基于發(fā)展權(quán)的反貧困升級與勞動能力建設(shè)

肖 巍

(復(fù)旦大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200433)

1986年，第41屆聯(lián)合國大會高票通過《發(fā)展權(quán)利宣言》，確認(rèn)發(fā)展是一項不可剝奪的權(quán)利(發(fā)展權(quán))，發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)首先要擺脫貧困，而這就必須有國際、國內(nèi)兩個層次的反貧困戰(zhàn)略。21世紀(jì)以來，從“千年發(fā)展目標(biāo)”(MDGs，2000)到《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(2015)，消除極端貧困和饑餓均被視為首要任務(wù)。反貧困并不僅僅是救濟(jì)行動。各國都在努力尋找適合自己的反貧困辦法，然而，當(dāng)反貧困取得一定成就時，難度也隨之增大，如何研判貧困形勢、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)發(fā)力就格外重要了。所有舉措都應(yīng)有利于提高窮人依靠自身勞動脫貧的能力；在脫貧能力不足的地方，就要針對所存在的某些體制性缺陷進(jìn)行改革，而這就對反貧困的制度和能力建設(shè)提出了新的要求。

一、從發(fā)展權(quán)利的視野看

《發(fā)展權(quán)利宣言》提出：“發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治的全面進(jìn)程，其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發(fā)展及其帶來的利益的公平分配的基礎(chǔ)上，不斷改善全體人民和所有個人的福利。”①為此，各國特別是發(fā)展中國家就必須致力于消除發(fā)展障礙，通過各種手段促成發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)。這些內(nèi)容不但是國家，也是聯(lián)合國層次推進(jìn)改革的優(yōu)先事項。冷戰(zhàn)結(jié)束不久之后，世界人權(quán)大會《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》(1993)重申發(fā)展權(quán)利是一項普遍的、不可分割的權(quán)利，“為了在執(zhí)行發(fā)展權(quán)利方面取得持久的進(jìn)展，需要國家一級實行有效的發(fā)展政策，以及在國際一級創(chuàng)造公平的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和一個有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境”。②

冷戰(zhàn)終結(jié)，全球化進(jìn)程步伐加快，在全球化壓力下，由于各國競相吸引資本，勞資關(guān)系出現(xiàn)了嚴(yán)重失衡，各國金融機(jī)構(gòu)面對資本流動性增強(qiáng)，放松了監(jiān)管和限制，充滿風(fēng)險和投機(jī)的“賭博資本主義”甚囂塵上，而一些利用體制漏洞鉆營而形成的暴利行業(yè)迅速成長。在“贏者通吃”的政治邏輯控制下，財富急劇向它們集中。③勞方的討價還價能力則被大大削弱了。一些國家被迫采用“社會傾銷”(Social Dumping)手段，靠犧牲勞動者利益或降低人道標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行競爭。這種做法也被稱為“競相趨劣”(race to the bottom)。各國勞動者收入增長緩慢、停滯甚至下降，貧困的發(fā)生率也增加了。④各種貧困不僅是窮國人民的災(zāi)難，也是世界上許多社會動蕩、環(huán)境惡化，乃至種族沖突、恐怖襲擊的深層原因，并以復(fù)雜方式影響人類發(fā)展的進(jìn)程。國際勞工組織(ILO)《世界就業(yè)和2016社會前景趨勢報告》認(rèn)為，1990年以來，盡管全球極端貧困率減少了一半多，但全球貧困狀況依然嚴(yán)峻。全球有近20億人每天的生活費不到3.10美元，在發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體，這個比例相當(dāng)高(超過了36%)。ILO社會和經(jīng)濟(jì)問題特別顧問特別提醒，現(xiàn)在這個世界約有30%的窮人只占有2%的收入。⑤勞動弱勢的情況在貧困現(xiàn)象中仍然是最主要的。

時任聯(lián)合國秘書長安南在2000年的千年峰會上指出，“全球化的好處和機(jī)會高度集中于少數(shù)國家，而且國內(nèi)分布也不平衡；對于那些包括勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境、人權(quán)以及減貧等方面的社會目標(biāo)支持卻很落后，而這些力量正在迅速造成新的經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)與社會失調(diào)”。⑥為了在國家和全球范圍創(chuàng)造發(fā)展條件，使人類免于匱乏，聯(lián)合國提出了“千年發(fā)展目標(biāo)”。千年發(fā)展目標(biāo)的第一項就是消除極端貧困和饑餓，即：到2015年，使每天維持生存花費不到1美元的人口比例減半，使遭受饑餓的人口比例減半(均以1990年數(shù)字為參照)?！敖鉀Q饑餓、疾病、貧困和教育匱乏的許多辦法是清楚明確的。所需要的是為這些努力更合理地提供資源，更公平有效地分配服務(wù)。除非每個國家，無論是窮國還是富國，承擔(dān)起對世界上幾十億貧困人口的責(zé)任，否則這將無法實現(xiàn)?！雹?001年“9·11”事件進(jìn)一步暴露了造成恐怖主義的全球分裂和貧困根源。“除了作為一個道義方面的問題外，人們認(rèn)識到貧窮削減工作是保證和平和安全所必需的。”⑧聯(lián)合國及其有關(guān)機(jī)構(gòu)在策略和運(yùn)作方式等方面加大了支持扶貧的力度。根據(jù)聯(lián)合國《2015年千年發(fā)展目標(biāo)報告》，⑨消除極端貧困和饑餓是千年發(fā)展目標(biāo)中完成比較好的目標(biāo)，極端貧困的人口從 1990年的19 億下降到2015年的8.4億，已經(jīng)減少了一半多。

其次是促進(jìn)性別平等及婦女賦權(quán)、安全飲用水和減少貧民窟等部分目標(biāo)，大多數(shù)國家的小學(xué)教育男女平等了，兒童死亡率也下降了一半多……但是，千年發(fā)展目標(biāo)在各國、各地區(qū)實現(xiàn)的進(jìn)展還很不均衡。

千年發(fā)展目標(biāo)于2015年實施到期。2015年9月，聯(lián)合國發(fā)展峰會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(即2015年后發(fā)展議程)，這個議程包括17個“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”(SDGs)：第一個就是在世界各地消除一切形式的貧窮；第二個是消除饑餓，實現(xiàn)糧食安全，改善營養(yǎng)和促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)……所有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)均促進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)銜接更長遠(yuǎn)也更具有變革性的可持續(xù)發(fā)展前景。該議程的序言提出，“我們認(rèn)識到，消除一切形式和表現(xiàn)的貧困，包括消除極端貧困，是世界最大的挑戰(zhàn)，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必不可少的要求”。為此必須采用統(tǒng)籌兼顧的方式，從經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境這三個方面實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；還將在鞏固千年發(fā)展目標(biāo)成果基礎(chǔ)上，繼續(xù)完成其尚未完成的事業(yè)：到2030年，在全球所有人口中消除極端貧困；按各國標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的陷入各種貧困的各年齡段男女至少減半；執(zhí)行適合本國國情的全民社會保障制度和措施，其中最低標(biāo)準(zhǔn)要在較大程度上覆蓋窮人和弱勢群體；保證所有男女特別是窮人和弱勢群體享有平等獲取經(jīng)濟(jì)資源的權(quán)利，享有基本服務(wù)，獲得土地和其他形式財產(chǎn)所有權(quán)和控制權(quán)，以及獲取自然資源、合適的新技術(shù)和小額信貸等金融服務(wù)；增強(qiáng)窮人和弱勢群體抵御災(zāi)害的能力，降低他們遭受極端天氣事件與其他經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境沖擊和災(zāi)害的概率及受影響的程度等。⑩

二、反貧困升級的焦點是增強(qiáng)勞動能力

反貧困維護(hù)的是人的生存權(quán)。世界銀行關(guān)于貧困和窮人的看法認(rèn)為，窮人因為缺乏必要的食品、住房、醫(yī)療和教育，而無法過上正常的生活，他們在身體疾病、經(jīng)濟(jì)蕭條和自然災(zāi)害面前變得非常脆弱，還經(jīng)常要遭受其他不公正的對待，特別是在涉及他們生計的重大議題上幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)?！柏毨Р粌H僅指收入低微和人力發(fā)展不足，它還包括人對外部沖擊的脆弱性，包括缺少發(fā)言權(quán)、權(quán)利和被社會排除在外?！甭?lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)近年在測量貧困狀況的“人類貧困指數(shù)”(HPI)基礎(chǔ)上，又提出了“多維貧困指數(shù)”(MPI)，該指數(shù)還包括兒童死亡率和營養(yǎng)不良比例、受教育年限和中學(xué)入學(xué)率，以及對水、燃料、衛(wèi)生設(shè)施、住房和基本家用電器等擁有的指標(biāo)，以更準(zhǔn)確反映困難群體的貧困程度。

時至今日，世界范圍的反貧困已經(jīng)越來越與發(fā)展的權(quán)利聯(lián)系在一起了。為配合千年發(fā)展目標(biāo)，聯(lián)合國開發(fā)計劃署《2000年人類發(fā)展報告》的主題是“人權(quán)與人類發(fā)展”，明確提出“消除貧困是21世紀(jì)的主要人權(quán)挑戰(zhàn)”，所有權(quán)利都相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，重要的是增強(qiáng)窮人擺脫貧困的能力，創(chuàng)造有助于他們獲得權(quán)利的協(xié)同作用；但任何紙面上的東西并不能賦予這些權(quán)利，還必須有一系列發(fā)揮作用的準(zhǔn)則、法規(guī)、制度和經(jīng)濟(jì)社會條件，政府和其他機(jī)構(gòu)要使這些安排能夠?qū)崿F(xiàn)。發(fā)展促進(jìn)人權(quán)，包括制定幫助窮人實現(xiàn)權(quán)利的政策，推進(jìn)窮人參與決策的公共進(jìn)程，而所有這些內(nèi)容不僅僅取決于國家或政府的行動，還要有一個使各國都能自覺有為的國際環(huán)境。

21世紀(jì)以來，世界反貧困的重點從救濟(jì)式的援助逐步轉(zhuǎn)向反貧困治理結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制，尤其重視三個方面的反貧困戰(zhàn)略和行動：一是擴(kuò)大機(jī)會，通過刺激經(jīng)濟(jì)增長以強(qiáng)化貧困人口的資本(如受教育的程度)，并設(shè)法提高資本回報率，增加他們的就業(yè)和其他機(jī)會；二是促進(jìn)賦權(quán)，各國有關(guān)機(jī)構(gòu)和相關(guān)制度要負(fù)責(zé)和及時地對窮人的意見和建議做出回應(yīng)，推動他們參與地方?jīng)Q策和政治進(jìn)程，消除各種因性別、身份、種族、民族、地域所造成的歧視性障礙；三是加強(qiáng)社會保護(hù)，減少窮人遭遇各種疾病、經(jīng)濟(jì)歉收、政策紊亂、自然災(zāi)害和暴力打擊等情況時的脆弱性，這些情況一旦發(fā)生，就要為他們提供應(yīng)對性的幫助，以安全有效的社會保障體系來減輕災(zāi)難造成的影響。通過這三個方面的共同行動，“為改變貧困面貌帶來新的推動力，這將使解決人類貧困與建立社會公正，同時又具有競爭和生產(chǎn)力的社會成為可能”。當(dāng)然，各國的反貧困行動還要依據(jù)各自國情制定戰(zhàn)略措施及其優(yōu)先事項；國際社會在增加援助和減免債務(wù)、促進(jìn)全球金融穩(wěn)定、為國際公共物品提供資源、架起數(shù)字鴻溝的橋梁以及賦予窮國窮人更大發(fā)言權(quán)等方面也很有必要采取進(jìn)一步的聯(lián)合行動。

在2015年聯(lián)合國發(fā)展峰會上中國領(lǐng)導(dǎo)人指出，“對各國人民而言，發(fā)展寄托著生存和希望，象征著尊嚴(yán)和權(quán)利”，“唯有發(fā)展，才能消除沖突的根源。唯有發(fā)展，才能保障人民的基本權(quán)利。唯有發(fā)展，才能滿足人民對美好生活的熱切向往”。只有通過發(fā)展，才能保障人民的基本權(quán)利，才能為消除貧困、改善民生提供堅實的基礎(chǔ)性條件。但是發(fā)展并不會自動成為反貧困的“法寶”，反貧困最終還是要靠增強(qiáng)窮人的能力，特別是窮人主動改變困難現(xiàn)狀的勞動能力。

中國古人云：“不稼不穡，胡取禾三百廛兮？不狩不獵，胡瞻爾庭有懸貆兮？”(《詩經(jīng)·伐檀》)這明顯就是從事農(nóng)耕狩獵的勞動。墨子認(rèn)為“賴其力者生，不賴其力者不生”(《非樂》)，而孟子則強(qiáng)調(diào)智力勞動的優(yōu)越性：“勞心者治人，勞力者治于人；治于人者食人，治人者食于人；天下之通義也。”(《滕文公上》)在西方近代，主張世俗化的新教比較鼓勵勤勞致富的敬業(yè)勞動，別開生面。亞當(dāng)·斯密把勞動看作是對安逸、自由和幸福的犧牲。大衛(wèi)·李嘉圖認(rèn)為一般勞動是財富的真正乃至唯一的源泉，勞動也因此被納入古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇。到了黑格爾，勞動主要是作為精神領(lǐng)域的抽象勞動，是人的自我意識外在化、物化和對象化的表現(xiàn)。馬克思站在勞動立場上討論人、自然、社會及其歷史關(guān)系，認(rèn)為勞動就是客觀的物質(zhì)活動即生產(chǎn)勞動，是人與自然關(guān)系的分化。由于勞動反映了人的本質(zhì)的對象化特點，也就可能出現(xiàn)異化，成為支配甚至反對人本身的力量；共產(chǎn)主義就是要消滅這種異化，特別是異化勞動，從必然王國走向自由王國，“社會化的人，聯(lián)合起來的生產(chǎn)者，將合理地調(diào)節(jié)他們和自然之間的物質(zhì)變換，把它置于他們的共同控制之下，而不讓它作為一種盲目的力量來統(tǒng)治自己；靠消耗最小的力量，在最無愧于和最適合于他們的人類本性的條件下來進(jìn)行這種物質(zhì)變換”。馬克思之后，不時有人或提出社會存在本體的勞動觀(盧卡奇)，或以交往行為視角區(qū)分了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義和人類學(xué)意義的勞動(哈貝馬斯)，或正面評價了勞動從古代被貶斥到現(xiàn)在被尊崇的演變(漢娜·阿倫特)……

今天，“勞動”這個概念及其賦權(quán)意義已經(jīng)發(fā)生了很大變化?！叭鐣家瀼刈鹬貏趧?、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造的重大方針，維護(hù)和發(fā)展勞動者的利益，保障勞動者的權(quán)利。要堅持社會公平正義，排除阻礙勞動者參與發(fā)展、分享發(fā)展成果的障礙，努力讓勞動者實現(xiàn)體面勞動、全面發(fā)展?！边@里的勞動含義相當(dāng)豐富，更多是與知識、人才、創(chuàng)造相提并論的活動。我們說馬克思之所以是對的，是因為他證明了“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此第一個歷史活動就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料，即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身，而且，這是人們從幾千年前直到今天單是為了維持生活就必須每日每時從事的歷史活動，是一切歷史的基本條件”；“整個所謂世界歷史不外是人通過人的勞動而誕生的過程，是自然界對人來說的生成過程……”也就是在這個意義上，勞動構(gòu)成了人類發(fā)展(歷史)的前提，即所謂“歷史不過是追求著自己目的的人的活動”。

在馬克思看來，勞動就是人的生產(chǎn)活動、實踐活動，是屬于人的“類本質(zhì)”的東西。無論個體的人還是集體的“人”，沒有勞動，就不可能求生存，更談不上謀發(fā)展。人類越進(jìn)步，社會越發(fā)展，勞動方式也就越來越多樣化、越來越靈活、越來越豐富。但無論如何，人們只有通過勞動才能實現(xiàn)價值，獲得滿足。積極的勞動態(tài)度，相稱的勞動能力，體面的勞動方式，正是通過勞動(工作)實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利之必需。從人權(quán)角度看，貧困是個人獲得生活資料的能力和權(quán)利(主要體現(xiàn)在以交換、生產(chǎn)、自身勞動力、繼承或轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)的能力和權(quán)利)的下降和不足。事實上，貧困的發(fā)生往往是與能力剝奪(capability deprivation)聯(lián)系在一起的。除了顯而易見的低收入外，疾病、缺乏機(jī)會、喪失權(quán)利、社會歧視、人力資本不足和社會保護(hù)無力等都可能是造成能力剝奪的因素?！柏毨П仨毐灰暈槭且环N對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”反貧困所要求的擴(kuò)大機(jī)會、促進(jìn)賦權(quán)和加強(qiáng)社會保護(hù)，擴(kuò)大的就是適合自己的就業(yè)(勞動)機(jī)會，促進(jìn)的就是增強(qiáng)自身勞動能力和本領(lǐng)，加強(qiáng)的就是保障勞動安全的社會援助體系。

窮人實現(xiàn)發(fā)展權(quán)不能也不應(yīng)該僅僅停留在口號上，“資源分配和經(jīng)濟(jì)增長模式必須是有利于窮人、有利于人類發(fā)展并有利于人權(quán)的。由經(jīng)濟(jì)增長所創(chuàng)造出來的資源需要投向消除貧困、促進(jìn)人類發(fā)展和保障人權(quán)”。放眼世界，成功的反貧困戰(zhàn)略通常包括這些要素：從窮人的實際出發(fā)；投資窮人的組織能力和行動能力；變革使他們擺脫困境的社會規(guī)范；支持那些帶領(lǐng)窮人發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)者。反貧困戰(zhàn)略還要動員窮人增強(qiáng)能力，采取有效措施使他們在發(fā)展中成為重要的合作者；政府對此要進(jìn)行再定位，改進(jìn)有關(guān)政策來防范貧困發(fā)生，加強(qiáng)與窮人之間的伙伴關(guān)系，關(guān)懷性別不平等以及兒童的脆弱性問題，保護(hù)窮人的權(quán)利。要之，就是要千方百計激發(fā)人們通過自身勞動改變困境的能力。

各國的實踐表明，政府不但要采用援助方式救濟(jì)貧困人口，還要多渠道、多種方式增加對貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入和生產(chǎn)性投資；同時在人力、財政、金融等方面推行扶持脫貧的優(yōu)惠政策。人們注意到，長遠(yuǎn)地看，教育和人力資源開發(fā)是增強(qiáng)窮人能力、減輕貧困的根本性措施，而這就必須重視教育和人力資源的開發(fā)，尤其是有針對性地增強(qiáng)就業(yè)能力和勞動能力的教育培訓(xùn)。

三、精準(zhǔn)扶貧、脫貧的勞動能力建設(shè)及制度保障

孫中山曾經(jīng)說過，中國如果強(qiáng)盛起來，不但是要恢復(fù)民族的地位，還要對世界負(fù)一個大責(zé)任。毛澤東期盼中國應(yīng)當(dāng)對人類有較大的貢獻(xiàn)。20世紀(jì)80年代，鄧小平希望中國能在21世紀(jì)中期達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，“到那時，國家總的力量就大了，可以為人類做更多的事情，在解決南北問題方面可以盡更多的力量。我們就是有這么一個雄心壯志”。

中國領(lǐng)導(dǎo)人在“2015減貧與發(fā)展高層論壇”(北京)上指出，“中國人民積極探索、頑強(qiáng)奮斗，走出了一條堅持改革開放、堅持政府主導(dǎo)、堅持開發(fā)式扶貧方針、堅持動員全社會參與、堅持普惠政策和特惠政策相結(jié)合的中國特色減貧道路。經(jīng)過中國政府、社會各界、貧困地區(qū)廣大干部群眾共同努力以及國際社會積極幫助，中國6億多人口擺脫貧困。中國是全球最早實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)中減貧目標(biāo)的發(fā)展中國家，為全球減貧事業(yè)做出了重大貢獻(xiàn)”。未來5年，我們將使目前7000多萬貧困人口脫貧。這是中國落實《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的重要步驟。中國倡議著力加快全球減貧進(jìn)程，加強(qiáng)減貧發(fā)展合作，實現(xiàn)多元自主的可持續(xù)發(fā)展，改善國際發(fā)展環(huán)境，為共建一個沒有貧困、共同發(fā)展的人類命運(yùn)共同體而不懈奮斗。在2016年二十國集團(tuán)(G20)杭州峰會上，中國領(lǐng)導(dǎo)人承諾，中國將繼續(xù)為全球反貧困做出貢獻(xiàn)：“促進(jìn)包容性發(fā)展，實現(xiàn)共同發(fā)展是各國人民特別是發(fā)展中國家人民的普遍愿望。”中國還將通過多種途徑和方式，“減少全球發(fā)展不平等和不平衡，使各國人民共享世界經(jīng)濟(jì)增長成果”。中國將繼續(xù)履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)的國際義務(wù)，加強(qiáng)與發(fā)展中國家和有關(guān)國際機(jī)構(gòu)在反貧困和人權(quán)領(lǐng)域的交流與合作，推動世界反貧困和人權(quán)事業(yè)健康發(fā)展。這充分展現(xiàn)了中國反貧困的偉大業(yè)績以及在世界反貧困戰(zhàn)略中扮演更加重要、更加積極角色的決心。

中國改革開放以來，實現(xiàn)了“迄今人類歷史上最快速度的大規(guī)模減貧”，中國的減貧行動“有力促進(jìn)了貧困人口發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，為全面建成小康社會打下了堅實基礎(chǔ)”。中國的減貧成就贏得了國際社會的廣泛認(rèn)可，有力地提升了發(fā)展中國家將生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為最基本人權(quán)的話語權(quán)。20世紀(jì)90年代中期，中國政府制定了國家扶貧攻堅計劃；21世紀(jì)伊始又制定了《扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》，明確了“政府主導(dǎo)、社會參與、自力更生、開發(fā)扶貧”的扶貧道路。中國的“開發(fā)式扶貧”致力于貧困人口脫貧能力的增強(qiáng)，引導(dǎo)和幫助貧困地區(qū)貧困人口參與扶貧開發(fā)；還通過加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、普及鄉(xiāng)村義務(wù)教育、加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)，以及動員社會力量，有力地減少了貧困人口。2015年，中共中央、國務(wù)院提出了未來五年脫貧攻堅工作的頂層設(shè)計。2016年，“十三五”規(guī)劃綱要對全力實施脫貧攻堅總體目標(biāo)做出戰(zhàn)略部署。這些舉措不僅僅是中國反貧困升級版的有力行動，也為全球落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程之“消除一切形式和表現(xiàn)的貧困”要求提供了中國方案。

政府主導(dǎo)的反貧困戰(zhàn)略重點是物質(zhì)資本的投入，但貧困的根源不僅是物質(zhì)資本匱乏問題，更是貧困人口的“能力匱乏”(capability failure)問題。盡管中國在政府主導(dǎo)方面取得了很大的成功，但還有相當(dāng)大的改進(jìn)空間。且不說政府救濟(jì)和民間捐贈客觀上助長了無償受助和不勞而獲的心理，降低了窮人主動脫貧的意愿，地方政府的某些扶貧做法也很值得檢討。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，分散的農(nóng)戶有較強(qiáng)的響應(yīng)市場信號、選擇產(chǎn)業(yè)方向的能力。事實上，與種植糧食作物回報穩(wěn)定、風(fēng)險較小相比，種植經(jīng)濟(jì)作物或有更高回報，但風(fēng)險也較大，這個時候，若地方政府替農(nóng)戶做主，通過特殊政策鼓勵甚至強(qiáng)迫他們規(guī)模種植某種經(jīng)濟(jì)作物，就會大大增加市場風(fēng)險。近年來，因政府推動產(chǎn)業(yè)調(diào)整事與愿違的案例時有耳聞。“相對其他一般農(nóng)業(yè)地區(qū)，貧困地區(qū)存在著自然條件較差、交通不太便利且信息不靈通的缺點，如果種植經(jīng)濟(jì)作物出現(xiàn)過剩，貧困地區(qū)將是首當(dāng)其沖的受害者。結(jié)果就是，地方政府試圖通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來讓農(nóng)民脫貧，卻可能不僅浪費了國家投入調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的資源，而且讓農(nóng)民受到不應(yīng)有的損失?！边@些扶貧措施之所以沒有產(chǎn)生預(yù)期的效益，恰恰是市場激勵制度供給不足所致，窮人的權(quán)利被忽視，他們擺脫貧困的勞動能力并沒有得到改進(jìn)。根據(jù)國際經(jīng)驗，擺脫貧困還要求國家(政府)在能力建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會良治等方面邁過重要關(guān)坎，促進(jìn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。這還需要有一系列政策措施，包括向社會部門投資，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，支持私人經(jīng)濟(jì)活動的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重視社會公平，以及良好的城市管理和環(huán)境可持續(xù)性。

另外，一般當(dāng)貧困人口下降到總?cè)丝诘?%(我國目前大約5%)時，減貧難度急劇增加。總是存在一些頑固性貧困，如有的地方有的人群雖然脫了貧，一有風(fēng)吹草動就又返了貧(我國農(nóng)村返貧率約20%，有的地方有的年份甚至高達(dá)50%以上)。還存在某些抵消扶貧效果的因素，例如利益集團(tuán)作梗，官僚主義，甚至腐敗(包括虛列開支、擠占挪用和設(shè)置“小金庫”，等等)。中國開發(fā)式扶貧已進(jìn)入攻堅階段，一方面要大幅度增加扶貧投入，出臺更多針對貧困地區(qū)貧困人口的政策措施；另一方面將大力實施精準(zhǔn)扶貧，“我們堅持中國制度的優(yōu)勢，構(gòu)建省市縣鄉(xiāng)村五級一起抓扶貧，層層落實責(zé)任制的治理格局。我們注重抓六個精準(zhǔn)，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項政策好處落到扶貧對象身上。我們堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批。我們廣泛動員全社會力量，支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧”。歸結(jié)起來，就是瞄準(zhǔn)扶貧對象的真實需求，包括脫貧的主觀意愿、選擇路徑和實際能力，不能搞揠苗助長，不能擺花架子，也不要代替他們做主“拉郎配”。

反貧困還要充分發(fā)揮市場和社會力量的作用，督促政府促進(jìn)公平和提高效率。為了減少腐敗發(fā)生率，必須將扶貧資源瞄準(zhǔn)貧困對象，幫助他們從正規(guī)渠道獲得信貸支持；引導(dǎo)和鼓勵他們建立經(jīng)濟(jì)合作組織以增強(qiáng)脫貧能力；通過合適途徑促使他們能夠參與反貧困決策并監(jiān)督有關(guān)項目的運(yùn)作。在這些方面，市場機(jī)制和社會力量都大有可為，“關(guān)鍵是要找準(zhǔn)路子、構(gòu)建好的體制機(jī)制，在精準(zhǔn)施策上出實招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實功、在精準(zhǔn)落地上見實效”。

重要的是，任何救濟(jì)和援助都只能“救急”而不可能“救窮”，反貧困工作和政策重點要放在消除貧窮的根源上。生產(chǎn)或勞動“是這些個人的一定的活動方式，是他們表現(xiàn)自己生命的一定方式、他們的一定的生活方式。個人怎樣表現(xiàn)自己的生命，他們自己就是怎樣。因此，他們是什么樣的，這同他們的生產(chǎn)是一致的——既和他們生產(chǎn)什么一致，又和他們怎樣生產(chǎn)一致”。授人以魚，不如授人以漁。要阻止貧困的代際傳遞，就必須提高貧困人口的生存與發(fā)展能力，提供比較通暢的流動機(jī)制和獲得就業(yè)與保障的機(jī)會，激勵他們面向市場增強(qiáng)勞動能力。有關(guān)政策要“做到對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之”。精準(zhǔn)，就要堅決清理那些不符合貧困標(biāo)準(zhǔn)的對象、不符合扶貧資質(zhì)的企業(yè)、不符合扶貧要求的項目。“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)?！币狗簇毨зY源更好地惠及目標(biāo)人群，幫助他們增強(qiáng)勞動能力、實現(xiàn)發(fā)展權(quán)利。

注釋：

①《發(fā)展權(quán)利宣言》，見《國際人權(quán)文件選編》，北京大學(xué)出版社2002年版，第304頁。

②《維也納宣言和行動綱領(lǐng)》，見《國際人權(quán)文件選編》，第43頁。

③見[美]雅各布·S.哈克、保羅·皮爾森：《贏者通吃的政治：華盛頓如何使富人更富，對中產(chǎn)階級卻置之不理》，陳方仁譯，格致出版社、上海人民出版社2015年版。

④即使在發(fā)達(dá)國家，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整也引發(fā)了許多新的貧困問題，某些“夕陽產(chǎn)業(yè)”的勞動者失業(yè)，陷入貧困，他們在勞動力市場和其他社會參與機(jī)會中遭到排斥或歧視。這也促使很多人加入反全球化運(yùn)動中。

⑤值得注意的是，2012年發(fā)達(dá)國家貧困人數(shù)超過3億，達(dá)到歷史最高值，這與近年涌往歐洲的大批難民有關(guān)。婦女和兒童是遭受貧困影響最嚴(yán)重的兩大人群，在新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家，一半以上15歲以下的兒童生活在極端貧困或中度貧困狀態(tài)中，發(fā)達(dá)國家約有36%的兒童生活在相對貧困線以下。見《全球貧困問題依舊嚴(yán)峻：發(fā)達(dá)國家貧困人口逆勢增加》，http://finance.sina.com.cn/world/gjcj/2016-05-19/doc-ifxsktvr0947733.shtml。

⑥安南：《我們?nèi)嗣瘢巧妥饔谩?，http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/report/。

⑦聯(lián)合國開發(fā)計劃署：《2003年人類發(fā)展報告——千年發(fā)展目標(biāo)：消除人類貧困的全球公約》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2003年版，第12—13頁。

⑧國際貨幣基金組織：《金融與發(fā)展》(中文版)，2002年3月號，第5頁。

⑨《2015年聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)報告》(中文版)，http://www.un.org/zh/millenniumgoals/pdf/MDG%202015%20Press%20Release_Chinese.pdf。

⑩《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/69/L.85&referer=http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/&Lang=C。