行政主義與法治思維：當(dāng)下行政主體行為方式的現(xiàn)實(shí)對(duì)話

陳衛(wèi)華 張 博 蔣明潔

（西北政法大學(xué) 陜西 西安 710054）

引言

當(dāng)下中國(guó)正在經(jīng)歷由傳統(tǒng)行政主義治理模式向法治治理模式的巨變，在這一宏大的社會(huì)治理模式的變革中，居于所謂的“管理上層”的行政主體處于新舊交替的時(shí)勢(shì)對(duì)話中，并被法治覺(jué)醒的民眾運(yùn)用法治思想和法治思維對(duì)其行為方式和方法進(jìn)行著宏觀檢視和微觀考量。特別是黨的十八大以來(lái)和十九大以后，這種碰撞的烈度與廣度更顯常態(tài)而深刻。如何適應(yīng)并順應(yīng)這種潮流，成為行政主體在打破傳統(tǒng)行政主義、選擇現(xiàn)代法治思維的取舍平衡的時(shí)代之選。持行政主義思維的固守者基于傳統(tǒng)行政權(quán)力運(yùn)行模式和權(quán)利架構(gòu)，主張行政—法治二分法范式，即公共行政運(yùn)行與法治二者在一定程度上分屬于不同的架構(gòu)，“法律和政策是政治和政治學(xué)的領(lǐng)域，行政機(jī)構(gòu)和程序運(yùn)行則成為行政和行政學(xué)的研究領(lǐng)域”[1]，有限的行政能夠弄清楚政府承擔(dān)的任務(wù)并盡可能高效率和少消耗來(lái)達(dá)成任務(wù)[2]。而持開放主義的革新者基于社會(huì)治理的社會(huì)情勢(shì)和法治需求，指出單純行政主義是人治思維的一種表達(dá)，狹窄的行政方式在權(quán)利的保障、權(quán)力的規(guī)范、程序的注重、公正的建構(gòu)上關(guān)乎普遍意義上公平[3]。這兩種不同的爭(zhēng)論，成為當(dāng)下行政改革的一直在扭轉(zhuǎn)與糾正的重點(diǎn)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。對(duì)此習(xí)近平總書記曾指出“法治是一種基本思維方式和工作方式，法治化環(huán)境最能聚人聚財(cái)、最有利于發(fā)展。”“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)，關(guān)鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩?！薄耙岣哌\(yùn)用法治思維和法治方式開展工作、解決問(wèn)題、推動(dòng)發(fā)展的能力，……深化基層依法治理，讓依法辦事蔚然成風(fēng)?！钡拇_，在當(dāng)下社會(huì)治理法治化改革中，行政主體運(yùn)用法治思維來(lái)重新思考和定位其行為方式和方法的正當(dāng)性與合法性是客觀選擇，因?yàn)楹戏ㄐ允墙?gòu)在以人民意志為基礎(chǔ)的理性的法律上的表達(dá)，法治思維強(qiáng)調(diào)的規(guī)范化問(wèn)題思考方式和行為方式更加符合這種理性和表達(dá)，這恰恰構(gòu)成了法治思維與傳統(tǒng)行政主義的現(xiàn)實(shí)對(duì)話空間，也成為當(dāng)下行政行為方式改革的重要靶向。

對(duì)話之一：行政權(quán)力與公民權(quán)利的邏輯對(duì)抗

在我國(guó)的行政治理中，往往呈現(xiàn)的是一種官僚制①的行政方式，其產(chǎn)生的基礎(chǔ)是中國(guó)傳統(tǒng)差序格局[4]與科層制相互作用的結(jié)果，這種模式的含義在于強(qiáng)調(diào)“漣漪效應(yīng)”即嚴(yán)格的層級(jí)關(guān)系、明確的職務(wù)管控關(guān)系、既定規(guī)則下的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系[5]。行政在社會(huì)治理中的作用往往超越了其他，人們也愿意接受并習(xí)慣于這種自上而下的管理方式，作為擁有管理權(quán)的行政主體也習(xí)慣于這種模式。在這種組織形態(tài)下，行政主體的權(quán)威性和權(quán)力性逐漸被放大，其內(nèi)在表現(xiàn)的具體化即為行政權(quán)力思維的表達(dá)。行政權(quán)力思維的表達(dá)有其可取之處，比如在行政決策的研判、行政行為的驅(qū)動(dòng)、行政措施的施行、行政裁量的出臺(tái)以及行政監(jiān)督的調(diào)整等方面具有快速簡(jiǎn)便、極簡(jiǎn)表達(dá)、直達(dá)實(shí)質(zhì)、修正及時(shí)等優(yōu)勢(shì)。這也是當(dāng)下一些行政主體對(duì)之推崇的原因之一。但在肯定這些優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也不得不看到行政權(quán)力思維的消極性，其消極性主要體現(xiàn)在行政控權(quán)、行政決策的自我性和封閉性、行政方式的權(quán)屬性和自治性、行政行為的慣性與恣意性，以及未來(lái)行政責(zé)任的下傳性和規(guī)避性以及通過(guò)規(guī)避法律來(lái)尋求行政行為的“合法性”等。其中最令人擔(dān)憂的就是這種權(quán)力思維的封閉性、自治性和功利性。所謂封閉性就是因?yàn)闄?quán)力權(quán)柄限定在某一種特定群體之中，不知道其何時(shí)會(huì)以什么樣的方式發(fā)生出來(lái)，可大可小、可快可慢、可強(qiáng)可弱，一切盡在掌權(quán)者的“自由心證”和內(nèi)在裁量之中。而自治性意味著這種權(quán)力的掌控由掌權(quán)者自己衡量和把握，對(duì)其的運(yùn)行范圍設(shè)定、實(shí)施力度衡量、效能初次識(shí)別以及監(jiān)督層面考量等的前置籌劃中，均由權(quán)力行使者預(yù)先自主設(shè)定，他人較少參與其中，且對(duì)其的運(yùn)行狀態(tài)和變向策略歸由用權(quán)者自我調(diào)節(jié)。功利性是指權(quán)力的行使往往帶有掌權(quán)者對(duì)權(quán)力行使的自主判斷和利益追求的目標(biāo)考量，這種考量存在著公益性與功利性的二元選擇問(wèn)題，從實(shí)踐中不斷顯現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，行政權(quán)力行使的功利性似乎成為人民群眾對(duì)行政的主要批評(píng)對(duì)象，譬如關(guān)于地方的房?jī)r(jià)、拆遷、教育、交通、規(guī)劃等行政熱點(diǎn)問(wèn)題。在當(dāng)下公民法治意識(shí)覺(jué)醒的背景下，這種行政權(quán)力思維背靠著一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)爭(zhēng)論——權(quán)力與權(quán)利何者為重？

對(duì)此爭(zhēng)論的回應(yīng)，答案是毋庸置疑的。在權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系中，權(quán)利是第一性的。從行政權(quán)力的淵源上看,權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力應(yīng)當(dāng)用于為民謀利、保障民權(quán)、造福民生上，而不是以權(quán)治權(quán)、以權(quán)限權(quán)、以權(quán)損權(quán)。從行政權(quán)力運(yùn)行動(dòng)力來(lái)看，人民的支持與信賴是權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)，不能保障權(quán)利的權(quán)力是不能持續(xù)的也是僵死的。“權(quán)力空殼化”就是這種關(guān)系的最好詮釋，一方面反應(yīng)的是無(wú)權(quán)力使用的表象問(wèn)題，另一方面反應(yīng)了權(quán)力空轉(zhuǎn)或者權(quán)利反制的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。當(dāng)下社會(huì)生活中，一些地方的行政主體在對(duì)待權(quán)力與權(quán)利上出現(xiàn)倒置，扭曲了行政權(quán)力的本質(zhì)和方向，把權(quán)力當(dāng)做政績(jī)工程的箭矢，以所謂“合法性”的標(biāo)簽短視行政、功利行政，出現(xiàn)了正如老百姓所說(shuō)的那樣“上面的政策是英明的，可惜下面的歪嘴和尚念反了經(jīng)”的社會(huì)評(píng)論。這一粗糙評(píng)論形象地解讀了權(quán)力與權(quán)力的關(guān)系，也直白地反映了老百姓對(duì)扭曲了公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的漠視甚至侵犯的事實(shí)的厭惡與反感。

而法治思維雖然在權(quán)力形式上承襲了官僚制的模式，但在行為方式伊始，就觀照了法治思維的內(nèi)涵和外延。法治思維是以合法性為原點(diǎn)，以公平正義為核心運(yùn)用法律原則精神和法律邏輯，對(duì)所遇到的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理的一個(gè)邏輯思維[6]。在法治思維的框架下，權(quán)力行使者在問(wèn)題思考和行政決策上應(yīng)循法而為，對(duì)一些問(wèn)題的思考不是建構(gòu)在單純的結(jié)果主義的層面，而是在考慮結(jié)果的同時(shí)推演行為方式方法的合法性，并極力追求過(guò)程與結(jié)果的對(duì)合性、社會(huì)效果與法律效果的統(tǒng)一性。這一方法論的核心問(wèn)題實(shí)際上是權(quán)力與權(quán)利的價(jià)值的衡平與判斷，其實(shí)質(zhì)就是通過(guò)法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行空間和限度，防范權(quán)力的恣意行使與濫用,在價(jià)值追求上是一種趨于實(shí)現(xiàn)公平、正義，保護(hù)權(quán)利、自由的思維[7]。正如此，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)行政主體的法治思維是一種權(quán)力克制思維[6]。行政主體權(quán)力必須由法律授權(quán)且必須按法定程序行使，而法律對(duì)其授權(quán)的目的是因?yàn)楸Ｕ蠙?quán)利的社會(huì)訴求而非行政本身的內(nèi)涵所屬，其行政權(quán)力的運(yùn)行不能逾越法律規(guī)定，甚或以法律的變相適用制約或侵入公民權(quán)利的領(lǐng)域而自我舒張，更不能以公共目的借法律之名而美侵害公民權(quán)利或者創(chuàng)造權(quán)力領(lǐng)域。

在社會(huì)治理中，權(quán)力的合法性與權(quán)利的保障性密切相關(guān)，權(quán)力的行使順暢度與民眾的權(quán)利意識(shí)表達(dá)程度呈正相關(guān)。權(quán)力行使符合主流民眾的意愿、反應(yīng)民眾的訴求和權(quán)利主張，這種權(quán)力有著其存在和共享的空間和場(chǎng)閾。反之，一個(gè)不能體現(xiàn)權(quán)利保障的權(quán)力是不能被社會(huì)信服并自覺(jué)遵從的，不當(dāng)?shù)臋?quán)力透過(guò)行政行為自始至終透射出權(quán)力至上的色彩與鋒芒，對(duì)權(quán)利來(lái)說(shuō)是一種威脅或者漠視，即使與此利益無(wú)關(guān)的公民，基于對(duì)未來(lái)權(quán)利或者抽象法益保護(hù)，都可能視之為抽象的危險(xiǎn)，并竭力透視權(quán)力行使的瑕疵運(yùn)用法律來(lái)實(shí)現(xiàn)他我法益的救濟(jì)與維護(hù)，甚或一定程度上產(chǎn)生了對(duì)權(quán)力行使的質(zhì)疑和行政違法的社會(huì)觀感，引致深廣范圍的對(duì)行政權(quán)力的不周看法與消極評(píng)價(jià)，部分群眾形成了很長(zhǎng)時(shí)期難以改觀的行政行為公信力和行政權(quán)威的不可信的感知。這對(duì)行使行政權(quán)的行政主體來(lái)說(shuō)是致命的。因此，習(xí)慣于運(yùn)用行政權(quán)力的行政主體應(yīng)當(dāng)正確處理好權(quán)力與權(quán)利的二者矛盾統(tǒng)一的關(guān)系，把權(quán)力準(zhǔn)確運(yùn)用到保障權(quán)利行使和維護(hù)權(quán)利價(jià)值上，運(yùn)用法治思維正確認(rèn)識(shí)權(quán)力管轄范圍的限度，涵攝社會(huì)生活中的權(quán)利規(guī)則衡量權(quán)力運(yùn)行的社會(huì)法律風(fēng)險(xiǎn)，作出符合法治要求的行政決策與權(quán)利保障策略，回應(yīng)群眾對(duì)公平正義的追求，這是時(shí)代對(duì)行政主體的基本素質(zhì)要求。

對(duì)話之二：行政主義與法治思維的場(chǎng)閾之爭(zhēng)

在社會(huì)治理中，作為掌握行政權(quán)力的行政主體面臨著行政與法治雙重考量。在效率面前，似乎行政更為單純一些，也能在短時(shí)期內(nèi)促進(jìn)某一事項(xiàng)的進(jìn)行和落實(shí)。但難以保證完全的“正當(dāng)性”和“公正性”是其短板所在?，F(xiàn)實(shí)中，由于立法的滯后性和法律漏洞、空白，的確存在行政與法律不兼容的境域，這也成為行政與法治的現(xiàn)實(shí)對(duì)話之一：即二者的沖突時(shí)行政如何突圍？對(duì)此問(wèn)題的回應(yīng)，需要從二者的實(shí)質(zhì)上進(jìn)行解讀。

哲學(xué)范疇中的行政與法治的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是互助的，但由于各自觀照的靶點(diǎn)和運(yùn)行特質(zhì)使其表象上顯得有所分離，因而也成就兩者建構(gòu)的不同理論場(chǎng)域。一般來(lái)說(shuō)，行政的傳統(tǒng)是奉行極簡(jiǎn)主義，主要憑借行政權(quán)力去推動(dòng)以最小的代價(jià)獲得最大化的利益或者價(jià)值，行政的目的是通過(guò)行政權(quán)的運(yùn)行去推行某一項(xiàng)指令或者促成某一件事情的達(dá)成，在此期間依靠的是行政權(quán)威，而行政權(quán)威是固設(shè)的，沒(méi)有權(quán)力的行政是不可能實(shí)現(xiàn)的，也無(wú)法存在行政這一事實(shí)行為。從理論淵源來(lái)講，行政的本身是國(guó)家法律所賦予的一系列概括性權(quán)利，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，應(yīng)從屬于法律的范疇。然而從實(shí)踐表征來(lái)看，長(zhǎng)久以來(lái)，行政主體由于對(duì)行政的過(guò)分依賴以及行政本身的強(qiáng)大建構(gòu)力，行政權(quán)似乎成為一項(xiàng)重要治理工具顯得無(wú)處不在且無(wú)所不能，甚至在某些方面收到超越預(yù)估的能效，行政利用法律的空白或者漏洞不斷游離于法治邊界之外，甚至從法律的框架中跳脫出來(lái)，成為與法治相對(duì)的另一力量，并以法律的名義不斷撕扯著法治的約束。這也是當(dāng)下一些行政主體對(duì)行政過(guò)分崇尚的原因之一。

而法治思維本質(zhì)上區(qū)別于人治思維，實(shí)質(zhì)是想問(wèn)題、作決策、辦事情，必須時(shí)刻牢記人民授權(quán)和職權(quán)法定，必須嚴(yán)格遵循法律規(guī)則和法律程序，必須切實(shí)保護(hù)和尊重人權(quán)，必須始終堅(jiān)持法律面前人人平等，必須自覺(jué)接受法律的監(jiān)督和承擔(dān)法律責(zé)任”[8]。即嚴(yán)格依法辦事、依法行政，法律允許的必須按照法律，法律不允許的必須嚴(yán)格禁止，法律未規(guī)定的也應(yīng)當(dāng)依照法律精神。對(duì)于行政主體而言，法治思維的基本要求是權(quán)利的保護(hù)必須以權(quán)力不犯法律為前提。在權(quán)利思維的基礎(chǔ)上，解決問(wèn)題的依據(jù)就是法，“法是人的行為的一種秩序。一種‘秩序’是許多規(guī)則的一個(gè)體系?！蔷哂心欠N我們理解為體系的統(tǒng)一性的一系列規(guī)則”，“每個(gè)法律規(guī)則使人們?cè)谝欢ㄇ闆r下負(fù)有遵從一定行為的義務(wù)”[9]。權(quán)利思維一方面對(duì)職權(quán)法定做出了規(guī)范，即行政權(quán)力非由法律法規(guī)設(shè)定則不是合法的權(quán)力，行政權(quán)的行使非為符合法律規(guī)則體系則為不合法或者是不合法治精神，應(yīng)當(dāng)被糾正或取締。另一方面是對(duì)私權(quán)的法律保護(hù)，即權(quán)利思維具有不斷彌合法律和事實(shí)之間的裂縫并創(chuàng)造具體的法律保護(hù)途徑，從而實(shí)現(xiàn)私權(quán)的最大化保護(hù)和消除剛性行政權(quán)產(chǎn)生的利益震蕩,從而實(shí)現(xiàn)熨平“權(quán)大于法”的思維皺褶、消除規(guī)范抵牾的非正當(dāng)行為具有根源性的功能[10]。因此行政必須建構(gòu)在“以法治觀念為基礎(chǔ)，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則等對(duì)有關(guān)事項(xiàng)、問(wèn)題進(jìn)行分析綜合、判斷、推理的理性認(rèn)識(shí)”[11]的思維基礎(chǔ)上，才能確定自己的行政行為的方向和方式，才能具有“合乎公眾的意志”的合法性，這也就意味著某一項(xiàng)行政行為在實(shí)行之初必須接受行政正義與法治正義的雙重檢視，承受著雙重成本的付出。

在當(dāng)下的社會(huì)治理中，對(duì)于行政主體而言，行政與法治是一對(duì)組合體，既要行政又要守法，這對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)是一個(gè)頗費(fèi)神費(fèi)力的事。因?yàn)樵诖饲閯?shì)下，行政主體的面前有以下幾個(gè)問(wèn)題需要回應(yīng)：

第一，行政主體是否需要具備法律職業(yè)能力？行政主體是否能夠真正堅(jiān)持和運(yùn)用法治思維和法治方式，是衡量國(guó)家治理法治化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志[12]。行政主體知法懂法是當(dāng)下行政的一個(gè)基本素質(zhì)要求，但是否具備法律職業(yè)能力卻是一個(gè)不真命題。因?yàn)榉墒情_放的，任何人可以通過(guò)學(xué)習(xí)來(lái)接受基本的法律要義和法律精神，但要達(dá)到職業(yè)化能力則需要一個(gè)長(zhǎng)期的學(xué)習(xí)和醇化過(guò)程，這對(duì)于行政主體是不現(xiàn)實(shí)的。社會(huì)治理是需要多方面能力支撐的系統(tǒng)工程，法律只是其中的一個(gè)部分，法治社會(huì)的愿景是人人都學(xué)法知法懂法守法，但并未定位必須是全員法律職業(yè)化，因此行政主體必須學(xué)法知法懂法，正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“……一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求；二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來(lái)自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為；三是要保護(hù)人民權(quán)益，這是法治的根本目的；四是要受監(jiān)督，這既是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，也是對(duì)正確行使權(quán)力的制度保護(hù)?！盵13]當(dāng)然如果說(shuō)行政主體都具有法律職業(yè)化能力，則行政與法治的爭(zhēng)論則不復(fù)存在，法治行政的進(jìn)程將大大加速和推進(jìn)。

第二，行政主體認(rèn)同法治思維的驅(qū)動(dòng)力源自何處？有一些行政主體認(rèn)為行政本身就是法律授權(quán)，自然性合法，行政就是遵循了法治。但是行政是一個(gè)具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性的行為過(guò)程，要保證從前提到結(jié)論都要合法，不是單純做出一行為就能夠決定得了的，行政需要在法治的框架內(nèi)不斷作出檢視，并不斷地完備其合法性內(nèi)涵，這樣的行政才具有生命力和價(jià)值，這就需要行政主體始終保持法治思維的習(xí)慣，對(duì)法治思維習(xí)慣認(rèn)同的驅(qū)動(dòng)力不是源自于行政本身，而是源于內(nèi)心對(duì)法治的依賴信守與職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的二重需求。內(nèi)心對(duì)法治的依賴和信守，是行政法治的主觀條件，這種主觀條件可以使行政從動(dòng)議之初到?jīng)Q議形成再到付諸實(shí)施都得到了全面、細(xì)致的觀照和推演，使其不偏離方向和越軌，從而獲得社會(huì)的認(rèn)可和遵從，從而規(guī)避因行政而帶來(lái)的個(gè)人職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。法治不是行政的掣肘或者限制，而是保障行政的安全性、權(quán)威性和穩(wěn)定性的工具和方法。因此對(duì)法治的信賴是行政主體法治思維的源動(dòng)力所在，也是自我行政“免疫”與“避險(xiǎn)”的需要。

行政主體對(duì)法治信賴的客觀條件一般認(rèn)為有兩個(gè)層面：一是法的自治性。即法本身的社會(huì)規(guī)范功能，法能夠?qū)ι茞?、是非、?duì)錯(cuò)做出抽象的概括或者具體的規(guī)制，即使法條文本身的自閉性和滯后性導(dǎo)致內(nèi)容不可能覆蓋于全部，但可以通過(guò)有效力的法律解釋來(lái)彌補(bǔ)缺失，這樣也使得法能夠以相對(duì)的自治性來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行為的調(diào)整與規(guī)制。但法的自治性必須確保法是良法，良法才能善治。二是法治運(yùn)行環(huán)境。法治的建構(gòu)與運(yùn)行除過(guò)其本身的運(yùn)行空間外，還受到來(lái)自外部的環(huán)境的影響。在法治運(yùn)行中，行政主義的建構(gòu)力往往在正反兩個(gè)不同的方向牽扯著法治的向心力，這種牽扯會(huì)呈現(xiàn)良性與惡性兩種不同后果。良性的后果保證了法治運(yùn)行的順暢性和規(guī)范性，而惡性的后果是法治對(duì)行政亂象的監(jiān)督、限制和祛除的對(duì)象。在法治化建設(shè)的當(dāng)下，人們對(duì)法治的信賴，要求更多的行政主體在依法行政的過(guò)程中，不但要遵守法的自治性，而且通過(guò)行政行為去建構(gòu)更為良性的法治環(huán)境，這不僅是法的本然性所在，也是法社會(huì)化的實(shí)然性張力。

第三，行政主體法治思維的核心是何？是公平正義?！袄韲?guó)要道，在于公平正直”，公平正義是行政主體的基本價(jià)值追求，也是任何人從事任何事的價(jià)值前提。鄉(xiāng)土中國(guó)人們最為關(guān)注的是“情、理、法”的統(tǒng)一，而“情、理、法”的核心是公平正義。而公平正義關(guān)系著兩個(gè)維度：一是程序公正，一是實(shí)質(zhì)公正。程序公正是法治的前提要求，無(wú)程序即無(wú)正義；實(shí)質(zhì)公正是法治的核心要素，也是行政行為能夠以法律的行使化解社會(huì)矛盾糾紛的重要基礎(chǔ)。“程序公正”是對(duì)程序規(guī)則的遵循，“實(shí)質(zhì)公正”則是價(jià)值的最終體現(xiàn)，因此，公平正義不僅關(guān)注程序公正的追求，更應(yīng)關(guān)注實(shí)質(zhì)正義的法治取向。讓人民群眾在每一項(xiàng)執(zhí)法活動(dòng)、每一起案件辦理中都能感受到社會(huì)公平正義的更深層次的意蘊(yùn)，不僅僅是程序公正，更是實(shí)體公正的司法價(jià)值要求。當(dāng)下，在社會(huì)法治日益加深的背景下，人們能夠服從行政行為的主要緣由是一方面該行政行為是基于法的行為，具有法定性和程序性，任何行為不能也不敢超越法律的約束，另一方面行政行為必須遵守法律這一社會(huì)規(guī)則，法律規(guī)則的公民意志性決定了法律的公平正義的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)，這一內(nèi)涵對(duì)任何人都是一致的，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)偏重于傾向。這一社會(huì)規(guī)則倘若給每個(gè)人以同樣的境域，即使人們面對(duì)利益的損失或者權(quán)利的受損，只要是正義的公平的，人們也甘愿接受，人們最為不能接受的是“權(quán)、術(shù)、勢(shì)”引發(fā)的不公正。即使所謂的“權(quán)、術(shù)、勢(shì)”是建構(gòu)在法律的基礎(chǔ)之上，那也只能說(shuō)明這個(gè)法律在立法根基上并不符合民眾的訴求或者產(chǎn)生了滯后性的瑕疵，需要以一種全新的立法版本來(lái)替代或者通過(guò)更具有契合度的法律技術(shù)重新解釋，因此“權(quán)、術(shù)、勢(shì)”的解構(gòu)需要與“情、理、法”在差異化的配置上獲得同等的價(jià)值公正，否則法律將在“權(quán)、術(shù)、勢(shì)”的不斷撕扯下，其自身所蘊(yùn)含的自我準(zhǔn)據(jù)、自我完結(jié)功能將弱化甚至消失殆盡，這將不利于人們對(duì)法律的信仰和對(duì)行政的信服。正如唐代大文豪韓愈就形象地說(shuō)過(guò)：“大凡物不得其平則鳴……人之于言也亦然，由不得已者而后言。其歌也有思，其哭也有懷，凡出口而為聲者，其皆有弗平者乎”，久處不平，則人言鼎沸，則物議沸騰。因此在鄉(xiāng)土中國(guó)的法治背景下，行政主體在行政時(shí)必須把行為的靶點(diǎn)擱置于法治思維下進(jìn)行完全的考量，重點(diǎn)關(guān)注于合法性與合理性的兼容與貫通上，特別是在程序公正的前提下保證實(shí)質(zhì)公正，在確保公平正義的前提下提升效率，這也是法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一性所在。

結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)下法治社會(huì)建設(shè)中，法治思維與行政主義的對(duì)話有著廣泛的空間，可能基于人們對(duì)行政的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)和當(dāng)下行政中出現(xiàn)的一些亂象，會(huì)使行政出現(xiàn)不盡如人意的結(jié)果，在效率與公平的維度上亦會(huì)出現(xiàn)對(duì)行政主義的過(guò)度評(píng)論，特別是對(duì)掌握行政權(quán)的行政主體來(lái)說(shuō)，可能的責(zé)難更為苛刻。在效率與公平面前，行政主體如何選擇與平衡可能關(guān)系到自身行政行為的合法性與合規(guī)性，關(guān)系著行政效果的社會(huì)價(jià)值評(píng)判，因此，運(yùn)用法治思維來(lái)破解行政中的面臨的難題，是當(dāng)下行政主體轉(zhuǎn)變工作方式方法、提升行政公信力、增加行政價(jià)值的必要性的方法，也是現(xiàn)代行政主義的最終面向。

注釋：

①官僚制是一種以“分布—分層、集權(quán)——統(tǒng)一、指揮——服從”等為特征的組織形態(tài)，馬克斯·韋伯認(rèn)為官僚制具有合理之分工、層級(jí)節(jié)制之權(quán)力體系、依照規(guī)程辦事之運(yùn)作機(jī)制、形式正規(guī)之決策文書、組織管理之非人格化、適應(yīng)工作需要之專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制、合理合法之人事行政制度等特征，“合法性”（legitimacy）與“合理性”（rationality）是兩個(gè)最為基本的概念，人們?cè)谄渲谐洚?dāng)了“守夜人的角色”。官僚制具有通過(guò)精確、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效的等級(jí)結(jié)構(gòu)控制行政組織的巨大優(yōu)勢(shì)，其非人格化的一面能夠保證體制的連續(xù)性和穩(wěn)定性。參見馬克斯·韋伯.論官僚制.轉(zhuǎn)引自丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2004：75-77.