸市場(chǎng)提供了大量資金。不管是富人還是普通老百姓，幾乎人人都加入到了這場(chǎng)借貸生利的狂歡中來(lái)。然而，2012年煤炭?jī)r(jià)格驟然降到了冰點(diǎn)，而重度依賴(lài)煤炭行業(yè)的神木經(jīng)濟(jì)一蹶不起，民間借貸危機(jī)點(diǎn)亮了紅燈。神木縣民間借貸崩盤(pán)的危機(jī)并不是一個(gè)難以察覺(jué)的暗礁。在此之前，2011年浙江溫州、寧夏固原、內(nèi)蒙鄂爾多斯、河南安陽(yáng)以及福建安溪、福州等地相繼爆發(fā)出由民間借貸產(chǎn)生的各種事件，老板‘跑路’、‘會(huì)頭’自殺、數(shù)十萬(wàn)的家庭遭受損失，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定造成了極不利的影響。

改革開(kāi)放以來(lái)，民間借貸一直存在于中國(guó)正規(guī)金融體制之外，作為正規(guī)金融的補(bǔ)充發(fā)揮著獨(dú)特作用。由于其長(zhǎng)期游離于正規(guī)金融管制之外，自身的自發(fā)性、隨意性、風(fēng)險(xiǎn)性沒(méi)有得到規(guī)制，產(chǎn)生的嚴(yán)重后果也隨著借貸規(guī)模的擴(kuò)大而放大。在這樣的現(xiàn)實(shí)面前，如何利用政府規(guī)制引導(dǎo)民間資本健康發(fā)展，破解民間借貸危機(jī)難題，具有重大現(xiàn)實(shí)意義，值得思考。

三、政府規(guī)制民間借貸行為的必要性

民間借貸對(duì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行具有直接影響。首先，民間借貸的發(fā)展勢(shì)必導(dǎo)致對(duì)正規(guī)金融系統(tǒng)的沖擊。其次，民間借貸平均利率較高，增加了中小企業(yè)融資成本，加重了其負(fù)擔(dān)，往往經(jīng)陷入貸方無(wú)利可圖，借方無(wú)錢(qián)可還，經(jīng)營(yíng)困難，最終導(dǎo)致了大量企業(yè)倒閉。再次，由于現(xiàn)有監(jiān)管體制對(duì)民間借貸無(wú)法進(jìn)行有效的引導(dǎo)，故而民間借貸在一程度上影響了中央宏觀(guān)調(diào)控的效果，嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。最后，由于民間借貸的隱蔽性，其常常成為金融犯罪的工具，通過(guò)民間借貸形式進(jìn)行的洗錢(qián)、高利貸、集資詐騙等犯罪活動(dòng)已經(jīng)嚴(yán)重破壞了現(xiàn)有的金融秩序。

民間借貸產(chǎn)生嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。民間借貸市場(chǎng)崩潰后，民間融資人的經(jīng)濟(jì)上必然遭受巨大損失，暴力索債、跑路、自殺等一系列問(wèn)題產(chǎn)生，犯罪率上升。而企業(yè)資金鏈破裂后，大批員工失業(yè)、企業(yè)倒閉，也都增加大量了社會(huì)不穩(wěn)定因素。其一旦失去控制，會(huì)在對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)生活等造成諸多負(fù)面問(wèn)題。

政府規(guī)制職能理應(yīng)涵蓋民間借貸行為。政府規(guī)制，學(xué)界又稱(chēng)為政府監(jiān)管或政府管制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。民間金融由于其獨(dú)特的兩面性往往被視為“鋪滿(mǎn)鮮花的陷阱”。雖然民間金融有其正面效應(yīng)，但由于缺乏合理的規(guī)制，民間借貸糾紛頻發(fā)，各類(lèi)民刑案件層出不群，因?yàn)榉欠Y引發(fā)的民間借貸風(fēng)潮也此起彼伏。隨著民間資本規(guī)模的日益龐大，民間融資行為的作用已經(jīng)不容忽視，民間借貸政策規(guī)制已成為當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，它不僅對(duì)進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體系、推動(dòng)我國(guó)金融體制改革有現(xiàn)實(shí)價(jià)值，也對(duì)促進(jìn)民間資本健康發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有深刻意義。

當(dāng)然，地方政府規(guī)制民間借貸行為確實(shí)也存在比較大的困難,主要原因在于，一是民間借貸是民事行為，是當(dāng)事人之間的合意，往往是私下進(jìn)行的，借貸雙方都想獲得最大化的利益，政府或者第三人往往事先并不知情,除非債務(wù)人不能按期償還債務(wù)從而引發(fā)債務(wù)危機(jī),債權(quán)人才將借貸行為告知政府或者第三人；二是民間借貸的當(dāng)事人往往游走在法律的邊緣,合法與非法的界限難以劃清；三是現(xiàn)代金融技術(shù)與融資手段花樣翻新,政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制能力往往趕不上金融創(chuàng)新的步伐，增加了規(guī)制的難度。但從我國(guó)現(xiàn)行的金融法律法規(guī)來(lái)看，治理民間借貸的非法行為是足夠的。但僅靠嚴(yán)格的執(zhí)法，恐怕難以根除民間高利貸，治本之策還是要從金融政策本身入手。以下是幾點(diǎn)政策建議：

(1)政府要經(jīng)常性地對(duì)公民與企業(yè)進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)替示教育，增強(qiáng)民間借貸出借人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。小額度、合理利息之下的民間借貸，是我國(guó)熟人社會(huì)里的一種融資活動(dòng)，也是理性經(jīng)濟(jì)人可控的經(jīng)濟(jì)行為。民間借貸一旦涉及大量資金，出借人與借貸人都進(jìn)行高利貸的套利行為，非常容易滑向非理性的違法行為，脫離實(shí)體經(jīng)濟(jì)，成為一場(chǎng)錢(qián)生錢(qián)、利滾利的金錢(qián)游戲。普及經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)常識(shí)，引導(dǎo)民間資金流人實(shí)體經(jīng)濟(jì)以獲取正常的、合理的投資回報(bào)，是確保民間資金投資安全的前提。只要具備一些經(jīng)濟(jì)學(xué)與金融學(xué)常識(shí)，這些所謂在高利息包裹下的金錢(qián)游戲很快就會(huì)被人們所識(shí)破。

(2)地方政府需要對(duì)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)一刻也不能放松地監(jiān)管，以防止這些機(jī)構(gòu)介入非法集資活動(dòng)。最近幾年來(lái)，我國(guó)許多地方的準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展很快，一方面支持了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另一方面也讓大量的民間資金進(jìn)人了規(guī)范的金融活動(dòng)之中。但如果政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管缺位或者監(jiān)管不嚴(yán)，這些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)會(huì)違反監(jiān)管規(guī)定，從事非法金融活動(dòng)，推動(dòng)民間借貸的杠桿率。政府成立小額貸款公司的目的是服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè),但一些小貸公司專(zhuān)門(mén)從事過(guò)橋融資與墊資業(yè)務(wù),成為民間借貸的替代者。政府需要建立小額貸款公司動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，實(shí)行實(shí)時(shí)化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化監(jiān)管。加強(qiáng)對(duì)于小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、股權(quán)投資類(lèi)企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)檢查力度，引人第三方審計(jì)，以增加現(xiàn)場(chǎng)檢查的專(zhuān)業(yè)性、公允性和檢查深度。

(3)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)時(shí)刻保持高壓態(tài)勢(shì)打擊非法金融活動(dòng)。非法金融活動(dòng)尤其是非法集資、非法吸收公眾存款的行為,可能會(huì)對(duì)某個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動(dòng)作用，造成一時(shí)虛假的經(jīng)濟(jì)繁榮,這些脫離法律監(jiān)管的地下金融活動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)上行時(shí)期，某個(gè)產(chǎn)業(yè)尤其像房地產(chǎn)價(jià)格虛高，投資該行業(yè)短期內(nèi)可能獲得暴利，但這樣的泡沫一旦破滅，企業(yè)的資金鏈斷裂，投資者可能血本無(wú)歸。按照一般實(shí)體經(jīng)濟(jì)的投資回報(bào)率，民間高利貸的借款人也不可能獲得一般正常企業(yè)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)率，借款人最終都會(huì)去做“錢(qián)生錢(qián)”的游戲,實(shí)際上最終都走上了一條不歸路。從目前金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所掌握的技術(shù)與獲取信息的能力來(lái)看，完全可以監(jiān)測(cè)本地區(qū)民間金融活動(dòng)狀況,一旦發(fā)現(xiàn)有大量的民間借貸行為發(fā)生，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)發(fā)布預(yù)警通知。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)對(duì)出借人的投訴及時(shí)受理，對(duì)證據(jù)確鑿的違法犯罪行為進(jìn)行及時(shí)打擊，以預(yù)防大范圍民間借貸危機(jī)的發(fā)生。

僅依賴(lài)市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)很難克服民間借貸行為中存在的“盲目性”、“逐利性”“信息不對(duì)稱(chēng)”以及“道德風(fēng)險(xiǎn)”等一系列問(wèn)題，不僅對(duì)市場(chǎng)正常運(yùn)行造成沖擊，更會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。必須發(fā)揮政府職能，通過(guò)對(duì)民間借貸的有效規(guī)制，彌補(bǔ)民間借貸產(chǎn)生的市場(chǎng)失靈。

[1]趙倩.論民間借貸存在的問(wèn)題及解決思路[D].煙臺(tái)大學(xué)，2014.

[2]李志學(xué).榆林民間借貸問(wèn)題研究[D].陜西師范大學(xué),2014.

[3]霍聰.神木縣民間借貸危機(jī)成因及化解策略研究[D].西北農(nóng)林科技大學(xué)，2014.

[4]我國(guó)民間借貸市場(chǎng)狀況及發(fā)展對(duì)策[J].張姝.理論建設(shè).2011(05)

[5]我國(guó)民間借貸的風(fēng)險(xiǎn)、趨勢(shì)及對(duì)策[J].董彥嶺,張明.海南金融.2012(02)

[6]民間借貸市場(chǎng)日趨活躍帶來(lái)的影響及對(duì)策建議[J].湯雁.中國(guó)證券期貨.2012(01)

[7]從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角看民間借貸的調(diào)查分析[J].紀(jì)霞.中國(guó)經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊.2010(06)