西方智庫發(fā)展的主要理論及其對中國的啟示

徐增文

（國防大學(xué)政治學(xué)院 上海 201602）

基于現(xiàn)代社會科學(xué)的研究方法，在西方智庫理論的研究和實(shí)踐探索中形成了歷史路徑、實(shí)證主義和國際比較等研究范式，提出了一系列智庫發(fā)展的重要理論，成為現(xiàn)代國家政治制度和社會治理體系的重要工具。

一、戴維·杜魯門和羅伯特·達(dá)爾的多元理論

在西方智庫研究中，杜魯門和達(dá)爾等人發(fā)展起來的多元理論是西方智庫理論研究的主流。

（一）公共決策是社會多元利益集團(tuán)競爭達(dá)成平衡的結(jié)果

杜魯門認(rèn)為，政治的基本事實(shí)是利益集團(tuán)之間的互動(dòng)。“利益集團(tuán)”指的是“社會中具有共同態(tài)度、向其他團(tuán)體提出特定要求的團(tuán)體?！薄斑@些決策環(huán)節(jié)在整個(gè)政治結(jié)構(gòu)中廣為分散，不僅包括正式建立的政府部門，而且也包括政黨、政府組織與其他利益集團(tuán)之間的關(guān)系?！盵1](P547-548)公共政策是多元集團(tuán)競爭達(dá)成平衡的結(jié)果，而這種平衡又是由利益團(tuán)體的相對影響力所決定。因此，智庫“可以參與到工會、環(huán)保組織、民間社團(tuán)和非政府組織等利益集團(tuán)影響政府決策的競爭之中，進(jìn)而在社會公眾和政府決策中發(fā)揮影響?！盵2](P31)智庫通過對利益集團(tuán)競爭的參與，不僅可以提高政策制定過程的質(zhì)量和透明度，還可以培育開放和民主的政治文化，并有助于增強(qiáng)開放民主程序間的相互信任。

（二）“思想市場”是智庫獲得影響力的主要競爭場所

達(dá)爾更關(guān)注于多元民主國家中“獨(dú)立組織”的理想性和局限性，提出了多元民主理論。達(dá)爾認(rèn)為，獨(dú)立組織對于相互控制和大規(guī)模民主都十分理想。一方面，獨(dú)立組織有助于抑制國家政府中的等級制度和支配體制；另一方面，獨(dú)立組織“在現(xiàn)代民主國家中能最充分地受到該政體的各種制度的保護(hù)”。[3](P32-41)達(dá)爾還進(jìn)一步分析了獨(dú)立組織蘊(yùn)含著多元民主理論的局限性，包括“使非正義穩(wěn)定化、扭曲公民意識、使公共議事日程不正?！钡确矫妗3](P41-54)從達(dá)爾的多元理論出發(fā)，現(xiàn)代智庫作為“獨(dú)立組織”的“獨(dú)立性”及其競爭“多元性”成為關(guān)注的焦點(diǎn)。在多元理論者看來，通過制度保證“獨(dú)立”是促進(jìn)智庫發(fā)揮其民主功能、抑制政府獨(dú)斷決策的基本前提；同時(shí)，“思想市場”是智庫參與政策影響力競爭的主要場所。在思想市場上，智庫之間就思想理念和政策主張等展開相互競爭，智庫自身的政策影響力及其存亡都取決于“思想市場”上智庫間競爭的結(jié)果。[4]因此，從國家層面看來，豐富的智庫數(shù)量類型和規(guī)范有序且充滿活力的思想市場是現(xiàn)代智庫體系建設(shè)的重要方向。

二、米爾斯和戴伊的精英理論

與強(qiáng)調(diào)廣泛的多元競爭不同，精英理論認(rèn)為公共政策的內(nèi)容及制定由精英主導(dǎo)，智庫的參與和競爭應(yīng)當(dāng)被限制在社會精英之中。

（一）公共政策的制定由精英操縱而極少受到大眾影響

查爾斯·賴特·米爾斯提出并強(qiáng)調(diào)“權(quán)力精英”這一概念。他在研究美國權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)、政治和軍事領(lǐng)域權(quán)力的執(zhí)掌者，在相互滲透和共識合作的過程中，共同組成了作為統(tǒng)治階層的權(quán)力精英。權(quán)力精英階層的崛起是各種歷史因素交融的結(jié)果，精英階層以理所應(yīng)當(dāng)?shù)淖藨B(tài)做出的各種重大決策并對更多人產(chǎn)生著重大的后果。米爾斯斷言，在權(quán)力體系的頂層更加團(tuán)結(jié)，底層卻松散和軟弱，而權(quán)力中層則“既沒有表達(dá)底層的意愿，也沒有參與頂層的決策”。[5](P29)米爾斯精英理論的支持者認(rèn)為，政府的政治結(jié)構(gòu)是一種在個(gè)別具有一定目標(biāo)的組織和個(gè)人主導(dǎo)之下的運(yùn)作機(jī)制。在這一理論框架中，就整個(gè)社會智庫體系運(yùn)行而言，少數(shù)精英級的智庫主導(dǎo)著這一領(lǐng)域的利益分配、價(jià)值偏好和話語表達(dá)，具有更強(qiáng)的對政策影響力。威廉·多姆霍夫在研究美國智庫時(shí)發(fā)現(xiàn)，“政策研制網(wǎng)絡(luò)中最深刻、最關(guān)鍵的思想是在各種智庫中產(chǎn)生的?！盵6](P227)三家“最廣為人知”的智庫——布魯金斯學(xué)會、美國企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會——都為其在華盛頓的知名度和影響力而相互競爭，然而其運(yùn)作方式和知識生產(chǎn)方式在本質(zhì)和根源上幾乎并無不同，都代言了社會中最有實(shí)力的幾大利益集團(tuán)?！岸鄻有浴敝菐焖枷胧袌錾峡此萍ち业摹岸嘣备偁幰苍S是一種假象。

（二）公共政策反映精英而非大眾的利益和價(jià)值偏好

戴伊進(jìn)一步提出，精英治理國家和社會的公共政策只是精英利益和價(jià)值的產(chǎn)物。就公共政策內(nèi)容的變革和創(chuàng)新而言，精英集團(tuán)更多持保守主義的立場，主張維持現(xiàn)行政治和社會體制的漸進(jìn)而非革命，以穩(wěn)定保持現(xiàn)有政治體系中精英群體的地位和作用。戴伊認(rèn)為，雖然 “精英主義并不必然意味著公共政策與大眾福利是敵對的，只不過是把承擔(dān)大眾福利的責(zé)任賦予了精英而非大眾”[7](P21)，但公共政策“為公眾利益考量”只是作為一種非根本的價(jià)值偏好在精英主導(dǎo)的政策中反映出來。大眾在國家和社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)處于邊緣地位和“被動(dòng)的、態(tài)度冷漠的、消息閉塞的”狀態(tài)，因此大眾在情感上更多被精英操縱，而精英的價(jià)值觀卻很少受到大眾情感的影響。[7](P19-20)

智庫對于公共政策的議程和內(nèi)容的設(shè)定具有關(guān)鍵影響，而公共政策的內(nèi)容主要反映精英的利益，因此智庫知識生產(chǎn)的內(nèi)容要依托于精英話語，并且為精英群體的決策過程服務(wù)。智庫生產(chǎn)的內(nèi)容決定了智庫人才應(yīng)當(dāng)接受良好的精英教育，熟悉智庫思想、政策等知識生產(chǎn)的技術(shù)流程和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，從而更好地維護(hù)精英群體的地位和社會治理的穩(wěn)定運(yùn)行。對于西方智庫而言，不論其標(biāo)榜的是左派、右派或中立的立場，在根本上都傾向于保守主義，從長期來看，智庫生產(chǎn)的公共政策都呈現(xiàn)出封閉性和依附性特征，所謂的“中立”也不過是一種假象。

三、葛蘭西學(xué)派的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論

安東尼奧·葛蘭西是西方馬克思主義理論的創(chuàng)始人之一，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論在社會科學(xué)諸領(lǐng)域影響巨大，其中的話語權(quán)、市民社會和知識分子等概念，提供了認(rèn)識當(dāng)代資本主義國家智庫建設(shè)的獨(dú)到視角。

（一）智庫是生產(chǎn)共識思想和維持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)平衡的場所

葛蘭西提出，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)存在于絕大多數(shù)社會團(tuán)體和個(gè)體對于政治、知識與道德的領(lǐng)導(dǎo)爭議較少的時(shí)期，[8](P161)正是“在這樣一個(gè)時(shí)期，社會達(dá)到理論與實(shí)踐的融合或均衡”。[9]領(lǐng)導(dǎo)權(quán)表現(xiàn)為將多元社會力量整合為非對稱的“歷史集團(tuán)”或“權(quán)力集團(tuán)”達(dá)成的聯(lián)盟與妥協(xié)的過程。葛蘭西所關(guān)注的是那些締造歷史集團(tuán)并維持領(lǐng)導(dǎo)權(quán)平衡的積極政治戰(zhàn)略。在葛蘭西那里，智庫被理解為“形成、輻射、傳播”戰(zhàn)略思想的中心，通過智庫場所讓思想傳播開來，成為爭取領(lǐng)導(dǎo)權(quán)平衡的政治斗爭力量。

（二）智庫是資本主義“有機(jī)知識分子”網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建物

葛蘭西強(qiáng)調(diào)因知識和覺悟提高而形成的政治斗爭中代理的重要性，“有機(jī)知識分子”在此過程中十分重要。許多學(xué)者認(rèn)為，智庫首先出現(xiàn)在那些擁有發(fā)達(dá)的資本主義民主的國家，[10]但在葛蘭西看來，在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的每一個(gè)社會團(tuán)體都可以有機(jī)地打造一個(gè)或多個(gè)知識分子階層，這些階層使這一社會團(tuán)體具有均質(zhì)性，并使之意識到其自身在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域乃至社會和政治領(lǐng)域所具有的功能。[8](P5)這意味著必須把智庫視為與資本主義的崛起及特定社會階層的出現(xiàn)具有必然聯(lián)系的事物。因此，智庫知識分子就是葛蘭西所謂資本主義“有機(jī)知識分子”網(wǎng)絡(luò)的一部分，這張網(wǎng)絡(luò)囊括了公務(wù)員、技術(shù)人員、政策專家或法律專家。他們“永遠(yuǎn)是說服者”，滿足社會的技術(shù)性、指導(dǎo)性和組織性需求?；谶@種理解，智庫在維系發(fā)達(dá)資本主義上發(fā)揮了“看門人”的作用，這部分歸因于其能夠在文化、道德、倫理和知識領(lǐng)域使其話語合法化。

四、西方智庫理論對中國特色新型智庫建設(shè)的啟示

中國特色新型智庫服務(wù)于黨和政府決策，為實(shí)現(xiàn)中國夢提供重要的智力支撐。近年來我國智庫發(fā)展迅速，成績斐然，但“中國特色和優(yōu)勢”的模糊與缺失制約了發(fā)展的進(jìn)程和功能的發(fā)揮。新時(shí)代新型智庫建設(shè)既要吸收借鑒西方智庫發(fā)展的有益理論，又要遵循客觀規(guī)律著力打造中國的特色和優(yōu)勢。

（一）堅(jiān)持黨管智庫基本原則和服務(wù)人民價(jià)值導(dǎo)向

智庫在根本上都為本國利益和戰(zhàn)略決策服務(wù)。“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！盵11](P22)黨管智庫是中國特色新型智庫建設(shè)的基本原則，黨對智庫的管理在實(shí)踐中主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持黨對智庫在根本方向上的指引；二是黨對智庫建設(shè)的總體設(shè)計(jì)。在推動(dòng)智庫建設(shè)繁榮發(fā)展的同時(shí)，引導(dǎo)、管理智庫為黨和政府探索執(zhí)政規(guī)律、提高執(zhí)政科學(xué)化水平提供智力支撐。西方精英理論在現(xiàn)代智庫建設(shè)中具有深遠(yuǎn)影響，精英治理導(dǎo)致的普遍問題也在我國新型智庫建設(shè)中呈現(xiàn)出來。精英理論的代表人物戴伊在研究中發(fā)現(xiàn)，美國的政策變化和革新絕非根源于廣大民眾的利益訴求，而是由于“精英們感受到了對制度的威脅，因而發(fā)起改革以保持這一制度及其在該制度中的地位。”[12](P58)當(dāng)前我國智庫服務(wù)的對象主要是決策部門和“精英”群體，服務(wù)人民的功能和影響力不夠。新型智庫建設(shè)要始終以人民利益為根本價(jià)值取向，這是中國智庫有別于西方智庫的重要特色。中國共產(chǎn)黨作為最廣大人民根本利益的代表，中國智庫擁護(hù)黨的宗旨是其實(shí)現(xiàn)社會價(jià)值的應(yīng)有之義。中國特色新型智庫既要為國家、地區(qū)和行業(yè)提供決策咨詢和信息服務(wù)，也要向人民群眾進(jìn)行理論宣傳和政策普及。

（二）培育規(guī)制中國特色智庫思想市場體系

根據(jù)多元理論，發(fā)達(dá)的思想市場在智庫發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用。智庫是思想市場上的供給方，需求方則包括公共政策制定者及相關(guān)群體、企業(yè)、非政府組織和社會公眾。智庫是思想市場中的“企業(yè)”，其生產(chǎn)的思想產(chǎn)品就像一般的商品那樣在市場中被各式“消費(fèi)者”購買或采納。在開放和多元的思想市場競爭機(jī)制作用下，智庫資源才能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，智庫產(chǎn)業(yè)才能繁榮發(fā)展。我國當(dāng)前智庫市場體系仍然缺乏公開透明的競爭平臺，缺少有序的競爭機(jī)制和規(guī)范智庫建設(shè)的法制保障。從西方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，思想市場容易出現(xiàn)市場失靈，需要政府從市場準(zhǔn)入政策、智庫活動(dòng)范圍、智庫產(chǎn)品采購、智庫輿論傳播、智庫專家考核和責(zé)任追究制度等方面進(jìn)行有效規(guī)制。

（三）著力打造中國特色自主知識體系

作為爭奪和管控意識形態(tài)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要陣地，中國特色新型智庫如果忽略了西方智庫的價(jià)值輸出問題、模糊了意識形態(tài)斗爭的根本立場，不僅將弱化高端智庫服務(wù)國家利益和政府決策的引領(lǐng)帶動(dòng)作用，還會誤導(dǎo)公眾輿論影響政府決策，甚至成為意識形態(tài)領(lǐng)域交鋒中的“蛻變者”。從國際視野看來，當(dāng)今世界智庫話語體系由美國等西方國家主導(dǎo)，在根本上以西方價(jià)值作為評判標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前最具影響力的賓夕法尼亞大學(xué)“智庫與公民社會項(xiàng)目”（TTCSP）《全球智庫報(bào)告》排名，是西方在智庫價(jià)值評價(jià)體系領(lǐng)域強(qiáng)勢話語權(quán)的縮影。

中國有悠久的文明傳統(tǒng)，有社會主義建設(shè)的偉大實(shí)踐特別是改革開放四十年來中國特色社會主義的非凡成就，但仍然缺少中國特色的自主知識體系對推動(dòng)中國民族復(fù)興的成功道路進(jìn)行闡釋。建設(shè)和完善中國特色的自主話語體系，對于保證新型智庫發(fā)揮特色優(yōu)勢、增強(qiáng)中國道路的國際影響力和話語權(quán)具有重要意義。在當(dāng)前西方主導(dǎo)的國際主流話語體系下，不可能一蹴而就構(gòu)建中國特色的自主話語體系，中國智庫發(fā)展需要在充分借鑒西方智庫理論的優(yōu)秀成果，融通西方智庫語體系的一般規(guī)律，在基礎(chǔ)理論上激發(fā)起民族的自主創(chuàng)造力，著力構(gòu)建中國特色的知識體系，進(jìn)而在這一知識體系之上進(jìn)行政策分析和決策咨詢。“善于提煉標(biāo)識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導(dǎo)國際學(xué)術(shù)界展開研究和討論?！盵13](P24)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《全球智庫評價(jià)報(bào)告》、零點(diǎn)國際發(fā)展研究院發(fā)布的《2014中國智庫影響力報(bào)告》等形成了自己的特色。新時(shí)代完善智庫體系中的中國話語，需要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，進(jìn)一步提升馬克思主義科學(xué)理論在智庫建設(shè)中的話語權(quán)，確保智庫建設(shè)沿著正確方向前進(jìn)。