“國(guó)家資本主義論”下的國(guó)企投資者保護(hù)
——基于投資協(xié)定革新的視角

●劉雪紅

一、中國(guó)國(guó)企投資者海外投資保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境

在當(dāng)前逆全球化的寒流中，中國(guó)備受來(lái)自國(guó)際社會(huì)“國(guó)家資本主義論” 的攻擊而深陷生存危機(jī)。〔1〕“國(guó)家資本主義”本是國(guó)際共產(chǎn)主義文獻(xiàn)的專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)，列寧和毛澤東等人對(duì)此有專(zhuān)門(mén)闡述，但自 2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，西方媒體和部分學(xué)者開(kāi)始按照自己的理解來(lái)使用這一概念，尤其專(zhuān)門(mén)用于指稱中國(guó)等某些新興國(guó)家。2012年1月，英刊《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》 刊發(fā)《國(guó)家資本主義的崛起》 特別報(bào)告，曾任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的希拉里也多次強(qiáng)調(diào)“國(guó)家資本主義”的崛起構(gòu)成經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。自此，“國(guó)家資本主義”成為西方的熱門(mén)話題，而擁有大量國(guó)企的中國(guó)則成為受攻擊的主要對(duì)象。相關(guān)研究可參見(jiàn)謝來(lái)輝、楊雪冬：《國(guó)家資本主義評(píng)析》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2013年第3期；孔慶江：《中美BIT談判中的國(guó)家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)議題研究及我國(guó)的對(duì)策》，《政法論壇》2014年第6期?！皣?guó)家資本主義論”主要被用以描述經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由國(guó)家主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)制度，比如由國(guó)有企業(yè)組織和運(yùn)營(yíng)生產(chǎn)、國(guó)有控投公司在經(jīng)濟(jì)中占主要地位等。依西方主流觀點(diǎn)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)模式由國(guó)家主導(dǎo)，中國(guó)政府利用國(guó)有企業(yè)操控市場(chǎng)，給全球投資活動(dòng)帶來(lái)重大風(fēng)險(xiǎn)并致全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)失衡?！?〕See 2016 Report to Congress of the U.S.- China Economic and Security Review Commission（One Hundred Fourteenth Congress Second Session, November 2016）, p.122, https://www.uscc.gov/sites/default/f i les/annual reports/2016%20Annual%20 Report%20 to%20Congress.pdf, last visit on April 18, 2018.近年來(lái)，國(guó)外有學(xué)者積極宣揚(yáng)“中國(guó)式國(guó)家資本主義”，強(qiáng)烈批判中國(guó)的經(jīng)濟(jì)制度模式和國(guó)企身份，〔3〕比如，吳人英（Mark Wu）在《哈佛國(guó)際法學(xué)刊》上發(fā)文稱，“世界見(jiàn)證了代表著一種特殊經(jīng)濟(jì)模式的中國(guó)式企業(yè)（China,Inc.）的崛起，它們極復(fù)雜地將國(guó)家、政黨、公有企業(yè)和私人企業(yè)連接在一起?！?See Mark Wu, The ‘China, Inc.’ Challenge to Global Trade Governance, Harvard International Law Journal, Vol. 57, No. 2, 2016, p.323.認(rèn)為中國(guó)國(guó)企并非純粹的“投資者”而是復(fù)雜的“公私混合體”或“政府代理人”。2017年5月國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪將中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)從Aa3調(diào)降至A1時(shí)的理由之一即是政策銀行與國(guó)企的債務(wù)會(huì)加重政府債務(wù)?！?〕See Moody, Moody’s downgrades China’s rating to A1 from Aa3 and changes outlook to stable from negative, https://www.moodys.com/research/Moodys-downgrades-Chinas-rating-to-A1-from-Aa3-and-changes--PR_366139, last visit on June 22, 2017.基于對(duì)中國(guó)國(guó)企“投資者”身份的懷疑與敵意，西方對(duì)參與國(guó)際投資活動(dòng)的中國(guó)國(guó)企采取了各種抵制措施，長(zhǎng)期由西方倡導(dǎo)的國(guó)際自由市場(chǎng)正全面對(duì)中國(guó)國(guó)企關(guān)閉。

在美國(guó)，其主要以國(guó)家投資安全審查工具歧視中國(guó)國(guó)企并阻礙其進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。〔5〕同前注〔1〕，孔慶江文。2007年的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》規(guī)定國(guó)家安全委員會(huì)要對(duì)外國(guó)政府控制的交易之安全效果進(jìn)行調(diào)查，判斷要素包括投資項(xiàng)目、技術(shù)以及投資者的背景等。但是，當(dāng)前美國(guó)的實(shí)踐卻常將中國(guó)國(guó)企作為判斷跨國(guó)收購(gòu)交易安全的重要指標(biāo)，頻致中國(guó)企業(yè)并購(gòu)美企失敗。在1990年到2015年間，美國(guó)安全審查委員會(huì)（CFIUS）以威脅國(guó)家安全為由干預(yù)和影響的中國(guó)企業(yè)并購(gòu)交易主要有 14 起，其中8起屬于中國(guó)國(guó)企的并購(gòu)交易?！?〕比如，1990年至2015年間美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)進(jìn)行的安全審查所涉收購(gòu)主體為國(guó)企的數(shù)量約占總數(shù)的 57%，分別是中航技收購(gòu) Mamco、中海油競(jìng)購(gòu)優(yōu)尼科石油公司、西色國(guó)際收購(gòu)美國(guó)優(yōu)金公司、唐山曹妃甸投資集團(tuán)收購(gòu)美國(guó)光纖設(shè)備制造商 Emcore、鞍山鋼鐵投資美國(guó)鋼鐵發(fā)展公司、中興通訊參與競(jìng)標(biāo)美國(guó) Sprint 項(xiàng)目、紫光收購(gòu)西部數(shù)據(jù)和紫光收購(gòu)美光科技。除了被收購(gòu)領(lǐng)域可能具備戰(zhàn)略敏感性外，中國(guó)收購(gòu)方的國(guó)企背景也成為美國(guó)進(jìn)行安全審查的一個(gè)隱形的重要考量因素。參見(jiàn)屠新泉、周金凱：《美國(guó)國(guó)家安全審查制度對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)在美投資的影響及對(duì)策分析》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2016年第5期。2016年受CFIUS安全調(diào)查而導(dǎo)致中國(guó)企業(yè)收購(gòu)美企失敗的有4起，其中3起的收購(gòu)方是中國(guó)國(guó)企?！?〕同前注〔2〕，第64～65頁(yè)。其中，美國(guó)生產(chǎn)存儲(chǔ)芯片和閃存的美光科技公司因擔(dān)心不能通過(guò)安全審查而拒絕清華紫光的收購(gòu)要約（2016年1月），清華紫光旗下的Unisplendor收購(gòu)西部數(shù)據(jù)公司時(shí)對(duì)方則在CFIUS調(diào)查之初就撤銷(xiāo)了收購(gòu)合作（2016年2月）?！?〕同上注。據(jù)學(xué)者分析，CFIUS極有可能認(rèn)為清華紫光是中國(guó)國(guó)企，其收購(gòu)反映了中國(guó)意圖，從而最終會(huì)以“交易受外國(guó)政府控制”為由否決中美企業(yè)的合作。〔9〕同前注〔6〕，屠新泉、周金凱文。筆者以為，此種推斷不無(wú)道理，因?yàn)槊绹?guó)外國(guó)投資委員會(huì)一直認(rèn)為“資本與控制者相結(jié)合必產(chǎn)生政治屬性”，〔10〕參見(jiàn)王東光：《外資審查的政治維度——以外國(guó)政府控制的投資為研究視角》， 載顧功耘主編：《政府與市場(chǎng)關(guān)系的重構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第350頁(yè)。并建議國(guó)會(huì)“修改法令以授權(quán)CFIUS禁止中國(guó)國(guó)企收購(gòu)美國(guó)企業(yè)或獲得美國(guó)企業(yè)的控制權(quán)?！薄?1〕同前注〔2〕，第 5頁(yè)、第 29頁(yè)?？梢韵胍?jiàn)，未來(lái)中國(guó)國(guó)企投資者在美國(guó)的投資將會(huì)遭遇極為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

在歐洲，中國(guó)國(guó)企同樣面臨著史無(wú)前例的身份歧視和市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。長(zhǎng)期以來(lái)，除軍工、銀行或少數(shù)的特殊行業(yè)外，歐洲一直對(duì)外國(guó)投資者持開(kāi)放態(tài)度，中國(guó)也一度是歐洲市場(chǎng)的主要投資者?！?2〕參見(jiàn)徐萍、姚平、Thomas Harrison：《國(guó)家安全審查：警惕中國(guó)企業(yè)出海的暗礁》，http://www.kwm.com/zh/cn/knowledge/insights/pay-attention-to-the-challenges-of-chinese-enterprises-going-overseas-20161101，2018年1月30日訪問(wèn)。但隨“國(guó)家資本主義論”的蔓延，歐洲也開(kāi)始警惕和排斥中國(guó)的國(guó)企投資者，從開(kāi)始嘗試?yán)闷溆騼?nèi)發(fā)達(dá)的競(jìng)爭(zhēng)法到當(dāng)前積極構(gòu)建安全審查制度限制國(guó)企投資者的進(jìn)入。目前，歐盟域內(nèi)僅有12個(gè)成員國(guó)進(jìn)行某種形式的外商投資審查，而歐盟層面并無(wú)統(tǒng)一的安全審查制度?！?3〕12個(gè)成員國(guó)分別是奧地利、丹麥、德國(guó)、芬蘭、法國(guó)、拉脫維亞、立陶宛、意大利、波蘭、葡萄牙、西班牙和英國(guó)。See State of the Union 2017-Trade Package: European Commission proposes framework for screening of foreign direct investments （Brussels, 14 September 2017）, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-3183_en.htm, last visit on January 30, 2018.針對(duì)欲“買(mǎi)斷全球”的中國(guó)國(guó)企投資者，歐盟一度嘗試?yán)梅磯艛喾▽?duì)其進(jìn)行規(guī)制。例如，歐盟委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱歐委會(huì)）2016年對(duì)中國(guó)廣核集團(tuán)與法國(guó)電力集團(tuán)的合資進(jìn)行反壟斷審查時(shí)，首次將中國(guó)國(guó)資委下同一行業(yè)的所有央企視為單一實(shí)體，〔14〕See European Commission DG Competition, Case M.7850 -EDF /CGN /NNB Group of Companies Commission Decision Pursuant to Article 6（1）（b） of Council Regulation No 139/20041 and Article 57 of the Agreement on the European Economic Area, p. 11.這一不同于以往的做法被認(rèn)為是采取了歧視中國(guó)國(guó)企的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。〔15〕See Angela Huyue Zhang, The Anticompetitive Effects of State Ownership, New York University Journal of International Law and Politics, Vol.50, 2017, p.17.不過(guò)，歐盟認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)法并不足以規(guī)制中國(guó)國(guó)企投資者，于是進(jìn)一步效仿美國(guó)，史上首次提出要構(gòu)建歐盟的投資安全和公共政策審查制度。2017年5月歐委會(huì)在其“全球化治理意見(jiàn)書(shū)”中表達(dá)了對(duì)“外國(guó)投資人尤其是外國(guó)國(guó)有企業(yè)基于戰(zhàn)略理由收購(gòu)歐洲關(guān)鍵技術(shù)公司”的擔(dān)憂?！?6〕See EU, Reflection Paper on Harnessing Globalisation, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflectionpaper-globalisation_en.pdf, p.15, last visit on January 8, 2018.是年9月公布了《歐盟外商直接投資審查框架》，在詳細(xì)分析了流入歐盟的外商投資情況后，明確提出了要建立外國(guó)投資審查的制度框架，尤其強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)審查外國(guó)國(guó)企對(duì)歐盟高科技企業(yè)和戰(zhàn)略行業(yè)的收購(gòu)。〔17〕See EU Commission, Welcoming Foreign Direct Investment While Protecting Essential Interests （September 13, 2017）, https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2017/en/com-2017-494-f1-en-main-part-1.pdf, last visit on January 8, 2018.歐委會(huì)主席讓—克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）同時(shí)在歐洲議會(huì)的國(guó)情咨文中聲稱，“歐盟目前和未來(lái)都不會(huì)是‘天真的自由貿(mào)易者’……如果外國(guó)國(guó)企要收購(gòu)歐洲的港口、能源設(shè)施或國(guó)防科技公司，那么必須要透明，且接受安全審查和討論?！薄?8〕同前注〔13〕。盡管歐盟關(guān)于安全審查制度的構(gòu)建尚在激烈討論中，但其態(tài)度與立場(chǎng)的重大轉(zhuǎn)變已對(duì)中國(guó)企業(yè)尤其是國(guó)企的海外投資產(chǎn)生了負(fù)面影響。對(duì)此，有律師指出，中國(guó)企業(yè)在投資并購(gòu)中會(huì)被要求承擔(dān)與安全審查掛鉤的“分手費(fèi)”，要為“分手費(fèi)”提供銀行保函或現(xiàn)金保證，使得在競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位。〔19〕同前注〔12〕，徐萍、姚平、Thomas Harrison 文?？梢?jiàn)，中國(guó)國(guó)企在歐洲同樣將會(huì)因“投資者”身份而面臨更為嚴(yán)格的投資審查和準(zhǔn)入門(mén)檻。

除此之外，西方對(duì)中國(guó)國(guó)企的歧視已從國(guó)際市場(chǎng)準(zhǔn)入擴(kuò)展至投資爭(zhēng)端解決領(lǐng)域，使國(guó)企獲取國(guó)際性法律救濟(jì)窒礙難行。國(guó)際投資仲裁機(jī)制是投資者獲取投資保護(hù)的重要救濟(jì)方式，但在近期中國(guó)國(guó)企投資者向東道國(guó)提起的兩起投資仲裁案（2010年的“黑龍江三公司訴蒙古案”和2014年“北京城建訴也門(mén)案”〔20〕1.China Heilongjiang International Economic & Technical Cooperative Corp., 2. Beijing Shougang Mining Investmant Company Ltd., and 3. Qinhuangdaoshi Qinlong International Industrial Co. Ltd. v. Mongolia （PCA Case No. 2010-20）; Beijing Urban Construction Group. Co. Ltd. v. Republic of Yemen, ICSID Case No. ARB/14/30, Decision on Jurisdiction （31 May 2017）.）中，東道國(guó)就以中國(guó)國(guó)企是“政府代理人”而非“合格的投資者”為由提出管轄異議。可以預(yù)見(jiàn)，中國(guó)國(guó)企投資者日后若因在東道國(guó)遭受投資損失而尋求投資仲裁救濟(jì)，國(guó)企身份必然會(huì)成為爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和獲取法律救濟(jì)的障礙，這必對(duì)中國(guó)海外近12萬(wàn)億龐大的國(guó)有資產(chǎn)〔21〕參見(jiàn)《國(guó)資報(bào)告：境外國(guó)資已超12萬(wàn)億資產(chǎn)流失涉5宗最》，http://f i nance.sina.com.cn/china/20150616/085522442830.shtml，2017年11月8日訪問(wèn)。的安全構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在此背景下，如何解決中國(guó)國(guó)企投資者的國(guó)際生存危機(jī)，如何堅(jiān)持中國(guó)國(guó)企的國(guó)際化發(fā)展戰(zhàn)略便成為擺在學(xué)者面前的一道亟待解決的難題。筆者認(rèn)為，通過(guò)革新中國(guó)投資協(xié)定，引入國(guó)企投資者保護(hù)機(jī)制，應(yīng)該是在國(guó)際投資領(lǐng)域甚至整個(gè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域全方位地為中國(guó)國(guó)企身份正位并提供有效保護(hù)的可行方法。

二、國(guó)企投資者保護(hù)的困境歸因于制度缺陷

結(jié)合國(guó)際投資法的理論與實(shí)踐不難看出，中國(guó)國(guó)企投資者未能獲得充分投資保護(hù)的根源在于投資保護(hù)制度本身的缺陷，主要表現(xiàn)在“投資者”定義條款及國(guó)企身份判斷規(guī)則上存在立法漏洞。

（一）模糊的“投資者”條款及法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)國(guó)際投資法中“對(duì)人管轄”的要求，國(guó)企投資者要獲得投資協(xié)定下的保護(hù)取決于“投資者”定義條款，但定義的模糊可能導(dǎo)致“國(guó)企投資者”不是“適格投資者”的法律風(fēng)險(xiǎn)。確實(shí)，多數(shù)國(guó)家的雙邊投資協(xié)定都只概括規(guī)定“投資者”而未專(zhuān)門(mén)規(guī)定國(guó)企投資者，〔22〕OECD調(diào)查顯示，近84%的國(guó)際投資協(xié)定中的投資者定義條款并未明確提及國(guó)企、國(guó)有投資基金（比如國(guó)家主權(quán)財(cái)富基金）和政府投資者，沒(méi)有基于所有權(quán)來(lái)源的不同而對(duì)投資者進(jìn)行區(qū)分。See Y. Shima, The Policy Landscape for International Investment by Government-controlled Investors: A Fact Finding Survey, OECD Working Papers on International Investment, 2015/01, OECD Publishing, p. 5, http://dx.doi.org/10.1787/5js7svp0jkns-en, last visit on January 20, 2018.聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)一份報(bào)告也曾指出，若無(wú)除外規(guī)定，國(guó)企通常就可獲得國(guó)際投資協(xié)定下的保護(hù)?！?3〕See UNTAD, The Protection of National Security in IIAS （UNCTAD Series on International Investment Policies for Development）, p. 43.盡管如此，模糊性立法顯然只適合以私企投資者為主的西方國(guó)家，而不利于保護(hù)數(shù)量龐大且備受“國(guó)家資本主義論”攻擊的中國(guó)國(guó)企投資者。

首先，概括性規(guī)定使得條約內(nèi)容不具有確定性，中國(guó)傳統(tǒng)的“投資者”條款會(huì)招致私人投資者可獲而國(guó)企投資者不能獲得投資保護(hù)的解讀。中國(guó)投資協(xié)定在界定“投資者”時(shí)往往只概括規(guī)定“自然人”和“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，雖然此立法技術(shù)可避免突出國(guó)企的特殊性，但國(guó)企因政府股東的存在表現(xiàn)出不同于私企的“公私混合”特性，在尋求投資保護(hù)時(shí)極易被認(rèn)定為不是“私人投資者”。以ICSID為例，其章程明確規(guī)定ICSID的管轄范圍只限定于“私人投資者與國(guó)家”間的投資爭(zhēng)端，〔24〕See Report of the Executive Directors on the Convention on the Settlement of Investment Disputes Between States and Nationals of Other States （18 March 1965）, para. 9.創(chuàng)設(shè)之初的目的也是旨在鼓勵(lì)私人國(guó)際投資而非公共的國(guó)際投資?！?5〕See Report of the Executive Directors on the Convention of the Settlement of Investment Disputes Between States and Nationals of Other States, 1965R （1993） 1 ICSID Rep. 23.很顯然，國(guó)企投資者的諸多特殊性導(dǎo)致其難以歸為或等同于“私人投資者”，若投資協(xié)定中又不對(duì)其投資者地位予以明確界定，實(shí)踐中就極有可能被解讀成非適格的投資者而被排除在投資保護(hù)的范圍之外。這也是為何西方學(xué)者和律師一直質(zhì)疑國(guó)企投資者是否屬于私人投資者，是否有資格就其與東道國(guó)間的投資爭(zhēng)端提起ICSID仲裁的原因之一?！?6〕See Mark Feldman, State-Owned Enterprises as Claimants in International Investment Arbitration, ICSID Review, 31（1）, 2016,p.25; Paul Blyschak, State-Owned Enterprises and International Investment Treaties: When Are State-Owned Entities and Their Investments Protected?, Journal of International Law and International Relations, 6 （2）, 2011, p.19.

其次，“投資者”概括性條款可能引發(fā)非對(duì)稱立法問(wèn)題，從而產(chǎn)生外國(guó)國(guó)企屬于“投資者”而中國(guó)國(guó)企不屬于“投資者”的解釋。實(shí)踐中已有締約一方主張?jiān)谕顿Y協(xié)定中規(guī)定其國(guó)內(nèi)的投資者包括國(guó)企，但中國(guó)仍采模式化的“投資者”概括性條款的做法。例如，中國(guó)與卡塔爾《關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》（1999年，以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)—卡塔爾投資協(xié)定》）中的“投資者”條款規(guī)定，卡塔爾的“投資者”包括“卡塔爾的公民、法人和政府”，其中“法人”包括“國(guó)內(nèi)的公共組織、公共和半公共實(shí)體以及卡塔爾國(guó)政府”，而中國(guó)的“投資者”只寬泛地規(guī)定“自然人和經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，并未專(zhuān)門(mén)指明包括國(guó)企?！?7〕《中國(guó)—卡塔爾投資協(xié)定》（1999年）第1條第2款規(guī)定：“‘投資者’一詞，在中華人民共和國(guó)方面，系指：（一）按照中華人民共和國(guó)法律，具有其國(guó)籍的自然人；（二）按照中華人民共和國(guó)的法律設(shè)立，其住所在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織。在卡塔爾國(guó)方面，系指：（一）具有卡塔爾國(guó)國(guó)籍的公民；（二）按照卡塔爾國(guó)立法組建，其住所在卡塔爾國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的法人，包括公司、總公司、公共組織、公共和半公共實(shí)體；（三）卡塔爾國(guó)政府?！薄吨袊?guó)—加納投資協(xié)定》（1990年）第1條也有類(lèi)似之規(guī)定。從法律解釋學(xué)中的“明示其一即排除其他”規(guī)則看，一方明確規(guī)定投資者包括國(guó)企而另一方卻無(wú)對(duì)稱性的規(guī)定，這種非對(duì)稱式立法極有可能導(dǎo)致對(duì)中國(guó)國(guó)企投資者不利的解釋。

最后，“投資者”模糊性條款在投資仲裁中不僅會(huì)引發(fā)國(guó)企身份之爭(zhēng)，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)企投資者是否受保護(hù)的決策權(quán)轉(zhuǎn)移至第三方機(jī)構(gòu)。盡管當(dāng)前中國(guó)投資者提起的投資仲裁案并不多，但只要中國(guó)投資者屬于國(guó)企，其身份問(wèn)題就會(huì)成為被申請(qǐng)方提起管轄權(quán)異議的重要理由?！?8〕截至2018年1月，中國(guó)投資者提起的投資仲裁案共計(jì)6起，其中“北京城建訴也門(mén)案”與“黑龍江三公司訴蒙古案”中的中國(guó)投資者皆因國(guó)企身份被申請(qǐng)方提起管轄權(quán)異議。譬如，在“北京城建訴也門(mén)案”中，被申請(qǐng)方就以北京城建（國(guó)企）屬于“政府代理人”為由提起屬人管轄權(quán)異議，聲稱“北京城建并不符合《華盛頓公約》第25（1）條項(xiàng)下 ‘締約另一方國(guó)民’的資格要求?！薄?9〕同前注〔20〕，“北京城建訴也門(mén)案”第29段。盡管仲裁庭最后駁回了被申請(qǐng)方的異議而認(rèn)定城建具有投資仲裁資格，但是，鑒于當(dāng)前投資仲裁機(jī)制的“碎片化”以及裁決不一致性等問(wèn)題，〔30〕比如，在“間接征收數(shù)額”條款是否包括征收本身的問(wèn)題上，“黑龍江三公司訴蒙古案”與“北京城建訴也門(mén)案”的裁決結(jié)果截然相反，前者的仲裁庭作出否定性裁決從而駁回了中國(guó)投資者的仲裁申請(qǐng)。尚不能完全排除中國(guó)國(guó)企被裁定為非“適格投資者”之風(fēng)險(xiǎn)。為避免在投資協(xié)定適用中因利益驅(qū)動(dòng)的各種解釋之爭(zhēng)以及投資仲裁庭不可測(cè)的“司法造法”問(wèn)題，確有必要對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的投資者定義條款作出修改，明確規(guī)定國(guó)企投資者的法律地位。

（二）身份判斷規(guī)則的漏洞及濫用

國(guó)企投資者的身份判斷與法律地位屬于同一問(wèn)題的兩個(gè)方面。投資協(xié)定規(guī)定國(guó)企屬于“投資者”只是其獲得投資保護(hù)之前提，若想真正獲得投資保護(hù)，還須以商業(yè)身份而非政府身份行事，即要符合“商業(yè)判斷標(biāo)準(zhǔn)”。國(guó)際投資法采用“商業(yè)判斷規(guī)則”來(lái)判斷國(guó)企身份和行為屬性，〔31〕參見(jiàn)黃志瑾：《中國(guó)國(guó)有投資者參與國(guó)際投資的規(guī)則研究》，人民出版社2014年版，第38頁(yè)。該方法源自Broches標(biāo)準(zhǔn)〔32〕該標(biāo)準(zhǔn)最早由ICSID“設(shè)計(jì)師”Aron Broches提出，即國(guó)企投資者若為“政府代理人”或“履行基本政府職能”，則其投資仲裁申請(qǐng)會(huì)被拒絕，反之則會(huì)被接受。See Victor Essien, Aron Broches, Selected Essays, World Bank, ICSID, and Other Subjects of Public and Private International Law, Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 202.以及反映了國(guó)際習(xí)慣規(guī)則的《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家責(zé)任條款草案》）第5條和第8條內(nèi)容?！?3〕《國(guó)家責(zé)任條款草案》 第5條規(guī)定，依授權(quán)而行使政府權(quán)力要素的個(gè)人或?qū)嶓w行為會(huì)被視為國(guó)家行為，此點(diǎn)類(lèi)似于“Broches標(biāo)準(zhǔn)”中的“政府代理人”；第8條規(guī)定，個(gè)人按照國(guó)家指示或在國(guó)家指揮、控制下的行為會(huì)被認(rèn)定為國(guó)家行為，該點(diǎn)則類(lèi)似于“Broches標(biāo)準(zhǔn)”中的“履行基本政府職能”。不過(guò)，與“Broches標(biāo)準(zhǔn)”相比，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期編纂和研究而形成的《國(guó)家責(zé)任條款草案》第5條和第8條在規(guī)則內(nèi)容上更為明確，也更具有實(shí)踐指引意義。盡管在如何區(qū)分國(guó)企“商業(yè)性行為”與“政府行為”的問(wèn)題上被認(rèn)為已有適用法和國(guó)際習(xí)慣法的實(shí)質(zhì)性指引，〔34〕同前注〔26〕，Mark Feldman文，第 26頁(yè)。但事實(shí)上“商業(yè)判斷規(guī)則”存在嚴(yán)重的缺陷，難以有效判定國(guó)企的真實(shí)身份而致對(duì)國(guó)企投資者不利的保護(hù)。

具體而言，一方面，“商業(yè)判斷規(guī)則”提供的國(guó)企身份判斷的基本規(guī)則框架過(guò)于抽象，欠缺可操作性。投資仲裁實(shí)踐在規(guī)則適用過(guò)程中并不正面判斷國(guó)企的“商業(yè)身份”而是考查其“政府身份”，即主要考察國(guó)企是否為“政府代理人”和“政府職能的行使”。“政府代理人”可直接依據(jù)是否存在授權(quán)等形式作出判斷，但如何判斷不具備授權(quán)等形式要件的“政府職能的行使”（即政府控制問(wèn)題）卻極為困難。作為法律淵源的《國(guó)家責(zé)任條款草案》第8條對(duì)“個(gè)體按照國(guó)家指示或在國(guó)家指揮、控制下的行為會(huì)被認(rèn)定為國(guó)際法上一國(guó)的行為”的規(guī)定極為抽象，對(duì)此，該條的評(píng)注曾試圖解釋稱個(gè)體與國(guó)家間存在真實(shí)聯(lián)系的連接點(diǎn)是“國(guó)家指示、指揮和控制”?！?5〕See Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries 2001, p.47.對(duì)國(guó)企而言，如果其受到“國(guó)家指示、指揮和控制”而與國(guó)家存在“真實(shí)的聯(lián)系”，那么相應(yīng)的行為就會(huì)被認(rèn)定為國(guó)家行為，其本身也可能被認(rèn)定為“政府代理人”而非獨(dú)立的商業(yè)主體。但是，第8條對(duì)國(guó)有股、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)等哪些指標(biāo)構(gòu)成國(guó)企被政府控制的標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)進(jìn)一步的規(guī)定和指引或發(fā)展出具體的證據(jù)規(guī)則，由此引發(fā)的實(shí)踐適用困難在所難免。另一方面，國(guó)際貿(mào)易法和國(guó)際投資法的司法實(shí)踐在運(yùn)用《國(guó)家責(zé)任條款草案》第8條對(duì)國(guó)企進(jìn)行身份判斷時(shí)都存在嚴(yán)重的分歧或誤用，〔36〕See Jaemin Lee, State Responsibility and Government-Affiliated Entities in International Economic Law: The Danger of Blurring the Chinese Wall Between ‘State Organ’ and ‘Non-State Organ’ as Designed in the ILC Draft Articles, Journal of World Trade, 49（1）, 2015, p. 117.亦未能發(fā)展出具體的操作規(guī)則。例如，中美在WTO反補(bǔ)貼領(lǐng)域數(shù)十年的法律之爭(zhēng)與較量，就是因?yàn)楦鞣骄蛧?guó)企“公共機(jī)構(gòu)”屬性分別提出了“政府控制說(shuō)”“政府功能說(shuō)”“政府權(quán)力說(shuō)”等學(xué)說(shuō)，〔37〕參見(jiàn)陳衛(wèi)東：《中美圍繞國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼提供者身份之爭(zhēng)：以 WTO相關(guān)案例為重點(diǎn)》，《時(shí)代法學(xué)》2017年第3期。而WTO對(duì)該問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也經(jīng)歷了一定的變化過(guò)程，例如，在中國(guó)訴美國(guó)的“雙反措施案”（DS379）中，WTO上訴機(jī)構(gòu)在判斷中國(guó)商業(yè)銀行是否構(gòu)成公共機(jī)構(gòu)時(shí)拋棄了政府占股比例為主的形式判斷標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展出重實(shí)質(zhì)的“有意義的控制”標(biāo)準(zhǔn)。〔38〕See United States—Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, Appellate Body Report （WT/DS379/AB）, para. 318.但遺憾的是，WTO也未敢進(jìn)一步界定何謂“有意義的控制”，只是稱“政府所有權(quán)只是判斷國(guó)有企業(yè)是否為‘公共機(jī)構(gòu)’的證據(jù)之一，對(duì)國(guó)有企業(yè)的核心特征、企業(yè)與政府關(guān)系的認(rèn)定必須綜合所有證據(jù)作出?！薄?9〕同上注，第317段。

而在“中國(guó)城建訴也門(mén)案”中，盡管也門(mén)政府聲稱中國(guó)城建受?chē)?guó)資委和公司內(nèi)部黨委監(jiān)管的目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、政治與社會(huì)責(zé)任，應(yīng)是“政府的代理人”，〔40〕同前注〔20〕，“北京城建訴也門(mén)案”第37～38段。但仲裁庭認(rèn)為，這些公司控制機(jī)制在中國(guó)的國(guó)企中并不足為奇，最終以“問(wèn)題的關(guān)鍵并非國(guó)企的公司結(jié)構(gòu)而是其于具體情境下行為的性質(zhì)”為由，認(rèn)定中國(guó)城建在也門(mén)建造航站樓的行為具有商業(yè)性質(zhì)?！?1〕同上注，第39～40段。雖然此案的仲裁庭作出了對(duì)中國(guó)國(guó)企有利之裁決，但是該裁決并不具有先例性，而且仲裁庭避開(kāi)了對(duì)黨組織參與國(guó)企治理是否必然會(huì)造成對(duì)國(guó)企的控制等問(wèn)題的闡述，而這恰是“國(guó)家資本主義論”攻擊中國(guó)國(guó)企身份的重要論據(jù)。

受意識(shí)形態(tài)及政治因素的影響，國(guó)企身份判斷規(guī)則在實(shí)踐中極易因制度缺陷而被濫用。以美國(guó)為主的西方國(guó)家常以中國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)制度作為證據(jù)直接推定中國(guó)國(guó)企是政府控制的實(shí)體或政府代理人。美國(guó)對(duì)外資安全審查出現(xiàn)了擴(kuò)大化傾向，常將中國(guó)國(guó)企的收購(gòu)活動(dòng)視為政府控制的、有害于美國(guó)國(guó)家安全的交易?！?2〕同前注〔1〕，孔慶江文。例如，當(dāng)WTO上訴機(jī)構(gòu)在中國(guó)訴美國(guó)的“雙反措施案”（DS379）中發(fā)展出“有意義的控制”標(biāo)準(zhǔn)又尚未明確其內(nèi)涵時(shí)，〔43〕同前注〔38〕，第 318 段。美國(guó)趁機(jī)通過(guò)發(fā)布執(zhí)行DS379的報(bào)告，宣稱政府絕對(duì)控股權(quán)、給予政策優(yōu)惠、受“國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)”、管理層由政府和黨組織任命、國(guó)資委監(jiān)督體制等事實(shí)，是中國(guó)政府對(duì)國(guó)企實(shí)施“有意義的控制”和“履行政府職能”的證據(jù)?！?4〕See Off i ce of Policy, Import Administration, Section 129 Determination of the Countervailing Duty Investigations of Circular Welded Carbon Quality Steel Pipe; Light-Walled Rectangular Pipe and Tube; Laminated Woven Sacks; and Off-the-Road Tires from the People’s Republic of China: An Analysis of Public Bodies in the People’s Republic of China in Accordance with the WTO Appellate Body’s Findings in WTO DS379, dated May 18, 2012.這些主張已成為當(dāng)前歐美在國(guó)際上指詬中國(guó)為非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的依據(jù)，是“國(guó)家資本主義論”向頂峰發(fā)展的助推器。但是，美國(guó)未經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)和全面的論證就徑直以所羅列要素推導(dǎo)出國(guó)企是政府的代理人，不僅欠缺邏輯上的科學(xué)性，而且有將法律問(wèn)題政治化之嫌。不可否認(rèn)，中國(guó)當(dāng)前并不完善的“政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)”易致國(guó)企與政府的關(guān)系呈現(xiàn)出模糊化特點(diǎn)，但在個(gè)案審理中，仍有必要依據(jù)明確和可信的指標(biāo)進(jìn)行判斷。畢竟，企業(yè)政治關(guān)聯(lián)現(xiàn)象在大多數(shù)國(guó)家都廣泛存在?！?5〕在西方國(guó)家，私營(yíng)企業(yè)或大財(cái)團(tuán)也會(huì)通過(guò)商業(yè)賄賂、院外游說(shuō)、支持總統(tǒng)選舉、政府非對(duì)稱管制等方式獲得與政府的特殊緊密關(guān)系。參見(jiàn)劉凝霜：《政治關(guān)系、非正式制度與民營(yíng)企業(yè)發(fā)展路徑——基于研究脈絡(luò)與理論邏輯的雙視角考察》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2016年第10期。故此，為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)企投資者的保護(hù)，若暫不能發(fā)展出“政府控制”判斷要素的習(xí)慣規(guī)則，就需要考慮是否可通過(guò)特殊規(guī)則來(lái)加強(qiáng)對(duì)國(guó)企身份的確認(rèn)和保護(hù)。

三、國(guó)企投資者法律地位的明晰化

（一）以“投資者”條款明確國(guó)企投資者的法律地位

傳統(tǒng)的國(guó)際投資協(xié)定較少專(zhuān)門(mén)規(guī)定國(guó)企投資者，中國(guó)以往的投資協(xié)定也未專(zhuān)門(mén)規(guī)定國(guó)企投資者或其他相關(guān)條款。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)企已成為“貿(mào)易投資協(xié)定中一個(gè)繞不開(kāi)的議題”〔46〕韓立余：《TPP國(guó)有企業(yè)規(guī)則及其影響》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期。，尤其是在西方積極以貿(mào)易投資協(xié)定規(guī)制國(guó)企的背景下，中國(guó)更需要未雨綢繆，在投資協(xié)定中明確國(guó)企投資者的法律地位。

通過(guò)投資協(xié)定的“投資者”條款界定“國(guó)企投資者”在國(guó)際法上具有可行性。首先，盡管傳統(tǒng)的國(guó)際投資協(xié)定很少專(zhuān)門(mén)規(guī)定國(guó)企投資者，但并不乏將其納入“投資者”條款并明確對(duì)其進(jìn)行投資保護(hù)的實(shí)踐。1998年OECD在起草《多邊投資協(xié)定》（MAI）時(shí)就曾設(shè)置過(guò)國(guó)企定義條款，規(guī)定“除附件另有規(guī)定外，國(guó)企是指締約方通過(guò)所有權(quán)益而擁有或控制的企業(yè)?！薄?7〕Negotiating Group on the Multilateral Agreement on Investment （MAI）, 22 April 1998, p. 39.盡管當(dāng)時(shí)有國(guó)家質(zhì)疑是否有必要專(zhuān)設(shè)國(guó)企定義條款，但此舉表明，在國(guó)際投資條約多邊化的早期，已經(jīng)有國(guó)家意識(shí)到投資條約不應(yīng)忽視國(guó)企投資者問(wèn)題。此外，OECD的研究也進(jìn)一步表明，越來(lái)越多的投資協(xié)定傾向于在雙邊投資協(xié)定（BIT）的投資者定義條款中明確規(guī)定政府控制的投資，將國(guó)企投資者納入“投資者”范圍已成為新的發(fā)展趨勢(shì)?！?8〕同前注〔22〕，Y. Shima文，第 12頁(yè)。據(jù)稱，在被OECD調(diào)查的國(guó)際投資協(xié)定中，有近16%的投資協(xié)定明確規(guī)定國(guó)企投資者，有6%的投資協(xié)定甚至將締約方或締約方政府納入到“投資者”定義范圍中（主要是盛產(chǎn)石油的國(guó)家）?！?9〕同上注，第5頁(yè)。其中，美國(guó)、澳大利亞和加拿大簽訂的投資協(xié)定，有五分之四會(huì)在“投資者”定義中明確規(guī)定“國(guó)企”，日本和阿聯(lián)酋簽訂的投資協(xié)定有三分之二以上也對(duì)其作出明確界定?！?0〕同上注，第13頁(yè)。盡管西方國(guó)家在投資協(xié)定中界定國(guó)企投資者主要是出于規(guī)制之目的，但此類(lèi)立法舉措對(duì)中國(guó)而言卻可起到特殊的保護(hù)作用。因此，中國(guó)的投資協(xié)定若仍固守傳統(tǒng)的投資者定義條款、意欲以模糊性立法避免突出國(guó)企的特殊性，反倒不利于對(duì)龐大的中國(guó)國(guó)企投資者的保護(hù)，亦與國(guó)際投資協(xié)定的立法實(shí)踐與發(fā)展趨勢(shì)不符。

其次，明確國(guó)企投資者的法律地位符合國(guó)際投資實(shí)踐多元投資者發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。隨著時(shí)代的發(fā)展，活躍在國(guó)際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的經(jīng)濟(jì)體性質(zhì)和形態(tài)各異，既有公有企業(yè)、私有企業(yè)、混合制企業(yè)，還有各類(lèi)國(guó)家主權(quán)財(cái)富基金甚至非實(shí)體類(lèi)的投資者。例如，在宣稱僅存“公共企業(yè)”而無(wú)營(yíng)利性國(guó)企的美國(guó)，其國(guó)家主權(quán)財(cái)富基金排名全球第一?！?1〕See SWFI, SWFI League Table of Largest Public Fund, https://www.swf i nstitute.org/fund-rankings/, last visit on September 3,2017.從本質(zhì)上看，不能僅從所有制來(lái)源劃分并歧視不同的投資者，而應(yīng)平等地對(duì)待參與全球經(jīng)濟(jì)的各類(lèi)投資者，或者要對(duì)所謂的“私人投資”作出“具有私人投資特征的任何投資”的演化解讀。換言之，沒(méi)必要固守資本來(lái)源的二分法，將國(guó)際投資劃分為私投資與公投資，將投資者劃分為“私人投資者”與“國(guó)家投資者”。

最后，從《華盛頓公約》〔52〕目前 ICSID已有161名成員，屬于投資者與東道國(guó)爭(zhēng)端解決的最重要的多邊機(jī)制，具有極高的接受度。參見(jiàn)https://icsid.worldbank.org/en/Pages/about/Database-of-Member-States.aspx, 2017年9月2日訪問(wèn)。的規(guī)定及投資仲裁實(shí)踐看，國(guó)際投資法認(rèn)可國(guó)企投資者參與國(guó)際投資的身份和權(quán)利。其一，《華盛頓公約》相關(guān)條款具有開(kāi)放性，為新型投資者享有投資仲裁救濟(jì)等保護(hù)預(yù)留了空間。比如，公約第25條規(guī)定，提起ICSID仲裁的申請(qǐng)人必須是“另一締約國(guó)國(guó)民”，而未采用“私人投資者”的措辭。其二，《華盛頓公約》的締約史表明國(guó)際社會(huì)當(dāng)時(shí)預(yù)期投資者會(huì)包括國(guó)企投資者。據(jù)《華盛頓公約》草案評(píng)論記載，締約方當(dāng)時(shí)已注意到“另一締約國(guó)國(guó)民”并不限于私有企業(yè)，“允許政府所有或政府部分所有的企業(yè)以申請(qǐng)方與被申請(qǐng)方身份參與同另一締約國(guó)的投資仲裁?！薄?3〕Christoph H.Schreuer, Loretta Malintoppi, August Reinisch, Anthony Sinclair, The ICSID Convention: A Commentary,Cambridge: Cambridge University Press, p.161.公約的主要起草人和ICSID“設(shè)計(jì)師”Aron Broches早年亦提出：“私人投資與公共投資的傳統(tǒng)區(qū)別即使未過(guò)時(shí)，也已毫無(wú)意義?！薄?4〕同前注〔32〕，Victor Essien書(shū)，第 202頁(yè)。其三，ICSID在著名的“捷克斯洛伐克銀行訴斯洛伐克管轄權(quán)異議案”中也確認(rèn)，“《華盛頓公約》的制定過(guò)程確實(shí)表明了第25條的‘法人’（投資者）并不限于私有企業(yè)，還包括政府所有或政府部分所有的公司?！薄?5〕Ceskoslovenska Obchodni Banka, A.S. v. The Slovak Republic, No.ARB/97/4 （decision on objection to jurisdiction）, para.16.

可見(jiàn)，國(guó)際投資法的發(fā)展史表明，國(guó)企投資者可像私人投資者一樣獲得投資保護(hù)。但是，鑒于西方“國(guó)家資本主義論”盲目地排斥中國(guó)國(guó)企參與國(guó)際投資活動(dòng)的現(xiàn)狀，為避免國(guó)際投資體制碎片化之下條約解釋的不確定性，中國(guó)有必要也完全可以在國(guó)際投資協(xié)定中明確規(guī)定“國(guó)企投資者”的法律地位。否則，誠(chéng)如學(xué)者所言，“不能有效保護(hù)我國(guó)對(duì)外投資者的BIT將很難說(shuō)是一個(gè)成功的BIT?！薄?6〕單文華、張生：《美國(guó)投資條約新范本及其可授受性問(wèn)題研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第5期。修正后的投資者條款可以使得中國(guó)國(guó)企投資者能像私人投資者一樣平等地獲得投資協(xié)定的保護(hù)，在發(fā)生投資爭(zhēng)議申請(qǐng)仲裁時(shí)，國(guó)企投資者表面上可被認(rèn)為滿足“合格投資者”的要求，被訴的東道國(guó)如欲提起管轄權(quán)異議、質(zhì)疑中國(guó)國(guó)企投資者的身份，則需要為此承擔(dān)更重的舉證責(zé)任。當(dāng)然，將國(guó)企納入投資者條款范疇也僅是其獲得投資保護(hù)的前提或初步條件，若需獲得有效保護(hù)還要滿足身份判斷規(guī)則。

（二）完善國(guó)企投資者的身份判斷規(guī)則

既然國(guó)企身份判斷的國(guó)際習(xí)慣規(guī)則尚存在模糊之處，為避免西方國(guó)家對(duì)模糊規(guī)則的濫用或搶先發(fā)展出對(duì)中國(guó)不利的規(guī)則，中國(guó)不妨可主動(dòng)在投資協(xié)定中對(duì)涉及國(guó)企行為性質(zhì)和身份判斷等設(shè)立特殊規(guī)則，以優(yōu)先于國(guó)際習(xí)慣規(guī)則的適用。

從國(guó)際法理論角度看，國(guó)家可在投資協(xié)定中自設(shè)“政府職權(quán)的行使”判斷標(biāo)準(zhǔn)并優(yōu)先于國(guó)際習(xí)慣法的適用。具體而言，一方面，依據(jù)條約法原理，國(guó)家享有締約自由，國(guó)家之間可自由議定并締結(jié)不違反國(guó)際強(qiáng)行法和國(guó)際法基本原則的條約。各國(guó)在談判雙邊投資協(xié)定與自由貿(mào)易協(xié)定時(shí)，完全可自由協(xié)商達(dá)成解決國(guó)企身份判斷標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的規(guī)則；另一方面，《國(guó)家責(zé)任條款草案》本身亦規(guī)定，國(guó)家可另行制定國(guó)家責(zé)任問(wèn)題方面的特殊規(guī)則并可優(yōu)先適用。該草案第55條“特殊法”（Lex specialis）規(guī)定，“在并且只在一國(guó)際不法行為的存在條件或一國(guó)國(guó)際責(zé)任的內(nèi)容或履行應(yīng)由國(guó)際法特別規(guī)則規(guī)定的情況下，不得適用本條款?！痹摬莅傅脑u(píng)論稱，第55條特殊法的規(guī)定正是對(duì)“特殊法優(yōu)先”規(guī)則的反映，可預(yù)見(jiàn)締約方有可能締結(jié)偏離國(guó)際習(xí)慣法的與歸因有關(guān)的問(wèn)題?！?7〕See Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with Commentaries, 2001, p. 140.既然《國(guó)家責(zé)任條款草案》第4條、第5條和第8條有關(guān)于國(guó)家行為歸因以及國(guó)企身份判斷問(wèn)題的規(guī)定，國(guó)家自然也可另行約定特殊規(guī)則。有國(guó)際法學(xué)者指出，多數(shù)國(guó)際投資仲裁案之所以依照國(guó)際習(xí)慣法來(lái)解決國(guó)企的行為責(zé)任歸屬，是因?yàn)橄嚓P(guān)的投資協(xié)定本身對(duì)國(guó)企投資者的歸因問(wèn)題規(guī)定不明?！?8〕See Carlo de Stefano, Attributing to Sovereigns the Conduct of State-Owned Enterprises: Towards Circumvention of the Accountability of States Under International Investment Law, ICSID Review, Vol. 32, No. 2, 2017, p. 272.國(guó)企的行為責(zé)任歸屬本身同屬于國(guó)企行為性質(zhì)或與身份相關(guān)的問(wèn)題，基于此，中國(guó)完全可在投資協(xié)定中自設(shè)“政府職權(quán)的行使”判斷標(biāo)準(zhǔn)以及責(zé)任歸因等特殊規(guī)則。

從國(guó)際投資仲裁實(shí)踐看，確實(shí)存在未依《國(guó)家責(zé)任條款草案》條款而依投資協(xié)定“特殊規(guī)則”判斷國(guó)企身份和行為性質(zhì)的一些案例。最典型的一例為2011年美國(guó)投資者“Adel訴阿曼政府投資仲裁案”，〔59〕See Adel A. Hamadi Al Tamimi v. Sultanate of Oman, ICSID Case No. ARB/11/33, Award （3 November 2015）.該案仲裁庭依《美國(guó)—阿曼自由貿(mào)易協(xié)定》（FTA）條款而非《國(guó)家責(zé)任條款草案》條款來(lái)判斷國(guó)企的行為性質(zhì)。本案的投資爭(zhēng)議因阿曼采礦公司單方終止其與申請(qǐng)方的采石場(chǎng)租賃合同而引發(fā)，申請(qǐng)方要求阿曼政府賠償其投資損失，理由之一即為阿曼采礦公司單方終止租賃合同的行為歸屬于阿曼政府?！?0〕同上注，第317段。阿曼采礦公司高度類(lèi)似于中國(guó)的央企，其于1981年依據(jù)11/81皇家法令成立，最大股東阿曼石油礦業(yè)部占股99%，董事成員包括皇家法令指派的政府部長(zhǎng)。很顯然，如果該案適用《國(guó)家責(zé)任條款草案》第5條和第8條規(guī)定，阿曼采礦公司極有可能因行使政府職權(quán)或受政府控制而被認(rèn)定為“政府代理人”，其終止租賃合同的行為即為政府的行為。但是，ICSID仲裁庭最終判定阿曼采礦公司終止租賃合同的行為性質(zhì)屬于“私行為”而非“公行為”的關(guān)鍵點(diǎn)在于法律適用上選擇了特殊法優(yōu)先適用的原則，依《美國(guó)—阿曼自由貿(mào)易協(xié)定》第10.1.2條而非《國(guó)家責(zé)任條款草案》的歸因條款進(jìn)行事實(shí)判定。第10.1.2條規(guī)定，“如果一締約方的國(guó)企或其他人行使政府授予的任何管理、行政或其他政府權(quán)力，那么締約方在投資章節(jié)下的義務(wù)將適用于該國(guó)企或其他人?！憋@然，該條對(duì)應(yīng)于《國(guó)家責(zé)任條款草案》第5條的授權(quán)條款而不包括第8條的“政府控制”條款，被仲裁庭認(rèn)為是范圍狹窄的標(biāo)準(zhǔn)，阿曼采礦公司既未獲得政府授權(quán)也未受到政府控制?！?1〕同上注，第320段。對(duì)于阿曼采礦公司是否因其他國(guó)家機(jī)關(guān)的控制和影響而可被認(rèn)定為“行使政府職能”這一難題，仲裁庭專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)，《美國(guó)—阿曼自由貿(mào)易協(xié)定》第10.1.2條“有效排除了控制的歸因標(biāo)準(zhǔn)”，并且相關(guān)的事實(shí)也無(wú)法證明阿曼政府對(duì)阿曼采礦公司具有真正的控制?！?2〕同上注，第341段。由是可見(jiàn)，若無(wú)《美國(guó)—阿曼自由貿(mào)易協(xié)定》第10.1.2條關(guān)于政府行使職權(quán)的特殊判斷規(guī)則，該案的國(guó)企行為就會(huì)依國(guó)際習(xí)慣規(guī)則被認(rèn)定為政府行為，被申請(qǐng)方阿曼政府很可能就要對(duì)申請(qǐng)方承擔(dān)間接征收的損害賠償責(zé)任。

基于此，中國(guó)完全可在雙邊投資協(xié)定中主動(dòng)為“行使政府職權(quán)”“政府控制”以及國(guó)企行為或身份性質(zhì)等問(wèn)題設(shè)立判斷標(biāo)準(zhǔn)，并優(yōu)先于國(guó)際習(xí)慣規(guī)則適用。此舉無(wú)論在國(guó)際法理論還是國(guó)際法實(shí)踐上均可找到支撐依據(jù)。但應(yīng)強(qiáng)調(diào)的是，中國(guó)在投資協(xié)定或自由貿(mào)易協(xié)定中設(shè)置國(guó)企行為或身份判斷規(guī)則，應(yīng)是對(duì)國(guó)際習(xí)慣法中“行使政府權(quán)力”要素的再法典化（re-codif i cation）或具體化，而不能與國(guó)際習(xí)慣法直接沖突或違背客觀實(shí)際。正如學(xué)者所言，“Adel訴阿曼政府投資仲裁案”所優(yōu)先適用的《美國(guó)—阿曼自由貿(mào)易協(xié)定》條款，“不過(guò)是提供了《國(guó)家責(zé)任條款草案》第5條中習(xí)慣規(guī)則之非窮盡性的細(xì)化規(guī)定，并沒(méi)有偏離國(guó)際習(xí)慣規(guī)則的基本內(nèi)容?！薄?3〕同前注〔58〕，Carlo de Stefano文，第 273頁(yè)。故此，中國(guó)在主動(dòng)設(shè)置國(guó)企身份判斷標(biāo)準(zhǔn)的特殊規(guī)則時(shí)也不能完全背離國(guó)際實(shí)踐，要想從根本上真正解決中國(guó)國(guó)企身份受歧視的問(wèn)題，仍須通過(guò)國(guó)內(nèi)改革措施讓商業(yè)類(lèi)國(guó)企發(fā)展成為真正獨(dú)立的商業(yè)主體。

四、國(guó)企投資者保護(hù)制度重構(gòu)的路徑及新立法

（一）制度重構(gòu)的路徑：革新雙邊投資協(xié)定

要修正中國(guó)國(guó)企的投資保護(hù)制度，必定要革新中國(guó)現(xiàn)有的投資保護(hù)體系，即修改現(xiàn)在的協(xié)定條款或在新締結(jié)的投資協(xié)定中增設(shè)國(guó)企條款。但是，條約修改歷來(lái)是國(guó)際法理論與實(shí)踐中的難題，WTO、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織當(dāng)前就是因?yàn)檎降男拚龡l款難以啟動(dòng)或無(wú)望被通過(guò)而陷入發(fā)展困境。〔64〕參見(jiàn)劉雪紅：《論條約演化解釋對(duì)國(guó)家同意原則的沖擊》，《法律科學(xué)》2017年第3期。革新中國(guó)的投資協(xié)定同樣難度極大，因?yàn)橹袊?guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比往往屬于消極的投資規(guī)則更新者，要體系性地修改數(shù)量龐大的投資協(xié)定或“史無(wú)前例”地在新協(xié)定中增設(shè)國(guó)企條款，幾無(wú)可能。但是，當(dāng)前國(guó)際投資法領(lǐng)域正處于全面革新的時(shí)代，歐美國(guó)家亦積極重構(gòu)投資協(xié)定，中國(guó)可依此契機(jī)借助自身的需要和實(shí)力推進(jìn)國(guó)企投資者保護(hù)制度的建立。

首先，國(guó)際投資協(xié)定正處于全面革新時(shí)代，〔65〕See UNCTAD, Investment and the Digital Economy, World Investment Report 2017, p. 126.中國(guó)面臨重構(gòu)投資保護(hù)體系的歷史機(jī)遇，可借機(jī)推進(jìn)國(guó)企投資者保護(hù)制度。聯(lián)合國(guó)目前正積極呼吁各國(guó)在締結(jié)新約的同時(shí)修改舊的投資協(xié)定，并通過(guò)推出各種指南引導(dǎo)國(guó)際投資協(xié)定條款的更新，理由在于當(dāng)前生效的約95%的（超過(guò)2500個(gè)）國(guó)際投資協(xié)定締結(jié)于2010年之前，其中的相關(guān)內(nèi)容模糊不清、落后于時(shí)代的發(fā)展，是當(dāng)前投資者濫訴以及東道國(guó)管制權(quán)被侵蝕等問(wèn)題之根源。國(guó)際社會(huì)已意識(shí)到，要解決這些“有牙齒會(huì)咬人”的舊協(xié)定，〔66〕同上注，第128頁(yè)。就需要從根本上重構(gòu)規(guī)則。故此，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)近年通過(guò)年度投資報(bào)告的形式發(fā)布了可供借鑒的投資協(xié)定新條款，并通過(guò)《可持續(xù)發(fā)展的投資政策框架》（2015年）呼吁新一代的投資政策要加強(qiáng)國(guó)際投資協(xié)定中的發(fā)展維度，平衡國(guó)家和投資者的權(quán)利與義務(wù)，體系性地管理好復(fù)雜的國(guó)際投資體制?！?7〕See UNCTAD, Investment Policy Framework for Sustainable Development, 2015, p. 6.隨著中國(guó)雙重投資國(guó)身份的轉(zhuǎn)變，中國(guó)的投資保護(hù)體系也要依國(guó)家利益和價(jià)值觀念進(jìn)行重構(gòu)?！?8〕參見(jiàn)王彥志：《中國(guó)在國(guó)際投資法上的身份轉(zhuǎn)換與立場(chǎng)定位》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期；王鵬、郭劍萍：《論中國(guó)直接投資法律體系的重構(gòu)——監(jiān)管邏輯、歷史演進(jìn)與政策挑戰(zhàn)》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2016年第2期。但是，與西方的關(guān)注點(diǎn)不同，中國(guó)投資者以國(guó)企投資者為主的客觀現(xiàn)實(shí)決定了在平衡投資者保護(hù)與東道國(guó)管制權(quán)問(wèn)題上必然要側(cè)重于強(qiáng)化對(duì)國(guó)企投資者的保護(hù)。

其次，發(fā)達(dá)國(guó)家靈活更新投資協(xié)定范本并與時(shí)俱進(jìn)地修改投資協(xié)定，具有重要的示范意義，尤其是在立法技術(shù)方面可為中國(guó)提供借鑒。比如，美國(guó)與加拿大（2012年）、挪威（2015年）、印度（2015年）分別根據(jù)新形勢(shì)及時(shí)更新了投資協(xié)定范本，并積極推進(jìn)舊的雙邊投資協(xié)定的重新談判。盡管在新身份和利益格局的變化下，歐美最新的投資協(xié)定更注重于本國(guó)作為東道國(guó)的管制權(quán)維護(hù)，但鑒于其一直重視投資自由化與投資保護(hù)，立法技術(shù)又甚是嫻熟，因而與投資保護(hù)相關(guān)的條款仍構(gòu)成極佳的范本。有學(xué)者分析認(rèn)為，美國(guó)對(duì)投資定義、公平與公正待遇、間接征收等的規(guī)定“內(nèi)容全面充實(shí)、嚴(yán)謹(jǐn)、精確”，總體上堅(jiān)持了高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)原則。〔69〕參見(jiàn)楊麗艷、張霞：《論美國(guó) FTA 投資規(guī)則的特點(diǎn)及其啟示》，載馮軍、陳晶瑩主編：《國(guó)際貿(mào)易法論叢》第5卷，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版，第253頁(yè)。事實(shí)上，中國(guó)與澳大利亞、瑞士、秘魯、新西蘭等國(guó)近些年新締結(jié)的貿(mào)易協(xié)定也已進(jìn)入了更新談判，〔70〕中國(guó)與澳大利亞、瑞士、秘魯、新西蘭締結(jié)的貿(mào)易協(xié)定分別于2015年、2013年、2009年、2008年生效。在此背景下，確有必要通過(guò)借鑒歐美先進(jìn)的立法技術(shù)，及時(shí)修訂締結(jié)于上世紀(jì)90年代的雙邊投資協(xié)定，消彌對(duì)中國(guó)投資者（尤其是國(guó)企投資者）保護(hù)的立法漏洞。

最后，中國(guó)完全可以利用建立在經(jīng)濟(jì)實(shí)力基礎(chǔ)上的話語(yǔ)權(quán)，〔71〕參見(jiàn)王燕：《自由貿(mào)易協(xié)定下的話語(yǔ)權(quán)與法律輸出研究》，《政治與法律》2017年第1期。選擇投資與保護(hù)并重的策略，在投資協(xié)定中納入國(guó)企投資者保護(hù)制度。與西方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期萎靡不振相比，中國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的勢(shì)頭迅猛，尤其是2015年發(fā)起的“一帶一路”倡議，對(duì)沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出了極大的貢獻(xiàn)，獲得了國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和認(rèn)可，是中國(guó)實(shí)力和話語(yǔ)權(quán)的體現(xiàn)。作為“一帶一路”建設(shè)的主力軍，中國(guó)國(guó)企積極參與了那些耗資大、風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)周期長(zhǎng)的重大基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)?！?2〕參見(jiàn)《國(guó)企領(lǐng)銜一帶一路十大項(xiàng)目 大部分對(duì)外投資企業(yè)都是國(guó)企》，http://www.sohu.com/a/133211421_119038，2018年1月31日訪問(wèn)。但是，中國(guó)國(guó)企在“一帶一路”的投資本質(zhì)上并非“馬歇爾計(jì)劃”，因而中國(guó)可率先在與沿線國(guó)家的投資協(xié)定中納入國(guó)企投資者保護(hù)條款，并作為模板逐步推廣。此舉不僅有利于對(duì)“一帶一路”建設(shè)中國(guó)企投資者的保護(hù)，也有利于減輕中國(guó)與歐美談判貿(mào)易投資協(xié)定時(shí)就國(guó)企問(wèn)題受到的壓力。

（二）制度重構(gòu)的內(nèi)容：新型國(guó)企投資者保護(hù)條款

中國(guó)在革新投資協(xié)定納入國(guó)企投資者保護(hù)條款時(shí)，在具體的立法設(shè)計(jì)上可以采取如下措施。

第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法技術(shù)，統(tǒng)籌、審慎地規(guī)定國(guó)企投資者地位條款。即在投資者定義條款中增加“國(guó)企投資者”類(lèi)別，明確其“投資者”的法律地位。當(dāng)前明確將國(guó)企納入“投資者”定義條款的投資協(xié)定，多數(shù)先定義“投資者為締約一方的自然人或企業(yè)”，同時(shí)單獨(dú)界定“企業(yè)”為“任何私有、政府所有或政府控制的實(shí)體”?！?3〕采用此種立法方式的有墨西哥—印度BIT （2007）、奧地利—格魯吉亞BIT （2001）以及美國(guó)2012 BIT范本等。同前注〔22〕，Y. Shima文，第12頁(yè)。此一方式與《中國(guó)—卡塔爾投資協(xié)定》直接規(guī)定國(guó)企不同，不僅明確界定了國(guó)企是“政府所有或政府控制的實(shí)體”，還明確規(guī)定國(guó)企與私企一樣同屬“投資者”，避免了因非對(duì)稱性立法留下的法律漏洞。

具體而言，可借鑒美國(guó)、墨西哥等國(guó)家雙邊投資協(xié)定的實(shí)踐，規(guī)定“無(wú)論私有、由政府所有或控制的實(shí)體都屬于締約一方的企業(yè)”，明確國(guó)企與私人投資者同屬于投資協(xié)定中的“投資者”范疇。此外，通過(guò)修法或新立法的方式增設(shè)國(guó)企投資者條款時(shí)要統(tǒng)籌考慮對(duì)中國(guó)其他投資協(xié)定的影響，若不能同時(shí)對(duì)所有協(xié)定作出系統(tǒng)性更新，至少要作出可自圓其說(shuō)的解釋或限定性規(guī)定。比如，新近的中日韓BIT、中韓FTA、中澳FTA已明確規(guī)定“投資者”包括“締約一方無(wú)論私有還是由政府所有或控制的企業(yè)”。但是，除此之外的100余個(gè)投資協(xié)定仍未對(duì)國(guó)企投資者作出明確規(guī)定。這種格局極有可能導(dǎo)致中國(guó)國(guó)企在依據(jù)舊協(xié)定主張投資保護(hù)時(shí)被認(rèn)定為不屬于“投資者”。因?yàn)橹俨猛ピ诮忉屇骋煌顿Y協(xié)定時(shí)有可能同時(shí)參考中國(guó)的其他投資協(xié)定的相似規(guī)定，會(huì)以同一問(wèn)題的不同條約措辭來(lái)作出不利的推導(dǎo)和解讀。〔74〕See P. Blyschak, State-Owned Enterprises and International Investment Treaties: When Are State-Owned Entities and Their Investments Protected?, Journal of International Law and International Relations, Vol. 6, 2011, p. 48.

第二，主動(dòng)在投資協(xié)定中設(shè)立國(guó)企投資者身份判斷標(biāo)準(zhǔn)，可適度借鑒歐美的立法技術(shù)，明確規(guī)定“行使政府職權(quán)”的范圍。例如，美國(guó)2012年投資協(xié)定范本、TPP、TTIP、CETA都對(duì)“行使政府職權(quán)”或“政府授權(quán)”作出了專(zhuān)門(mén)界定，〔75〕分別為美國(guó)2012年投資協(xié)定范本第2條第2款、TPP第17.3條“授予職權(quán)”條款、TTIP國(guó)企章節(jié)條款、CETA 第1.10條“行使政府授權(quán)的個(gè)人”條款。且多采用明確列舉式和兜底條款相結(jié)合的立法技術(shù)，這一立法技術(shù)其實(shí)賦予了歐美在判斷他國(guó)國(guó)企性質(zhì)方面極大的自由裁量權(quán)。是故，中國(guó)在設(shè)計(jì)具體條款時(shí)，需推出符合本國(guó)發(fā)展階段和需要的改良版條款。一來(lái)可學(xué)習(xí)美國(guó)2012年投資協(xié)定范本第2條第2款腳注8的做法，規(guī)定“被授予政府職權(quán)”（government authority）包括以立法授予、政府命令、指令將政府職權(quán)轉(zhuǎn)交給國(guó)企、個(gè)人等情形；〔76〕美國(guó)2012年投資協(xié)定范本第2條第2款腳注8規(guī)定：“為明確起見(jiàn)，被授予政府職權(quán)包括立法授予、政府命令、指令以及其他將政府職權(quán)轉(zhuǎn)移給國(guó)企、個(gè)人或授權(quán)國(guó)企、個(gè)人行使政府職權(quán)的行為。”為進(jìn)一步細(xì)化，還可借鑒TPP中的條款設(shè)計(jì)列明“監(jiān)管、行政或其他政府職權(quán)”包括“征收、發(fā)放許可、批準(zhǔn)商業(yè)交易，或?qū)嵭信漕~、課以費(fèi)用和其他規(guī)費(fèi)的權(quán)力”；〔77〕TPP第17.3條“授予職權(quán)”的腳注條款規(guī)定，“監(jiān)管、行政或其他政府職權(quán)的例子包括征收、發(fā)放許可、批準(zhǔn)商業(yè)交易,或?qū)嵭信漕~、課以費(fèi)用和其他規(guī)費(fèi)的權(quán)力?！倍?lái)應(yīng)刪除與立法授權(quán)等形式并列的“其他措施”這一兜底性規(guī)定，對(duì)于不屬于列舉范圍的“行使政府職權(quán)”的行為，規(guī)定要依“政府控制標(biāo)準(zhǔn)”條款來(lái)進(jìn)行客觀和全面的判斷。盡管“行使政府職權(quán)”條款往往被用于解決國(guó)企哪些行為可歸因于政府這一問(wèn)題，但實(shí)質(zhì)上也具有明確國(guó)企投資者身份之功效，此條款的設(shè)置可遏制對(duì)國(guó)企身份過(guò)于絕對(duì)的、盲目的推斷。除此之外，還要明確規(guī)定“政府控制標(biāo)準(zhǔn)”要具有可操作性的證據(jù)規(guī)則。學(xué)者M(jìn)ark Feldman曾指出，對(duì)公司控制程度的可信指標(biāo)除了出資來(lái)源外還有可影響決策權(quán)和控制權(quán)的其他各種投票杠桿機(jī)制?！?8〕同前注〔26〕，Mark Feldman文，第 28頁(yè)?？山梃b美國(guó)外資安全審查機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，從證據(jù)規(guī)則的角度提出具有可操作性的客觀判斷指標(biāo)，亦即要依據(jù)股本、投票權(quán)、決策人員的任命權(quán)等客觀要素進(jìn)行判斷，并且在判斷這些因素是否達(dá)到“實(shí)質(zhì)性”程度時(shí)要綜合考量和全面論證。

第三，在投資協(xié)定中明確國(guó)企投資者地位和身份時(shí)，要注意設(shè)置例外和保留條款以弱化特殊情形下國(guó)家的義務(wù)負(fù)擔(dān)。因?yàn)樵谥鲝堉袊?guó)國(guó)企與私企擁有同樣的投資者身份、享有同等的投資保護(hù)時(shí)，中國(guó)對(duì)國(guó)企的某些特殊待遇依最惠國(guó)待遇或國(guó)民待遇條款也應(yīng)直接擴(kuò)展至所有的投資者。但是，當(dāng)前的中國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)企改革仍在進(jìn)行中，如果貿(mào)然將適用于國(guó)企的特殊政策普遍化，很可能會(huì)影響國(guó)家整體的制度安排。國(guó)企問(wèn)題的特殊性在OECD 《多邊投資協(xié)定》 起草過(guò)程中也曾獲得認(rèn)可，當(dāng)時(shí)就有國(guó)家指出，國(guó)企私有化過(guò)程中應(yīng)允許締約方對(duì)國(guó)企或政府限制的特定部門(mén)的特殊股份安排采取保留措施。〔79〕See The Multilateral Agreement on Investment Draft Consolidated Text （DAFFE/MAI（98）7/REV1）, 1998, p. 28.故此，中國(guó)在明確國(guó)企投資者保護(hù)地位時(shí)，也要注意設(shè)置合理的例外規(guī)定或過(guò)渡期，具體可參照《中加投資促進(jìn)與保護(hù)協(xié)定》的規(guī)定，該協(xié)定第8條的例外條款首次設(shè)置了與國(guó)企相關(guān)的例外性內(nèi)容，規(guī)定對(duì)于締約國(guó)銷(xiāo)售或處置國(guó)企或政府股東權(quán)益或資產(chǎn)時(shí)的特殊措施，不適用最惠國(guó)待遇條款、國(guó)民待遇條款以及高級(jí)管理人員、董事會(huì)成員與人員入境條款，該規(guī)定被認(rèn)為可以有效地限制相關(guān)國(guó)企規(guī)則的擴(kuò)大化適用及可能產(chǎn)生的不良影響?！?0〕參見(jiàn)王燕：《“一帶一路”自由貿(mào)易協(xié)定話語(yǔ)建構(gòu)的中國(guó)策》，《法學(xué)》2017年第2期。

五、結(jié)論

可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)中國(guó)作為資本輸出大國(guó)的角色會(huì)越發(fā)凸顯，而“國(guó)家資本主義論”又造就了中國(guó)國(guó)企在國(guó)際社會(huì)的生存困境。從國(guó)際投資的發(fā)展史看，海外投資的自由主義從未離開(kāi)國(guó)家保護(hù)，所有投資者的海外探索都離不開(kāi)母國(guó)相關(guān)法律機(jī)制的支持。故而，中國(guó)亟需改變以往片面強(qiáng)調(diào)東道國(guó)的保護(hù)而忽略投資者海外保護(hù)的傳統(tǒng)立場(chǎng)，積極構(gòu)建有效的國(guó)企投資者保護(hù)機(jī)制。本文通過(guò)對(duì)國(guó)企問(wèn)題的國(guó)際法理論與實(shí)踐研究得出以下幾點(diǎn)重要結(jié)論。

第一，國(guó)企正常參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)投資活動(dòng)應(yīng)獲得與私人投資者同等的法律地位，不應(yīng)因其“國(guó)有出資”身份而受到盲目排斥；依條約解釋原理，“國(guó)企投資者”屬于國(guó)際投資協(xié)定所保護(hù)的“合格的投資者”范圍，但為了避免不必要之爭(zhēng)議，最佳做法是在“投資者”定義條款中直接規(guī)定“國(guó)企投資者”，可通過(guò)系統(tǒng)性革新投資協(xié)定來(lái)明確國(guó)企投資者的法律地位。

第二，國(guó)企投資者只有以“商業(yè)身份”才可獲得參與國(guó)際投資活動(dòng)的資格，從而獲得包括投資仲裁在內(nèi)的各種投資保護(hù)。鑒于當(dāng)前國(guó)際法對(duì)國(guó)企身份判斷標(biāo)準(zhǔn)欠缺明確、可操作性的規(guī)定，國(guó)企身份判斷規(guī)則仍處于發(fā)展過(guò)程中，需要高度警惕西方發(fā)展該規(guī)則時(shí)將法律問(wèn)題政治化。

第三，國(guó)際法理論與投資仲裁實(shí)踐表明，投資協(xié)定中關(guān)于國(guó)企身份、行為性質(zhì)以及歸因問(wèn)題的特殊規(guī)則可優(yōu)先于《國(guó)家責(zé)任條款草案》第5條和第8條獲得適用。中國(guó)可在投資協(xié)定中主動(dòng)對(duì)“行使政府職權(quán)”“政府控制”等問(wèn)題設(shè)立細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，明確國(guó)企身份判斷標(biāo)準(zhǔn)的特殊規(guī)則。

總之，對(duì)于“國(guó)家資本主義論”的高壓，中國(guó)有必要改變所謂的“條約建設(shè)性模糊”〔81〕“建設(shè)性模糊”是一種條約談判或條約文本設(shè)定中常用的外交技巧，也就是說(shuō)，談判方為了在談判過(guò)程中盡快達(dá)成共識(shí)，往往會(huì)有意將政治上的妥協(xié)或分歧隱藏在含糊的法律文本之中。具體分析可參見(jiàn)韓逸疇：《國(guó)際法中的“建設(shè)性模糊”研究》，《法商研究》2015年第6期。，盡可能地明確規(guī)范國(guó)企投資者問(wèn)題，因?yàn)椤耙?guī)范越具體，條款越嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)投資者權(quán)益保護(hù)水平就越高，資本輸出國(guó)從談判中所獲得的利益就越大?！薄?2〕溫先濤：《〈中國(guó)投資保護(hù)協(xié)定范本〉（草案）論稿（1）：引言和“序言”》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2011年第4期。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，加強(qiáng)中國(guó)國(guó)企的市場(chǎng)化改革，確保從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的國(guó)企具有獨(dú)立的商業(yè)主體身份和良治結(jié)構(gòu)才至為關(guān)鍵，只有內(nèi)外兼修才能在國(guó)際上獲得有效身份認(rèn)可和法律保護(hù)。