浙江省水庫(kù)建設(shè)移民前期隱性損失及對(duì)策探討

夏正海，毛子明，陳 波

(浙江省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院，杭州 浙江 310002)

1 研究背景

水庫(kù)建設(shè)涉及面廣，影響大，給庫(kù)區(qū)人民帶來(lái)了較大的影響。水庫(kù)建設(shè)前期地方采取了部分建設(shè)管控措施，間接給移民造成了較大的不便和損失[1]。目前，水利工程移民補(bǔ)償，主要為直接補(bǔ)償，包括房屋、土地附屬物等財(cái)產(chǎn)性資產(chǎn)的補(bǔ)償，業(yè)界對(duì)移民搬遷期間及搬遷后的無(wú)形損失也有所研究探討[2-3]，目前水電項(xiàng)目已開始針對(duì)移民開展長(zhǎng)效補(bǔ)償機(jī)制，但是針對(duì)水庫(kù)項(xiàng)目建設(shè)涉及的移民前期損失研究仍然缺乏，實(shí)施過(guò)程中對(duì)移民的這部分隱性損失也沒有進(jìn)行補(bǔ)償[4]。研究工程建設(shè)移民前期隱性損失，并對(duì)該部分損失給予合理的補(bǔ)償，有利于維護(hù)移民的合法權(quán)益，保證移民安置工作的順利開展。筆者結(jié)合浙江省G水庫(kù)移民實(shí)際情況，對(duì)水庫(kù)建設(shè)移民前期隱性損失進(jìn)行分析探討，同時(shí)提出對(duì)策建議。

2 浙江省G水庫(kù)概況

浙江省G水庫(kù)是一座以供水、防洪為主，兼顧灌溉、發(fā)電及改善河道水環(huán)境等綜合利用的中型水庫(kù)，水庫(kù)總庫(kù)容3 206萬(wàn)m3。涉及征地約173.33 hm2，搬遷560余戶1 400余人，拆遷房屋約6.2萬(wàn)m2。該項(xiàng)目自20世紀(jì)90年代提出建設(shè)，直至2015年正式立項(xiàng)，開始實(shí)物調(diào)查，2016年底實(shí)施移民搬遷工作。項(xiàng)目從前期醞釀至規(guī)劃論證立項(xiàng)歷時(shí)20余年。

3 移民前期隱性損失構(gòu)成

水庫(kù)工程移民前期隱性損失類似無(wú)形損失，與移民的有形實(shí)物損失不同，具有一定的潛在性且難以衡量，但同時(shí)又是客觀存在的。筆者所指的前期隱性損失特指由于水庫(kù)工程前期論證、規(guī)劃到實(shí)施期間所耗費(fèi)的漫長(zhǎng)時(shí)間以及在此期間地方采取的一系列行政手段限制庫(kù)區(qū)發(fā)展，給庫(kù)區(qū)群眾造成的損失。對(duì)于移民搬遷期間及搬遷后的無(wú)形損失，本文不做探討。

筆者認(rèn)為，水庫(kù)移民前期隱性損失主要包括生產(chǎn)性損失、發(fā)展權(quán)損失、生活性損失以及精神性損失。

3.1 生產(chǎn)性損失

生產(chǎn)性損失主要指由于水庫(kù)建設(shè)前期地方采取的一系列行政手段，限制庫(kù)區(qū)開展生產(chǎn)活動(dòng)，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)人力資本的流失及自然資源的浪費(fèi)，主要包括人力資本的損失和物產(chǎn)資源的損失。

a. 人力資本的損失。由于要開展水庫(kù)工程建設(shè)，為了保護(hù)庫(kù)區(qū)水源，同時(shí)減少建設(shè)時(shí)的政策處理難度和節(jié)約投資，地方采取了一些行政手段限制庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)投資，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)企業(yè)少，第二、第三產(chǎn)業(yè)極度落后，且?guī)靺^(qū)離工業(yè)區(qū)較遠(yuǎn)，交通不便，庫(kù)區(qū)百姓就業(yè)困難，這一現(xiàn)狀迫使庫(kù)區(qū)百姓不得不背井離鄉(xiāng)，前往其他地區(qū)務(wù)工。尤其是青壯年，為了養(yǎng)家糊口紛紛前往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，人力資本流失嚴(yán)重。就G水庫(kù)而言，整個(gè)庫(kù)區(qū)無(wú)企業(yè)，家庭作坊和個(gè)體工商戶僅4家，直接導(dǎo)致庫(kù)區(qū)近60%的人員外出務(wù)工。青壯年外出務(wù)工使得庫(kù)區(qū)人力資源流失，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)生產(chǎn)力大幅度下降，形成了惡性循環(huán)。

b. 物產(chǎn)資源的損失。水庫(kù)移民所在地區(qū)，山林廣、物產(chǎn)資源豐富，且自然生態(tài)環(huán)境佳，污染少，水質(zhì)好，具有進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和旅游開發(fā)的良好條件。但是由于需要進(jìn)行水庫(kù)開發(fā)建設(shè)，自1996年起，G水庫(kù)所在庫(kù)區(qū)及淹沒線上的范圍就被所在地縣政府確定為城區(qū)飲用水源保護(hù)區(qū)，使庫(kù)區(qū)移民無(wú)法從事畜牧業(yè)，對(duì)種植業(yè)和第二、第三產(chǎn)業(yè)的開展也有更嚴(yán)格的要求，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)移民無(wú)法像其他地區(qū)百姓一樣正常發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，使庫(kù)區(qū)的優(yōu)勢(shì)種植作物得不到大規(guī)模的種植利用和進(jìn)一步深加工、精加工，只能以粗放、原始的狀態(tài)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使移民無(wú)法利用自身優(yōu)質(zhì)自然資源帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致了物產(chǎn)資源的損失和浪費(fèi)。

3.2 生活性損失

生活性損失主要指由于水庫(kù)建設(shè)前期地方采取的一系列行政手段，限制庫(kù)區(qū)改善生活環(huán)境、居住條件，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)居住條件得不到改善，且需要花費(fèi)更多的成本來(lái)改善住房條件，主要包括居住生活條件損失和建房成本增加。

a. 居住生活條件損失。水庫(kù)工程建設(shè)從前期醞釀至規(guī)劃論證立項(xiàng)歷時(shí)長(zhǎng)，期間政府對(duì)庫(kù)區(qū)百姓的建房采取了一定的管控措施，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)移民百姓無(wú)法和其他地方一樣正常地開展房屋建設(shè)，只能在原有房屋的基礎(chǔ)上進(jìn)行修補(bǔ)，一些年久失修的老房子已經(jīng)成了危舊房。就G水庫(kù)而言，庫(kù)區(qū)大部分為六七十年代的泥木結(jié)構(gòu)老房屋，占庫(kù)區(qū)房屋面積比例達(dá)69.22%。隨著人口的增加，移民房屋建設(shè)無(wú)法開展，導(dǎo)致移民住宿條件下降，人均住宅面積越來(lái)越小，生活舒適度下降。同時(shí)庫(kù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也受到管控和限制，政府對(duì)庫(kù)區(qū)村莊很少有投入，各村無(wú)法開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，庫(kù)區(qū)大部分村道均為泥路，交通不便，通信、電力設(shè)施陳舊，教育、醫(yī)療資源缺失，文化設(shè)施不齊全。

b. 建房成本增加。由于庫(kù)區(qū)建設(shè)的管控，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)移民無(wú)地建房，造成了庫(kù)區(qū)移民有錢都建不了房的局面，使百姓資金無(wú)法變成資產(chǎn)并迅速貶值。同時(shí)隨著時(shí)間的推移、物價(jià)的上漲，勞動(dòng)力成本的不斷上升，建房成本越來(lái)越高，原本幾萬(wàn)元就能建起的房屋到搬遷后需要幾十萬(wàn)，甚至更高。同時(shí)一部分移民為改善生活條件，不得不在庫(kù)區(qū)外購(gòu)買房產(chǎn)或流轉(zhuǎn)宅基地建房，但是庫(kù)區(qū)移民經(jīng)濟(jì)條件落后，購(gòu)買力相對(duì)較弱，在庫(kù)區(qū)外購(gòu)買房產(chǎn)增加了庫(kù)區(qū)移民的經(jīng)濟(jì)壓力，大幅度增加了移民的建房購(gòu)房成本。

3.3 發(fā)展權(quán)損失

發(fā)展權(quán)損失主要指由于水庫(kù)建設(shè)前期地方采取的一系列行政手段，限制庫(kù)區(qū)生產(chǎn)、生活發(fā)展，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較同地區(qū)建設(shè)落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。

a. 基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展停滯。由于庫(kù)區(qū)建設(shè)的管控，庫(kù)區(qū)各村無(wú)法正常開展村內(nèi)相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在浙江省轟轟烈烈開展新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的時(shí)候，庫(kù)區(qū)各村道路硬化工程、區(qū)域給排水和通信改善工程、供電系統(tǒng)升級(jí)工程都無(wú)法正常開展，庫(kù)區(qū)通往外界的道路仍是一條70年代修建的老路，一直未拓寬改善。這在無(wú)形中剝奪了移民村基礎(chǔ)設(shè)施改善建設(shè)的權(quán)利，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，至今未通自來(lái)水，村內(nèi)90%以上的道路均為泥路，基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后庫(kù)外村莊。

b. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。由于庫(kù)區(qū)建設(shè)管控，基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)年得不到改善，對(duì)外交通不便，且近年來(lái)庫(kù)區(qū)人力資本逐年流失，使得庫(kù)區(qū)的投資環(huán)境越來(lái)越差。同時(shí)政府對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)投資的限制，更加惡化了庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件，使庫(kù)區(qū)喪失了投資吸引力和經(jīng)濟(jì)建設(shè)先天條件，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)原先的優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境資源無(wú)法得到開發(fā)利用，庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限。

3.4 精神性損失

對(duì)于庫(kù)區(qū)移民而言，由于庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件落后，大部分移民家庭經(jīng)濟(jì)困難，住房環(huán)境差且面積小，間接導(dǎo)致了一部分庫(kù)區(qū)適婚男青年較難結(jié)婚生子，庫(kù)區(qū)出現(xiàn)較多的大齡單身男，在一定程度上給庫(kù)區(qū)相關(guān)人員帶來(lái)了心理上的傷害。

為了改善經(jīng)濟(jì)生活條件，庫(kù)區(qū)大部分青壯年不得不外出務(wù)工，使庫(kù)區(qū)老人老無(wú)所養(yǎng)，無(wú)法享受天倫之樂，給老人的身心帶來(lái)了較大傷害；使庫(kù)區(qū)的小孩從小缺乏父母的直接關(guān)愛，對(duì)小孩的健康成長(zhǎng)造成了一定的負(fù)面影響；親朋好友相繼奔走他鄉(xiāng)，使庫(kù)區(qū)移民在日常生活中缺少鄰里間、親朋間的互相幫助，容易使移民的心理產(chǎn)生孤獨(dú)感和不安感。

4 補(bǔ)償對(duì)策建議

水庫(kù)移民隱性損失是客觀存在的，但是在實(shí)施過(guò)程中，該部分損失無(wú)法衡量，目前也得不到補(bǔ)償?；谏鲜鰮p失分析，結(jié)合浙江省相關(guān)水庫(kù)移民安置的實(shí)施現(xiàn)狀和G水庫(kù)的移民搬遷前期工作，筆者提出下列補(bǔ)償對(duì)策建議。

4.1 科學(xué)規(guī)劃安置區(qū)，保障移民安置后的發(fā)展?jié)摿?/h3>

在選擇移民安置區(qū)的時(shí)候，盡量考慮移民安置后的發(fā)展?jié)摿?，挑選當(dāng)?shù)亟煌ǚ奖?、配套基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較好、就業(yè)機(jī)會(huì)較多、區(qū)位條件優(yōu)越的鎮(zhèn)區(qū)作為安置區(qū)，使移民安置后可以有較好的區(qū)位條件和發(fā)展?jié)摿?，為移民安置后的?jīng)濟(jì)發(fā)展提供條件。

在移民安置區(qū)建設(shè)時(shí)，給移民集體考慮部分物業(yè)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)在補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候給集體留一部分集體發(fā)展資金，以助力移民安置后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，真正使移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”。

移民安置后，給予移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策傾斜，建立移民創(chuàng)業(yè)幫扶機(jī)制，給予政策方面的優(yōu)惠[5]，為移民提供職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)崗位，條件允許的情況下可適時(shí)舉辦移民專場(chǎng)招聘會(huì)，解決移民安置后的就業(yè)問題。移民后期項(xiàng)目扶持提前實(shí)施，在移民搬遷前就考慮后期項(xiàng)目扶持、加大項(xiàng)目扶持力度[6]。

4.2 合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，支持移民新建家園

移民搬遷至安置區(qū)后，建房的成本、標(biāo)準(zhǔn)都會(huì)有較大的提高。即使適當(dāng)提高庫(kù)區(qū)房屋附屬物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，大部分移民獲得的補(bǔ)償補(bǔ)助也不足以按規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)去新建、購(gòu)買安置房。在制定移民安置補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，要充分考慮庫(kù)區(qū)房屋和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管控，對(duì)庫(kù)區(qū)實(shí)物補(bǔ)償要從庫(kù)區(qū)實(shí)際情況出發(fā)，在政策允許的范圍內(nèi)，兼顧絕大多數(shù)移民的利益，適當(dāng)提高庫(kù)區(qū)房屋及附屬設(shè)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓移民感受到政府的關(guān)心及政策的優(yōu)惠。對(duì)于部分建房困難戶，給予一定的建房困難補(bǔ)助，以保障其基本住房。另外在政策允許范圍內(nèi)，結(jié)合地方實(shí)際情況設(shè)置相關(guān)的簽約獎(jiǎng)、搬遷獎(jiǎng)、騰空獎(jiǎng)等獎(jiǎng)勵(lì)，適當(dāng)對(duì)移民進(jìn)行補(bǔ)償補(bǔ)助，支持移民新建家園。

4.3 設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償金，配套后扶資金扶持移民發(fā)展

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的一種制度安排。為了水庫(kù)工程建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和控制淹沒損失，移民付出了較大的犧牲。搬遷后由于大部分移民缺乏必要的專業(yè)知識(shí)和技能，就業(yè)信息閉塞，自身就業(yè)能力較弱，需要較長(zhǎng)時(shí)間的恢復(fù)與發(fā)展。由地方政府或項(xiàng)目業(yè)主設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償金，通過(guò)資金補(bǔ)償或項(xiàng)目建設(shè)等方式扶持移民發(fā)展。資金補(bǔ)償可采用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金的方式扶持到移民村，由移民村通過(guò)村民代表大會(huì)的形式?jīng)Q定科學(xué)合理使用，保障移民的分紅和可持續(xù)發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)可與移民后扶資金配套，利用安置區(qū)當(dāng)?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)布局，興辦企業(yè)或者扶持特色農(nóng)業(yè)開發(fā)，為移民提供就業(yè)崗位，拓展產(chǎn)業(yè)開發(fā)，為移民創(chuàng)造持續(xù)“造血”能力。

4.4 妥善處理庫(kù)區(qū)剩余土地資產(chǎn)，促進(jìn)移民增收

移民搬遷安置后在淹沒線上仍然會(huì)留一部分土地，由于目前浙江省內(nèi)大部分水庫(kù)移民采取集中安置的方式，且安置區(qū)離庫(kù)區(qū)較遠(yuǎn)，移民淹沒線上土地利用極為不便，應(yīng)妥善解決移民淹沒線上的土地問題，可采用集中流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)或逐年補(bǔ)償?shù)男问?，解決移民的后顧之憂，解放移民的生產(chǎn)力，促進(jìn)移民增收。

4.5 注重移民精神關(guān)懷

在水庫(kù)工程建設(shè)整個(gè)過(guò)程中，水庫(kù)移民為水庫(kù)建設(shè)和地方建設(shè)發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)和犧牲。地方政府應(yīng)把移民放在重要的位置，注重移民的精神和生活狀態(tài)，可在移民安置重要節(jié)點(diǎn)及重大節(jié)假日對(duì)移民進(jìn)行走訪慰問，給予移民關(guān)心關(guān)愛。讓移民感受到政府的關(guān)懷和溫暖。對(duì)于家庭生活存在困難的移民，通過(guò)實(shí)施捐助、臨時(shí)救助等途徑幫助移民渡過(guò)難關(guān)。在移民搬遷安置后，要重視移民社區(qū)建設(shè)，充實(shí)移民生活。同時(shí)盡量保持移民搬遷前的村莊體制，使移民能維持原有的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，確保移民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和資源的完整性，保證移民搬遷后能較快地適應(yīng)新的環(huán)境。

5 結(jié) 語(yǔ)

移民在水庫(kù)建設(shè)前期的隱性損失雖然無(wú)法量化，但卻是客觀存在的。為了實(shí)現(xiàn)移民搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富，充分重視移民前期隱性損失是體現(xiàn)公平發(fā)展、共享經(jīng)濟(jì)紅利的重要工作。筆者結(jié)合浙江省G水庫(kù)工程建設(shè)前期及搬遷過(guò)程中的實(shí)際情況，分析了目前浙江省水庫(kù)工程建設(shè)前期移民的隱性損失及構(gòu)成，同時(shí)針對(duì)這些損失提出了一些補(bǔ)償對(duì)策建議，但隱性損失的度量和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定，還需要不斷地探索和實(shí)踐。

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