論新時(shí)代法治社會(huì)背景下民族地區(qū)政府社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑

吳 艷 林麗芳

（云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院馬克思主義學(xué)院 云南 昆明 650101）

十九大報(bào)告指出創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)域，要提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。從社會(huì)治理法治化來看，我國(guó)現(xiàn)在進(jìn)行的社會(huì)治理創(chuàng)新是在新時(shí)代建設(shè)法治社會(huì)背景下進(jìn)行的改革，因此應(yīng)當(dāng)按照新時(shí)代法治社會(huì)的要求來思考和實(shí)施社會(huì)治理創(chuàng)新的工作，探索社會(huì)治理創(chuàng)新的法治路徑。在民族地區(qū)，由于社會(huì)發(fā)展、民族結(jié)構(gòu)等社情民情與內(nèi)地有差異，所以，社會(huì)治理創(chuàng)新的法治路徑又有特殊之處，只有從實(shí)際出發(fā)，講求法理情的統(tǒng)一，才能使社會(huì)治理創(chuàng)新既符合民族地區(qū)的特點(diǎn)和少數(shù)民族的需求，又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的新目標(biāo)。本文試圖以民族地區(qū)政府的社會(huì)治理創(chuàng)新為研究對(duì)象，針對(duì)民族地區(qū)社會(huì)治理中存在的普遍問題，從法治建設(shè)的視角提出社會(huì)治理創(chuàng)新的法治對(duì)策。

一、培育民族地區(qū)政府社會(huì)治理創(chuàng)新的法治理念

在社會(huì)治理創(chuàng)新理念方面，習(xí)近平總書記指出：“要加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制。”[1]這表明政府必須用法治理念對(duì)社會(huì)治理進(jìn)行創(chuàng)新。然而，在我國(guó)民族地區(qū)以宗法制、血緣、地緣為紐帶的熟人社會(huì)中，存在民族習(xí)慣法、宗教教義、封建法律思想等多種傳統(tǒng)文化的沖擊，造成民族地區(qū)許多政府領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族群眾的潛意識(shí)中還存在著濃厚的“官本位”思想，很多政府官員法治意識(shí)淡薄，總是習(xí)慣于以管制者的身份出現(xiàn)，缺乏依法行政理念，輕視法律，以權(quán)壓法。鑒于此，面對(duì)法治意識(shí)淡薄、“官本位”思想濃厚、多種傳統(tǒng)文化沖擊的民族地區(qū)政府在社會(huì)治理創(chuàng)新過程中應(yīng)樹立法律至上、權(quán)利本位、公平正義的法治理念，那么，就要培育民族地區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族對(duì)法律的崇尚和信仰。正如美國(guó)著名法學(xué)家伯爾曼所言：“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”。[2](P14)因民族地區(qū)缺乏法治文化傳統(tǒng)，“權(quán)力至上”、“避訴”、權(quán)利意識(shí)較差等觀念仍然影響著人們。鑒于此，要想培育政府領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族對(duì)法律的信仰，將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)而又充滿挑戰(zhàn)的過程。因此，加強(qiáng)普法宣傳教育應(yīng)該由政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭學(xué)習(xí)法律知識(shí)，通過講座形式請(qǐng)知名法學(xué)專家、律師、法官、檢察官到民族地區(qū)進(jìn)行普法，讓政府領(lǐng)導(dǎo)干部和少數(shù)民族知法守法，使政府領(lǐng)導(dǎo)干部做到依法進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新，而讓少數(shù)民族群眾懂得依法表達(dá)利益訴求、解決矛盾糾紛，從而使法治理念深入人心。

二、建立和完善少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)善治

習(xí)總書記在創(chuàng)新社會(huì)治理體制中多次強(qiáng)調(diào)要人人參與社會(huì)治理，這表明在社會(huì)治理創(chuàng)新過程中，政府不僅起主導(dǎo)作用，而且還要培育和引導(dǎo)公眾參與社會(huì)治理的意識(shí)，調(diào)動(dòng)他們的積極性，提升他們的參與能力，使政府與公民形成良好合作的局面，促使公共利益最大化，從而實(shí)現(xiàn)“善治”。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)治理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[3]然而，在我國(guó)民族地區(qū)，少數(shù)民族群眾參與公共事務(wù)管理的意識(shí)還比較淡薄，順從型意識(shí)主導(dǎo)著他們的參與行為，從而導(dǎo)致多數(shù)群眾不關(guān)心政治。除此之外，當(dāng)少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益遭到侵犯時(shí)，他們多數(shù)采取宴請(qǐng)、越級(jí)上訪、暴力對(duì)抗、游行靜坐示威等非制度化的政治參與方式進(jìn)行維權(quán)，進(jìn)而嚴(yán)重影響了民族地區(qū)的穩(wěn)定問題。那么，作為政府，應(yīng)該怎樣完善少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理的制度，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)善治，筆者認(rèn)為應(yīng)從兩方面入手：其一，培育少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理意識(shí)。少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理積極性不高，不少群眾總抱有“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，從而也導(dǎo)致民族地區(qū)社會(huì)治理進(jìn)展緩慢，針對(duì)這種現(xiàn)象，民族地區(qū)政府應(yīng)開拓多種渠道，提供多種條件增強(qiáng)公民意識(shí)，培訓(xùn)村民參與的技巧，不斷提高少數(shù)民族群眾參政議政的能力，從而培育他們參與社會(huì)治理意識(shí)。其二，政府應(yīng)為少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理提供制度保障。當(dāng)前在民族地區(qū)少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理的保障性制度供給不足，公民參與的渠道比較單一，主要有人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和村民自治制度等，而信訪、聽證制度的涉及范圍則很少，這些制度對(duì)于少數(shù)民族群眾參與社會(huì)治理基本上是流于形式。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步完善民族地區(qū)的人民代表大會(huì)制度、信訪制度、聽證制度、信息公開制度、決策制度等等，讓少數(shù)民族群眾充分參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)與政府的良好合作，從而達(dá)到善治。

三、構(gòu)建服務(wù)型政府，完善民族地區(qū)公共服務(wù)供給的社會(huì)治理

黨的十九大報(bào)告提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！盵4]這表明，新時(shí)代中國(guó)行政管理體制改革的方向是建設(shè)“服務(wù)型政府”，政府的職能應(yīng)定位在公共服務(wù)上，為公民提供更多、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。然而，民族地區(qū)的公共服務(wù)供給情況令人堪憂，主要表現(xiàn)在：其一，在教育方面，民族地區(qū)多為以農(nóng)業(yè)為主的自給自足自然經(jīng)濟(jì)，教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，致使校舍簡(jiǎn)陋，師資供給不足，教學(xué)質(zhì)量差，從而導(dǎo)致教育發(fā)展緩慢。其二，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，根據(jù)筆者對(duì)云南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院情況的了解得知，因?yàn)獒t(yī)療設(shè)備陳舊、落后、缺乏和醫(yī)療人員的缺失，致使醫(yī)技、診療、手術(shù)能力較低，從而出現(xiàn)“小病扛著不醫(yī)治，大病衛(wèi)生院無法治”的普遍現(xiàn)象。其三，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，因民族地區(qū)的財(cái)政能力弱和物資的匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常滯后。其四，民族地區(qū)政府財(cái)政收入大部分用于維持政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)上，而投入到公共服務(wù)方面的費(fèi)用欠缺。由此可見，民族地區(qū)公共服務(wù)的供給嚴(yán)重不足，那么，作為民族地區(qū)的政府，應(yīng)怎樣構(gòu)建服務(wù)型政府，完善民族地區(qū)公共服務(wù)供給的社會(huì)治理，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手：其一，轉(zhuǎn)變政府的職能，強(qiáng)化公共服務(wù)職能。政府的工作重心仍然是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而對(duì)公共服務(wù)提供的職能卻很少涉及，雖然在行政管理體制改革文件中多次強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，但都無濟(jì)于事，這或許是“壓力型體制”在作怪，導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)的政治前途與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，因此，要轉(zhuǎn)變政府職能，必須要改變政府領(lǐng)導(dǎo)的升遷單純決定于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，這樣的話，政府領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)把精力投入到公共服務(wù)中，政府的職能轉(zhuǎn)變才會(huì)有效果。其二，加大民族地區(qū)公共服務(wù)供給的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，導(dǎo)致民族地區(qū)政府財(cái)政收入大減，也就不能確保公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)，這只能依靠上級(jí)政府加大對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)提供的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，實(shí)行“事權(quán)財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原則，從而使民族地區(qū)公共服務(wù)獲得有效供給，真正滿足少數(shù)民族群眾的需要。其三，完善政府政績(jī)考核制度?，F(xiàn)行政府政績(jī)考核指標(biāo)不科學(xué)，主要體現(xiàn)在過分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育、政府制度建設(shè)和某一特定時(shí)期內(nèi)的中心工作，而對(duì)民族地區(qū)公共服務(wù)提供的考核指標(biāo)則很少，而這些考核指標(biāo)的高低完全由上級(jí)制訂，于是出現(xiàn)“官出數(shù)字，數(shù)字出官”的普遍現(xiàn)象。鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)該改革現(xiàn)行政府政績(jī)考核制度，根據(jù)當(dāng)前民族地區(qū)的需要，轉(zhuǎn)變政府職能，重新確定對(duì)政府考核指標(biāo)項(xiàng)目，并將民族地區(qū)公共服務(wù)提供作為重點(diǎn)考核指標(biāo)內(nèi)容。此外，對(duì)政府的考核評(píng)價(jià)不能由上級(jí)單獨(dú)說了算，應(yīng)該讓少數(shù)民族群眾參與政府績(jī)效考核，政府的政績(jī)其實(shí)就是政府履行服務(wù)職能質(zhì)量的評(píng)價(jià)，這只能由被服務(wù)對(duì)象的民眾評(píng)價(jià)其好壞，因此，要保障少數(shù)民族群眾在政府績(jī)效考核中的話語(yǔ)權(quán)。

四、建立和完善社會(huì)矛盾多元化解決機(jī)制，維護(hù)民族地區(qū)的穩(wěn)定

現(xiàn)階段我國(guó)處于社會(huì)矛盾凸顯期，社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，最主要的就是社會(huì)利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，尤其在民族地區(qū)的社會(huì)矛盾更是嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：其一，由于民族地區(qū)利益主體的多元化，導(dǎo)致其社會(huì)矛盾也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，主要集中在土地糾紛、占地補(bǔ)償、林地產(chǎn)權(quán)糾紛、環(huán)境污染、司法不公、行政不當(dāng)?shù)确矫娴募m紛，這些矛盾導(dǎo)致少數(shù)民族村民與當(dāng)?shù)卣e怨加深，由此引發(fā)了很多群體性事件，這些社會(huì)矛盾若得不到及時(shí)解決的話，將會(huì)演變?yōu)槊褡鍐栴}，從而影響社會(huì)穩(wěn)定，這也是擺在政府面前的一個(gè)重要課題。其二，由于我國(guó)民族地區(qū)大多處于邊境地帶，民族地區(qū)跨境交流和人員流動(dòng)的頻繁，導(dǎo)致各種社會(huì)問題日益增多且復(fù)雜，如：非法通婚、非法走私、毒品販賣和跨國(guó)賣淫等等，嚴(yán)重威脅民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)，進(jìn)而給民族地區(qū)政府的社會(huì)管理帶來很大困難。面對(duì)民族地區(qū)社會(huì)矛盾問題的民族性、邊境性等特點(diǎn)，這就要求政府要善于認(rèn)清和區(qū)分不同社會(huì)問題的性質(zhì)及其利害關(guān)系，明確自身在其中的責(zé)任，建立和完善民族地區(qū)社會(huì)矛盾多元化解決機(jī)制。首先，在涉及民族內(nèi)部矛盾和糾紛時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮少數(shù)民族群眾在問題解決過程中的作用，政府要把少數(shù)民族群眾的根本利益放在首位，將其作為政策制定的重要考量，妥善處理好群眾的利益問題。與此同時(shí)，由于民族地區(qū)大都處于“熟人社會(huì)”，加上各少數(shù)民族都有較為濃厚的風(fēng)俗習(xí)慣，因此，政府在解決社會(huì)矛盾糾紛時(shí)，既要遵守國(guó)家法的同時(shí)，也要尊重民族地區(qū)的民間法（如：村規(guī)民約、社會(huì)的善良風(fēng)俗、傳統(tǒng)道德、習(xí)慣），學(xué)會(huì)運(yùn)用國(guó)家法和民間法化解社會(huì)糾紛。其次，在涉及跨國(guó)販毒、走私、賣淫等違法犯罪問題上，不單純依靠邊防站、公安邊防、海關(guān)等部門，政府要發(fā)揮積極的社會(huì)管理職能，不僅要通過外交途徑與國(guó)外聯(lián)合打擊上述違法犯罪活動(dòng)，而且要通過國(guó)內(nèi)外司法途徑共同聯(lián)手應(yīng)對(duì)上述違法犯罪活動(dòng)。最后，在涉及敵對(duì)勢(shì)力利用宗教、民族、民生改革中的問題進(jìn)行各種挑釁活動(dòng)，政府要建立多部門聯(lián)動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制，絕不能讓敵人陰謀得逞，從而維護(hù)民族地區(qū)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。