論我國排污權(quán)交易制度的實施困境和完善

(華東政法大學(xué) 上海 200000)

隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，地球人口呈現(xiàn)出驚人的冪指數(shù)增長態(tài)勢，地球能源資源的消耗量不斷增加，使得地球的負(fù)擔(dān)與日俱增。污染物排放量逐步增多，更加劇了環(huán)境承載能力的下降。因此協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境問題就顯得尤為重要。

排污權(quán)交易制度在我國的有效施行、完善和發(fā)展，對社會經(jīng)濟(jì)的運行，人類生存環(huán)境的改善乃至整個社會的發(fā)展至關(guān)重要。但是在排污權(quán)交易制度的施行過程中，該制度的不完善逐步凸顯，實施也正面臨困境。就此本文意在論述我國排污權(quán)交易制度遭遇的困境，并提出一些切實可行的方法來促進(jìn)該制度更好的運行。

一、排污權(quán)交易制度的概況

(一)排污權(quán)交易制度概述

1.排污權(quán)交易的概念

排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，劃定該區(qū)域范圍的污染物排放總量，并且規(guī)定在該區(qū)域范圍內(nèi)不能超出所規(guī)定的排污總量，通過貨幣交易的形式使內(nèi)部污染源之間相互調(diào)整污染物的排放量，從而達(dá)到控制污染物排放量、為大眾提供良好適宜的生活環(huán)境的目的。該制度旨在使不同排污者在有關(guān)部門的監(jiān)督管理下相互之間轉(zhuǎn)讓富余的環(huán)境容量使用權(quán)。原因在于不同排污者在生產(chǎn)生活的過程中，治理污染所需成本千差萬別。例如某企業(yè)治理污染成本較大，甚至高于其收益，為保有該企業(yè)正常的收益，企業(yè)便會尋求排污權(quán)交易。[1](P117)

排污權(quán)交易制度扮演著利用市場手段解決環(huán)境問題的角色，越來越受到人們的關(guān)注。

2.排污權(quán)交易制度的基本內(nèi)容

排污權(quán)交易制度的基本內(nèi)容是在不影響社會大眾對環(huán)境質(zhì)量要求的前提下，用法律明確界定排放污染物的排放權(quán)即排污權(quán)，并且允許以貨幣交換的方式在市場進(jìn)行排污權(quán)交易，從而達(dá)到控制污染物排放量的目的。

(二)排污權(quán)交易制度的產(chǎn)生

1.排污權(quán)交易制度的起源

美國“酸雨計劃”的發(fā)布為排污權(quán)交易制度的提出提供了契機(jī)。該理論最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年提出。美國早期關(guān)于限制污染物排放量的立法主要體現(xiàn)在技術(shù)層面。該法旨在要求企業(yè)利用最先進(jìn)的技術(shù)成果和最切合實際的技術(shù)手段來調(diào)整和控制污染物的排放。然而這種技術(shù)性規(guī)定成本畸高，雖然在限制污染物排放方面成效顯著，但是巨大的成本使企業(yè)無利可圖，使得該法收效甚微。

由于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染之間的矛盾惡化，美國通過總結(jié)長期的環(huán)境保護(hù)的相關(guān)經(jīng)驗，探索得出了在總量控制的條件下，利用市場機(jī)制達(dá)到保護(hù)環(huán)境治理環(huán)境污染的方法。

2.排污權(quán)交易制度在我國的發(fā)展

我國早期的排污權(quán)交易制度是以在重點城市設(shè)置試點的形式開展的。我國于1988年在北京、上海、徐州等約18個城市開展了排污權(quán)許可制度的試點工作。1993年，國家環(huán)保局(現(xiàn)名生態(tài)環(huán)境部)以太原、包頭等16個城市為試點逐步探索實行有關(guān)大氣排污權(quán)交易的政策。1994年，國家環(huán)保局(現(xiàn)名生態(tài)環(huán)境部)開始在所有城市推廣該制度。到1996年我國地級以上城市基本實行了排放水污染物許可證制度。

(三)排污權(quán)交易制度的作用

1.排污權(quán)交易制度對社會的作用

地球環(huán)境資源總量的有限，但人類對環(huán)境資源的需求量卻是無限的，兩者之間的矛盾十分尖銳。人類的生產(chǎn)生活活動對資源的需求同資源的有限和稀缺使得社會競爭愈演愈烈。環(huán)境的承載能力不是無限的，而人類社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展卻是無限的。資源的消耗，環(huán)境的污染和破壞，使得環(huán)境承載能力每況愈下，從而導(dǎo)致了資源稀缺的現(xiàn)狀不斷惡化。

我國雖然地域遼闊，資源賦存豐富，資源種類和資源總量多，但是我國人口基數(shù)龐大，從而導(dǎo)致人均資源擁有量相對較少。增量巨大的資源消耗量和污染物排放量著實是影響我國發(fā)展的一大弊端。排污權(quán)交易制度符合環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此在我國實行排污權(quán)交易制度是非常有必要的。

2.排污權(quán)交易制度對政府的作用

推行排污權(quán)交易制度可以降低政府治理環(huán)境的成本，從而提高政府的行政效率。企業(yè)日常的生產(chǎn)活動向環(huán)境排放了大量的污染物，然而企業(yè)不但沒有為此負(fù)擔(dān)因其生產(chǎn)活動形成的成本費用，反而從其經(jīng)濟(jì)行為中獲取利益，致使其他社會成員承擔(dān)了其排污的不良后果。企業(yè)生產(chǎn)活動花費的成本與社會因治理污染而花費的成本之間的差異性，就形成了企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的負(fù)外部性。[2](P100)通過實行排污權(quán)交易制度，政府利用稅收收入來填補排污者因生產(chǎn)活動產(chǎn)生的私人成本和因環(huán)境污染而產(chǎn)生的社會成本之間的差距。這就使得企業(yè)的成本內(nèi)部化，從而達(dá)到降低政府治理污染成本費用的目的，使得資源配置更加合理化。

3.排污權(quán)交易制度對企業(yè)的作用

排污權(quán)交易制度可以幫助企業(yè)降低排污費用，使得排污權(quán)為具有更高環(huán)境資源利用效率的企業(yè)所用，從而促使資源配置朝著更有力的方向推進(jìn)。

各企業(yè)由于自身生產(chǎn)情況的不同，那么對所排放的污染物的數(shù)量及治理費用必然不同。如果企業(yè)排污量少，治理污染所花費的成本較低，則可以選擇自行治理；然而企業(yè)排污量大而且治理污染所花費的成本較高，企業(yè)生產(chǎn)無利可圖，則企業(yè)便不愿再自行治理，而是轉(zhuǎn)向其他企業(yè)來購買排污權(quán)。排污權(quán)在市場上的流動不僅有利于污染治理，而且有利于排污交易雙方，達(dá)到雙贏的效果。

此外，推行排污權(quán)交易制度可以促使企業(yè)追求自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的同時，倒逼企業(yè)努力提高生產(chǎn)技術(shù)并且采用先進(jìn)高效的污染防治手段，從而達(dá)到治理污染和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“雙豐收”。

二、我國排污權(quán)交易制度的困境

(一)從排污權(quán)交易市場現(xiàn)行狀態(tài)來看我國排污權(quán)交易制度的困境

1.排污交易市場尚不健全

在現(xiàn)實生活中，市場機(jī)制并不完全決定排污權(quán)的交易價格。排污權(quán)的交易價格更多的是政府定價和市場定價各占一部分，即企業(yè)競拍時政府會先行訂價，拍賣價格再在政府訂價的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)撵`活變通。然而上述政府訂價的行政管理手段并不能真正發(fā)揮市場通過價格供求等杠桿來自發(fā)地進(jìn)行資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢，反而不利于該項制度的發(fā)展，從而使得環(huán)保工作障礙重重。市場機(jī)制發(fā)揮不了其固有作用，那么供求關(guān)系便難以得到反映，有需求的企業(yè)便會持觀望態(tài)度。

2.排污權(quán)交易所需費用過高

在當(dāng)今社會，資源稀缺越來越嚴(yán)重。這就更加促進(jìn)了“物以稀為貴”的現(xiàn)象的發(fā)生。排污資源越發(fā)稀少，相應(yīng)的進(jìn)行排污權(quán)交易的價格與日俱增。在這種情況下，極易發(fā)生兩種現(xiàn)象。一是有排污權(quán)的企業(yè)對排污權(quán)價格看漲，不愿意進(jìn)行交易，那么需要排污權(quán)的企業(yè)就買不到排污權(quán)。二是容易滋生行業(yè)壟斷，大企業(yè)惡意收購排污權(quán)。以上兩種現(xiàn)象都對排污權(quán)交易市場百害而無一利，不利于市場的良性循環(huán)。

(二)從政府管理現(xiàn)狀來看我國排污權(quán)交易制度的困境

1.政府越位現(xiàn)象嚴(yán)重

排污權(quán)交完整闡釋出“自然資源是有價資源”的理念。但是無論環(huán)境使用權(quán)人是基于哪種方式取得初始排污配額，他都必須遵循政府制定的標(biāo)準(zhǔn)和原則。對于政府而言，這是一個典型的行政行為。[3](P133)在現(xiàn)實生活中，市場和政府都非常重要。實行排污權(quán)交易首先應(yīng)當(dāng)重視市場的作用。但有關(guān)排污權(quán)有償使用和交易的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及運行監(jiān)管體系等基礎(chǔ)設(shè)施制度的建構(gòu)和維護(hù)使用，更需要發(fā)揮利用政府的有效資源。政府要從制定配套的政策、努力維護(hù)秩序和保護(hù)產(chǎn)權(quán)等方面來保障該制度的有效實行，最終要依靠市場來發(fā)揮指導(dǎo)和定價決策作用。因此在該制度的施行方面政府并不能完全代替市場。

2.政府對企業(yè)排污監(jiān)測及排污交易監(jiān)管不足

由于污染具有流動性和復(fù)雜性，致使其不能按照行政區(qū)劃來劃分。然而我國卻是以行政區(qū)劃來施行有關(guān)環(huán)境管理的制度。這一點從制度設(shè)計上來說是存在很大問題的。而且我國目前并未形成成熟的污染物排放計量體系，致使環(huán)境主管部門難以準(zhǔn)確把握排污企業(yè)的真實排污量。這些問題都會導(dǎo)致排污權(quán)交易市場運行困難?？偠灾畬ζ髽I(yè)排污監(jiān)測及排污交易監(jiān)管的不足不僅降低了排污市場的活力，而且不利于我國排污權(quán)交易制度的發(fā)展。

3.地方保護(hù)主義嚴(yán)重，致使交易難以進(jìn)行

地方政府為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更多的社會經(jīng)濟(jì)活動就會帶來更加嚴(yán)重的污染。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的污染會受到排污權(quán)數(shù)量的限制，在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時候，如果限制生產(chǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，于是有的地方政府對企業(yè)排污視而不見，讓排污權(quán)交易制度發(fā)揮不出固有作用。另外，有的政府為了維護(hù)本地區(qū)的利益，明令禁止在跨區(qū)域的排污權(quán)交易中向其他地區(qū)轉(zhuǎn)讓排污權(quán)指標(biāo)，為排污權(quán)交易制度的發(fā)展造成了極大的阻礙。

(三)從立法現(xiàn)狀來看我國排污權(quán)交易制度的困境

1.排污權(quán)交易制度的相關(guān)立法不健全

我國現(xiàn)行有效的關(guān)于排污權(quán)交易制度的立法體系化不明顯，相關(guān)立法并不健全?，F(xiàn)有的法律法規(guī)對污染物總量控制制度、排污收費制度和排污許可證制度等制度做出了一系列詳細(xì)且嚴(yán)格的規(guī)定，但是有關(guān)排污權(quán)交易制度的規(guī)定并不嚴(yán)格和完善。排污權(quán)交易制度目前仍舊處于試行階段，并未在全國范圍內(nèi)推行。與排污權(quán)交易相關(guān)的立法在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》中并未得到體現(xiàn)，只是在部分省市的地方性立法中可以看到。國家只有把排污權(quán)交易制度上升到法律的層面，才能更好的保障該項制度的施行。

2.排污權(quán)交易中的排污權(quán)并未得到立法確認(rèn)

在我國的排污權(quán)交易制度中并未明確規(guī)定排污權(quán)的定義。為使排污權(quán)交易制度在我國順利運行，發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)該在法律上明確框定排污權(quán)的范圍。學(xué)者歸納出的排污權(quán)定義是指單位和個人在正常的生產(chǎn)與生活過程中向環(huán)境排放必須和適量污染物的權(quán)利，而不是向環(huán)境任意排放污染物或污染環(huán)境的權(quán)利。[4](P38)為使生產(chǎn)活動正常進(jìn)行不能完全禁止排污，而是要在必須和合理的范圍內(nèi)允許排污行為的存在。否則人類的生活將受到很大的影響，這種影響同樣也會阻礙社會的進(jìn)步與發(fā)展。因此將排污權(quán)明確寫入法律是十分必要的。

(四)從社會監(jiān)督和信息監(jiān)測、公開來看我國排污權(quán)交易制度的困境

1.社會監(jiān)督的缺失

從社會監(jiān)督方面來說，我國排污權(quán)交易制度面臨重重困境。在我國社會公眾參與環(huán)境保護(hù)的整體水平較低。公眾參與水平偏低的原因是多方面的，比如政治、經(jīng)濟(jì)和歷史等方面。發(fā)達(dá)國家因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，社會公眾對于生態(tài)環(huán)境管理的參與程度、關(guān)注程度以及監(jiān)督程度都比較高。然而在我國，環(huán)境保護(hù)和治理活動是一項國家職能，這一職能一直是由政府壟斷的，這一特征穩(wěn)定發(fā)展至今。[5](P133)另一方面擁有排污權(quán)指標(biāo)的企業(yè)和沒有排污權(quán)企業(yè)之間的監(jiān)督缺失也是非常嚴(yán)重的。有排污指標(biāo)的企業(yè)有義務(wù)監(jiān)督?jīng)]有排污指標(biāo)的企業(yè)的行為，從而完善對該制度的監(jiān)督，確保制度更好地運行。

2.對污染信息的監(jiān)測和公開不完善

我國現(xiàn)行制度一方面對于污染物的監(jiān)測種類少，數(shù)據(jù)量不夠；另一方面對于所檢測到的污染信息公開透明度不夠。但是這與污染成因的復(fù)雜性、污染程度的不穩(wěn)定性和污染物的流動性是密不可分的。

三、我國排污權(quán)交易制度的完善

(一)規(guī)范市場

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了排污權(quán)交易制度，該制度利用市場調(diào)控機(jī)制來解決環(huán)境問題。這就亟需規(guī)制排污權(quán)交易市場，嚴(yán)格確立市場交易規(guī)則，逐步建立健全排污權(quán)交易市場體系。排污權(quán)交易的二級市場是擁有排污權(quán)指標(biāo)的企業(yè)之間的交易，它的交易是處于一個完備的市場體系之中的，理應(yīng)由市場引導(dǎo)價格走向，應(yīng)當(dāng)由市場機(jī)制來確定交易規(guī)則和交易訂價。充分發(fā)揮市場的杠桿作用，依據(jù)供求關(guān)系調(diào)整價格，從而充分發(fā)揮資源優(yōu)化配置的優(yōu)勢，進(jìn)而保證排污權(quán)交易價格的穩(wěn)定，提高排污權(quán)人的交易積極性。

(二)發(fā)揮政府調(diào)控和引導(dǎo)作用

排污權(quán)交易制度的良好運行離不開政府的宏觀調(diào)控和正確引導(dǎo)。政府應(yīng)當(dāng)從參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?、裁判者，角色?yīng)定位明確，防止權(quán)力的濫用。[6](P12)政府在交易中應(yīng)該逐步放開，減少對排污權(quán)交易的干預(yù)，找準(zhǔn)自己的定位，主要依靠市場來調(diào)節(jié)資源的配置，在“市場失靈”時，政府再干預(yù)。

破除地方保護(hù)主義，祛除地域壟斷。政府引領(lǐng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，不能只關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而以犧牲環(huán)境污染為代價。在過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多數(shù)是以“高污染、高能耗、高排放、低收益、非經(jīng)濟(jì)”的模式實現(xiàn)的，我國正在走西方完成資本原始積累的“先污染從而發(fā)展經(jīng)濟(jì)，后治理從而改善環(huán)境”的老路。[7](P25)政府要發(fā)揮指引作用，“既要金山銀山，也要綠水青山”，“綠水青山就是金山銀山”。

(三)完善立法

想要我國排污權(quán)交易制度更好更長久的發(fā)展下去就必須將排污權(quán)交易制度納入法律體系之中，而且要明確排污權(quán)的界定。[8](P99)任何制度想要保持穩(wěn)定都離不開法律的保障。完善與環(huán)境污染相關(guān)立法，形成嚴(yán)謹(jǐn)有效的法律體系。不僅要在某些地方性法規(guī)確認(rèn)排污交易制度，更應(yīng)當(dāng)將排污權(quán)交易確立為我國環(huán)境保護(hù)的一項基本制度，在修改《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律時，對相關(guān)內(nèi)容加以明確規(guī)定，并由生態(tài)環(huán)境部制定具體的部門規(guī)章《排污權(quán)交易暫行辦法》，如此推進(jìn)該制度正當(dāng)、合法、有序、深入發(fā)展。[9](P37)

(四)加強(qiáng)監(jiān)督、監(jiān)測和信息公開

排污權(quán)交易制度的良好運行離不開政府和人民大眾的有效監(jiān)督。我國的排污權(quán)交易制度肇始于美國的排污權(quán)交易制度，普通大眾對其知之甚少，這就需要政府部門和媒體的宣傳。不僅需要對普通民眾的宣傳，更重要的是對企業(yè)的宣傳。企業(yè)屬于排污權(quán)交易制度的主體，是排污權(quán)交易二級市場的主角，只有宣傳到位才能使他們參與其中，發(fā)揮好排污權(quán)交易主體的監(jiān)督作用。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅猛，環(huán)境問題愈發(fā)受到社會大眾的重視，關(guān)注度持續(xù)走高。排污權(quán)交易制度作為一種依托市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展來解決環(huán)境問題的制度，在美國施行以后效果顯著。[10](P72)雖然在我國現(xiàn)存經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染的狀態(tài)下施行排污權(quán)交易任重道遠(yuǎn)，但是經(jīng)過不斷的改進(jìn)和完善，一定可以使之適應(yīng)我國的國情，得到長久的發(fā)展。