中國能源法變革之生態(tài)化趨向

(華東政法大學(xué) 上海 200000)

一、能源法變革的概述

(一)能源法的含義

能源法具有十分歷史悠久，從15世紀(jì)開始，英國普通法中就出現(xiàn)了財產(chǎn)法則,到了20世紀(jì)70年代時已初具模型。然而，到現(xiàn)在還沒有一個能讓人普遍接受的能源法定義出現(xiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為能源法是調(diào)整能源合理開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、儲運、供應(yīng)、貿(mào)易、利用及其規(guī)制,保證能源安全、有效、持續(xù)供給的能源法律規(guī)范的總稱。本文認(rèn)為能源法規(guī)是一個綜合性的領(lǐng)域，這個領(lǐng)域包含能源開發(fā)利用的各種法律關(guān)系的總的集合。因為能源問題涉及到經(jīng)濟(jì)安全、社會分配、環(huán)境保護(hù)、國際關(guān)系等方方面,所以是一個交叉學(xué)科的問題。

當(dāng)今，能源問題在世界上受到越來越多的關(guān)注，這種關(guān)注對我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。雖然我國的能源儲備還算比較豐富，但從長遠(yuǎn)看來，能源也將會陷入供應(yīng)不足的絕境；另一方面,雖然我國還有相當(dāng)多的能源處于待開發(fā)狀態(tài)，但能源的長期使用已經(jīng)造成了環(huán)境污染等突出問題，如果不能對未來的能源開發(fā)進(jìn)行法律的規(guī)制，會導(dǎo)致當(dāng)前的問題惡化。因此，能源法的改革迫在眉睫。一直以來，我國的能源立法在國際上處于落后的地位，在我國推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的今天，能源法的修改也應(yīng)順應(yīng)生態(tài)化的趨向。

(二)我國國能源法變革的現(xiàn)狀

我國的能源立法目前還處于初期階段，沒有建立完整的能源法律體系。盡管從上世紀(jì)70年代幵始，國家陸續(xù)出臺了多部能源方面的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《節(jié)約資源法》、《可再生能源法》等，為了配套單行法規(guī)的執(zhí)行還出臺了相關(guān)配套法律規(guī)范,在《環(huán)境保護(hù)法法》這種單行法律中也對關(guān)能源法的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。這些法律法規(guī)的頒布實施對于我國能源有極大的推動作用，但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國際貿(mào)易合作的加強(qiáng)，能源法的發(fā)展也出現(xiàn)了諸多不足。這些不足主要體現(xiàn)在：

1.能源法體系不健全。我國至今沒有制定一部專門的能源基本法，這一直是一件令人憂慮的事情，這也造成了其他單行法處于群龍無首的局面，沒有能源基本法的指導(dǎo)，它們修改的進(jìn)程和前進(jìn)的步伐變得異常緩慢。現(xiàn)行能源法律規(guī)范都是單行法，采用的多是規(guī)章形式，立法位階低存在法律效力不高的天然缺陷，這也不利于對違規(guī)違法者的懲處。

除此之外，我國在關(guān)于能源立法的種類方面也是不完備的，尤其是對于石油、原子能和天然氣等方面，這導(dǎo)致了能源法犯罪事件頻發(fā)且缺乏法律救濟(jì)。由于國民經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，一些能源專門法當(dāng)中的內(nèi)容早已不能順應(yīng)時代發(fā)展的需要。這些許久沒有修改的條文違背了法律的可預(yù)測性特征，進(jìn)而阻礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)，應(yīng)該早日對這些條文進(jìn)行重新修訂。

2.國家能源安全沒有法律保障。能源安全是國家安全的重要影響因素之一，能源安全出現(xiàn)了不穩(wěn)定因素也將會影響社會持續(xù)發(fā)展與和平穩(wěn)定。能源問題的存在也引發(fā)了世界局部地區(qū)關(guān)系緊張，在我國石油安全問題也顯得尤為重要和突出。從世界范圍來看，世界油氣資源的爭奪是價格持續(xù)走高的主要原因，我國一半油氣資源依賴于國外進(jìn)口，石油和天然氣的短缺已對我國的能源安全造成嚴(yán)重威脅。而由于國際上沒有相關(guān)的法律和理論依據(jù)，而國內(nèi)又缺乏能源基本法和專門的單行法，當(dāng)能源領(lǐng)域進(jìn)行國際合作和爭端解決時，便缺乏法律的有利保障。

3.能源消費使用產(chǎn)生的環(huán)境問題沒有法律規(guī)范。我國長期以煤為主的能源消費結(jié)構(gòu)，這促使各地煤炭生產(chǎn)的處于無序的狀態(tài)，由于缺乏監(jiān)管不利，私挖亂采隨處可見，嚴(yán)重破壞了開采地的環(huán)境，造成了環(huán)境污染，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故頻發(fā)。在能源消費環(huán)節(jié)，能源價格的低廉和監(jiān)督規(guī)范的缺失，造成了能源肆意濫用、隨意排放和能源利用效率低下，能源浪費和環(huán)境污染現(xiàn)象嚴(yán)重，又進(jìn)一步引起了能源的緊張。而風(fēng)能、水能、太陽能等清潔、可再生能源，由于缺乏法律的引導(dǎo)和保障，又缺乏資金的支持和技術(shù)研發(fā)，發(fā)展十分緩慢，在我國能源消費結(jié)構(gòu)中所占比例非常之低。這些問題都需要法律規(guī)范來進(jìn)行規(guī)制

二、能源法變革之生態(tài)化趨向的體現(xiàn)

(一)能源法生態(tài)化趨向的內(nèi)涵

能源法的生態(tài)化是能源環(huán)境問題發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果。能源本身就是從自然界中直接獲取或加工轉(zhuǎn)換而得，能源來源于自然界，最終又作用到自然界中，能源的開發(fā)和使用造成了生態(tài)破壞和環(huán)境污染。換言之，應(yīng)對能源環(huán)境問題是能源法的應(yīng)有之義。能源法具有公益性，生態(tài)法同樣具有公益性，它們本就具有一致的地方。公益性使得能源法與環(huán)境法在調(diào)整機(jī)制存在層次上的相似性。全球氣候變暖是能源法生態(tài)化興起的重要外因，而世界能源問題也加速了中國能源法生態(tài)化的進(jìn)程。

人與自然關(guān)系的失衡對人類的生存造成了威脅，人與自然的和諧關(guān)系也起了破壞作用。重新審視原有的能源制度體系的人們發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的法律已經(jīng)無法解決能源環(huán)境問題特殊性、復(fù)雜性和擴(kuò)張性。為了能夠更好的對能源環(huán)境問題進(jìn)行法律上的規(guī)制，能源法便走上了生態(tài)化的發(fā)展之路。從表面上來看，能源法的生態(tài)化讓能源法律關(guān)系發(fā)生了變化，使得環(huán)境保護(hù)成為能源法的目標(biāo)之一；從深層次上來看，能源法生態(tài)化使得能源法理念發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變，這也促使可持續(xù)能源思想粉墨登場，被能源法發(fā)展視為重要理念。

在與傳統(tǒng)能源法進(jìn)行比較之后，我們發(fā)現(xiàn)生態(tài)化能源法的調(diào)整對象具有全面性和整體性的特征，人類的生存發(fā)展和產(chǎn)生能源的自然環(huán)境的保護(hù)和優(yōu)化都是其調(diào)整對象?？傊?，生態(tài)化能源法在傳統(tǒng)能源法的改造基礎(chǔ)上發(fā)揮了巨大作用，也促使人與自然和諧相處。

(二)能源法變革生態(tài)化的指導(dǎo)思想

在可持續(xù)能源思想的指導(dǎo)下，我國能源法生態(tài)化趨勢越來越顯著。世界各國逐步發(fā)生以生態(tài)化為價值取向和評價標(biāo)準(zhǔn)的法律變革,能源法亦不例外。中國古代的生態(tài)倫理思想是中國古代史上最有代表性的，尤其是關(guān)于人和自然的觀念，這些思想為我們解決當(dāng)前能源開發(fā)與生態(tài)的沖突提供了智慧的思想指導(dǎo)。

生態(tài)文明觀是我國環(huán)境法治建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，同樣也對我國能源法生態(tài)化起著指導(dǎo)作用。生態(tài)文明觀對能源法的生態(tài)化功不可沒主要體現(xiàn)為能源本就來源于自然界，二者具有天然的聯(lián)系。但在之前的能源法中，能源與環(huán)境卻被分割開來。其實，如果能源法忽略了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，那么能源法就是是不完整和不可持續(xù)的。如果堅持生態(tài)文明觀，就能對因能源開發(fā)利用所產(chǎn)生的污染物堅持嚴(yán)格控制，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行改善，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

三、中國能源法變革之生態(tài)化趨向的桎梏

我國能源法的生態(tài)化雖然取得了初步進(jìn)展，但是目前仍然存在諸多不足，這些不足將影響我國能源法的變革以及生態(tài)化的發(fā)展。

(一)能源管理體制過于分散

當(dāng)能源管理采用綜合管理體制時，能夠最大限度的對能源和生態(tài)進(jìn)行協(xié)調(diào)。但我國的能源管理機(jī)構(gòu)至今沒有專門的能源管理部門，權(quán)力分散于環(huán)保部門、水利部門、各級政府等。這種管理體制不利對能源法統(tǒng)一管理和綜合協(xié)調(diào)，也自然影響到了能源法的變革。盡管今年能源管理機(jī)構(gòu)改革對以往的管理體制進(jìn)行了調(diào)整，將原屬國家發(fā)改委內(nèi)設(shè)的能源局升級為國家能源局，屬副部級單位，同時與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國防科工委核電管理職責(zé)進(jìn)行整合?？此菩碌哪茉垂芾頇C(jī)構(gòu)著眼于宏觀層面的管理，但與綜合能源管理體制仍有很大差距。在決策方面，雖然新的能源局將管理所有類別的能源,但涉及到溫室氣體減排、貧困地區(qū)能源獲取等能源環(huán)境問題仍在就制定新的法律條文征求公眾意見，沒有從微觀層面予以落實。

(二)能源技術(shù)落后

我國能源生產(chǎn)和利用技術(shù)落后是影響能源環(huán)境問題解決的主要障礙。一方面，我國的技術(shù)在整體上與發(fā)達(dá)國家相比處于落后地位，尤其是我國的能源開發(fā)利用方面更是相去甚遠(yuǎn)。另一方面，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)還在轉(zhuǎn)型階段，很多工藝都是高能耗、重污染的。我國目前正在進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善，如果沒有先進(jìn)的技術(shù)支撐，那么能源開發(fā)利用會造成更加嚴(yán)重的環(huán)境問題。

因此，技術(shù)落后已成為我國能源法生態(tài)化的阻礙。科技的力量是無窮的，大力發(fā)展科技，培養(yǎng)科技人才，加大科技投入才能進(jìn)一步推動能源生態(tài)化的發(fā)展。國內(nèi)要加大對技術(shù)的研發(fā)力度，從而增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力；另一方面,應(yīng)積極展開國際合作，引進(jìn)無害環(huán)境的技術(shù)，發(fā)展專有技術(shù)。

(三)生態(tài)化意識薄弱

生態(tài)意識薄弱是不僅是我國環(huán)境保護(hù)的難點之一，也是能源法生態(tài)化的阻礙。主要體現(xiàn)為決策者的生態(tài)責(zé)任意識缺失和公民公眾參與意識缺失。目前，決策者仍把主要目光投向能源供應(yīng),對能源活動造成的污染和生態(tài)破壞缺乏應(yīng)有的關(guān)注，因此，無論是國家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略決策，還是立法，抑或一個地方的發(fā)展規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮能源環(huán)境問題的影響和對策。

對此，決策者應(yīng)該端正心態(tài)，要充分認(rèn)識到能源環(huán)境問題的嚴(yán)重性，在決策時將該問題納入考慮范圍。公民的環(huán)境意識薄弱與我國的歷史和國情不可分割的聯(lián)系。因此，應(yīng)加強(qiáng)相應(yīng)的宣傳教育，喚醒公眾能源環(huán)境保護(hù)的意識，調(diào)動公眾積極性，以實現(xiàn)人與自然的和諧為日常行為的準(zhǔn)則。

四、中國能源法變革之生態(tài)化趨向的展望

(一)立法層面

立法基礎(chǔ)是任何法律制度的基礎(chǔ)，在能源法領(lǐng)域，同樣也是實現(xiàn)能源綜合管理的基礎(chǔ)。因此，在總則部分加入生態(tài)化的理念將會確立整部法律的基調(diào)，并將該理念作為一條主線貫穿始終。用肖國興教授的話來說就是“任何一部法律都是理性的邏輯演繹。理性決定著法律制度選擇與安排的邏輯結(jié)構(gòu)……選擇合理的理性并將其進(jìn)行邏輯演繹已經(jīng)成為《能源法》制度績效大于制度成本的關(guān)鍵?！贝颂幍睦硇约蠢砟睢?/p>

作為起著我國能源基本法角色的《能源法》，要在其統(tǒng)領(lǐng)下建立起一套完整的能源法律體系，以期化解我國當(dāng)前所面臨的氣候變化、生態(tài)環(huán)境的破壞加劇以及能源安全形勢嚴(yán)峻等一系列能源法律困境，實現(xiàn)能源的生態(tài)化、可持續(xù)化發(fā)展，就必須將“生態(tài)化”理念作為一個演繹這部法律的基本理念。

其一，在即將制定的《能源法》里，將“生態(tài)化”取向作為其立法目標(biāo)之一。一部法律的立法目標(biāo)就是這部法律的存在的目的和價值，是其安身立命的基礎(chǔ)。將“生態(tài)化”作為核心目標(biāo)之一規(guī)定《能源法》的“立法目標(biāo)部分”，是實現(xiàn)能源法的生態(tài)化的重要保證。這在當(dāng)前最具影響力的兩部草案稿——國家《能源法》的專家建議稿中也有所體現(xiàn)。能夠推動資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，促進(jìn)能源體系的完善。

其二，完善節(jié)能管理制度，建立科學(xué)合理的節(jié)能懲罰和激勵機(jī)制。要實現(xiàn)能源法律的生態(tài)化，在能源的節(jié)能高效和可再生能源開發(fā)方面完善制度、下大功夫是解決問題的關(guān)鍵。節(jié)能高效作為一個解決能源問題的優(yōu)選途徑，要想得到有力的實施并取得實際的效果，必須將其納入政府行政日程規(guī)劃范圍，并作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃的關(guān)鍵目標(biāo)和行政績效考核的優(yōu)先項。因為如果不講節(jié)能規(guī)劃納入政府行政規(guī)劃和考核范圍，許多地方政府為了政績發(fā)展只追求單純的GDP效益，大肆發(fā)展高能耗高污染的產(chǎn)業(yè)，而將國家的節(jié)能高效的戰(zhàn)略規(guī)劃置于可有可無的境地，從而加劇能源污染問題。因此，在將來的《能源法》中應(yīng)當(dāng)規(guī)定將能源節(jié)約納入政績考核范圍。

另外，光政府的重視還不夠，還必須制定完善的用能設(shè)備和設(shè)施能源效率標(biāo)準(zhǔn)體系和能源效率標(biāo)識制度，加強(qiáng)節(jié)能的管理。建立能源節(jié)約的懲罰和激勵制度：對那些有利于能源的高效、節(jié)約利用的設(shè)備、技術(shù)甚至用能行為，要建立一套有效的激勵機(jī)制，鼓勵能源節(jié)約計劃的開展；而對那些高能耗的要堅決取締。

(二)制度層面

能源法律制度的生態(tài)化變革是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。它要求我們把環(huán)境目標(biāo)融入到所有的能源活動相關(guān)立法中去。能源法律制度的生態(tài)化變革與與制度的變革也是相輔相成的關(guān)系。

其一，加強(qiáng)能源法律制度生態(tài)化研究。生態(tài)化研究是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本身是一種具有經(jīng)濟(jì)激勵特征的制度，旨在將破壞生態(tài)的補(bǔ)償成本內(nèi)部化。目前我國少有對這方面的研究，對這方面的研究主要限于礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償，即能源資源開發(fā)領(lǐng)域。學(xué)者的研究有利于能源法生態(tài)化的問題有更為深刻的認(rèn)識，從而促進(jìn)相關(guān)法律和制度的完善。不同領(lǐng)域的學(xué)者應(yīng)當(dāng)從不同的視角對能源法變革的生態(tài)化進(jìn)行研究，例如生態(tài)與能源的法律淵源、分析生態(tài)補(bǔ)償政策的法律基礎(chǔ)、能源污染治理與生態(tài)污染防治等問題。

其二，建設(shè)的清潔、高效生態(tài)化法律制度?，F(xiàn)有《可再生能源法》是我國清潔能源促進(jìn)制度的政策框架法,該法以立法形式確定了許多重大制度如總量目標(biāo)制度、并網(wǎng)發(fā)電和全額收購制度等,但要將這些制度落實到位，必須出臺配套的細(xì)則和監(jiān)督機(jī)制。從長遠(yuǎn)角度來考慮,必須建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制、綜合的協(xié)調(diào)機(jī)制和決策機(jī)制以及開放的社會參與機(jī)制,才能保證各項法律規(guī)定發(fā)揮應(yīng)有之效。

當(dāng)前我國清潔能源促進(jìn)制度的改進(jìn)可考慮加快制定可再生能源優(yōu)惠財稅政策。積極扶持可再生能源的技術(shù)創(chuàng)新。明確落實各部門和各地方資源普查責(zé)任，完善相應(yīng)機(jī)制，促進(jìn)可再生能源的公眾參與機(jī)制及其相關(guān)配套制度建設(shè)。

其三，加強(qiáng)高效能源促進(jìn)制度建設(shè)。我國也嘗試實施全方位節(jié)能戰(zhàn)略，將節(jié)能降耗融入各個行業(yè)。議題為《中國能源發(fā)展與亞洲能源合作》的講話中指出“中國節(jié)能降耗潛力很大，工業(yè)、交通、家用以及建筑物是能源消費大戶，也是節(jié)能的重點對象,應(yīng)該鼓勵最佳可行技術(shù)和最優(yōu)經(jīng)驗推廣，同時必須把降低能耗作為研究開發(fā)的重點關(guān)注對象。”我國原有的《節(jié)約能源法》及其配套政策和措施,雖然明確了“十一五”能源法律制度生態(tài)化研究是可再生能源和節(jié)能發(fā)展目標(biāo)，但是相關(guān)配套制度及其運作模式和管理水平上都存在諸多不足，特別是能效標(biāo)識制度的建設(shè)作為能源活動的全過程調(diào)節(jié)器，其受重視程度和建設(shè)狀況都有待于改進(jìn)。

五、結(jié)語

我國能源法的生態(tài)化變革還處在發(fā)展的初期，必然會遇到很多艱難險阻。當(dāng)然我們不能為此而停滯探索的腳步。我國能源結(jié)構(gòu)如何優(yōu)化，未來如何應(yīng)對能源危機(jī)，國內(nèi)能源市場和管理、監(jiān)管體制何時形成，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，能源儲備何時幵始，如何開展能源國際合作等問題，都需要我們從生態(tài)化角度進(jìn)行更深入的分析和思考。