新時(shí)代中國(guó)法治改革的理論與實(shí)踐

張文顯

給學(xué)術(shù)論壇做學(xué)術(shù)總結(jié),從來(lái)都不是一件容易的事情,難度大,壓力大。對(duì)“新時(shí)代的中國(guó)法治改革”暨中國(guó)法治現(xiàn)代化2018年智庫(kù)論壇做學(xué)術(shù)總結(jié)難度更大。論壇舉行了一天,從早上8點(diǎn)半到晚上6點(diǎn),我來(lái)不及認(rèn)真消化各位專家精彩的發(fā)言,也來(lái)不及仔細(xì)閱讀所有人的論文。所以,這談不上是一個(gè)學(xué)術(shù)總結(jié),只是大致地對(duì)大家的發(fā)言和論文談些體會(huì)。

一、智庫(kù)論壇的概括性小結(jié)

我認(rèn)為,這次論壇有這樣以下幾個(gè)特點(diǎn)。

第一,時(shí)間節(jié)點(diǎn)恰到好處。這次論壇主題和討論的議題是“新時(shí)代的中國(guó)法治改革”,而2018年恰好是中國(guó)改革開(kāi)放40周年,也恰好趕在黨中央即將召開(kāi)改革開(kāi)放40周年紀(jì)念大會(huì)之前。正如公丕祥教授所說(shuō):“改革開(kāi)放是現(xiàn)代中國(guó)的第二次偉大革命?！边@一革命當(dāng)然包括法治領(lǐng)域的革命,我國(guó)法治建設(shè)和法治改革均取得了歷史性的重大進(jìn)展,凝結(jié)了彌足珍貴的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。所以,這值得我們回顧,值得我們總結(jié),更值得我們?cè)诨仡櫩偨Y(jié)的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)。

第二,高朋滿座,名家薈萃。在今天的論壇上總共有37位專家學(xué)者作了大會(huì)報(bào)告和交流,并有8位評(píng)議人、8位主持人進(jìn)行了精彩點(diǎn)評(píng)和階段性的學(xué)術(shù)總結(jié)。其中,大法官大檢察官兩位,一級(jí)教授、資深教授、講席教授4位,教育部長(zhǎng)江學(xué)者3位,還有一批資深的法學(xué)家、優(yōu)秀的中青年學(xué)者和脫穎而出的年輕新秀。這次會(huì)議可以說(shuō)是層次很高,其層次之高在近期舉辦的學(xué)術(shù)研討會(huì)上是不多見(jiàn)的,這也充分體現(xiàn)和表明了南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院的凝聚力、號(hào)召力和吸引力。

第三,主題鮮明,意涵深刻。在新時(shí)代新征程中召開(kāi)的中國(guó)法治改革論壇,舉起了新時(shí)代法治改革的大旗,吹響了新時(shí)代中國(guó)法治改革的號(hào)角。這是在黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)40周年之際,對(duì)全面深化改革的積極響應(yīng),是對(duì)不忘改革初心、改革再出發(fā)的一個(gè)宣示。

第四,議題廣泛,交流深入。會(huì)議圍繞新時(shí)代中國(guó)法治改革設(shè)置了一系列議題,大約有60多個(gè),會(huì)議論文和發(fā)言基本覆蓋了這些議題。在會(huì)上會(huì)下的交流中,我深刻感受到,本次論壇取得了非常豐富的實(shí)質(zhì)性成果,包括以下幾個(gè)方面。

(1)充分闡明了新時(shí)代法治改革的新特征。新時(shí)代的法治改革是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下全面推進(jìn)、加快推進(jìn)的。以習(xí)近平同志為核心的黨中央奮力推進(jìn)法治改革,而且是不斷地高速地推進(jìn),是自上而下和自下而上相結(jié)合的全黨全民共同推進(jìn)。黨的十八屆四中全會(huì)作出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大決定,就充分體現(xiàn)了這個(gè)特點(diǎn)。新時(shí)代的法治改革堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)相統(tǒng)一,彰顯了改革的本質(zhì)。民主是法治的前提,法治的改革是與民主的改革唇齒相依的。新時(shí)代的法治改革堅(jiān)持法治現(xiàn)代化、國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革方向。我們改革的方向和目標(biāo)就是推進(jìn)法治文明,推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力、治理體制的現(xiàn)代化。新時(shí)代的法治改革堅(jiān)持以人民為中心的改革理念,改革為了人民,改革依靠人民,改革成果由人民共享,改革成效由人民來(lái)評(píng)判。這個(gè)理念也是非常確定的。

(2)交流廣泛,對(duì)話深入。與會(huì)者分析和總結(jié)了新時(shí)代中國(guó)法治改革的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)、地方經(jīng)驗(yàn)和領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)。有的學(xué)者從全國(guó)維度對(duì)法治改革的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了高度的概括;有的學(xué)者對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)尤其是江蘇省的法治改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了充分的述評(píng);有的學(xué)者針對(duì)不同領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn),包括司法改革、政府改革、社會(huì)治理、網(wǎng)絡(luò)治理等方面的經(jīng)驗(yàn),進(jìn)行了深入的分析。

(3)解放思想,勇于創(chuàng)新。與會(huì)者著眼于法治現(xiàn)代化和國(guó)家治理現(xiàn)代化,立足當(dāng)下、面向未來(lái),提出了一系列法治改革的理論觀點(diǎn)和深入推進(jìn)法治改革的思路、路徑和任務(wù)。其中既有宏觀的,又有微觀的,還有中觀的。

由于每一個(gè)單元的點(diǎn)評(píng)人都作了地道的點(diǎn)評(píng),他們的點(diǎn)評(píng)加起來(lái)就是對(duì)我們的整個(gè)活動(dòng)的科學(xué)總結(jié),我也就不再重復(fù)了。

二、對(duì)中國(guó)法治改革的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

在閱讀大家論文和聆聽(tīng)大家發(fā)言的基礎(chǔ)上,結(jié)合自己對(duì)法治改革這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí),我在此簡(jiǎn)單地談三個(gè)觀點(diǎn)。

(一)新時(shí)代中國(guó)法治改革的理論依據(jù)

從整體上來(lái)講,這個(gè)理論依據(jù)就是全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略,就是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治思想,這是總的依據(jù)。具體來(lái)講,這個(gè)理論依據(jù)體現(xiàn)為兩個(gè)論斷:第一個(gè)論斷,就是“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的深刻革命”。黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記多次指出:“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程,是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命?！雹倭?xí)近平:《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定>的說(shuō)明》(2014年10月20日),載《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中),中央文獻(xiàn)出版社2016年版,第154頁(yè)?！叭嫱七M(jìn)依法治國(guó)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而重大的歷史任務(wù)”,②《習(xí)近平在中國(guó)政法大學(xué)考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 立德樹(shù)人德法兼修抓好法治人才培養(yǎng) 勵(lì)志勤學(xué)刻苦磨煉促進(jìn)青年成長(zhǎng)進(jìn)步》,載《人民日?qǐng)?bào)》2017年5月4日。也必然是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革和歷史變遷。黨的十九大報(bào)告中又一次強(qiáng)調(diào)指出:“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命?！雹哿?xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(2017年10月18日),人民出版社2017年版,第38頁(yè)。那么,這樣一個(gè)革命怎么進(jìn)行?我認(rèn)為,既然全面依法治國(guó)是一場(chǎng)廣泛而深刻的革命,就必須以革命的勇氣和革命的思維,大刀闊斧地推進(jìn)法治領(lǐng)域的改革,堅(jiān)決破除一切妨礙依法執(zhí)政、依法治國(guó)、依法行政、依法治軍、依法辦事的體制機(jī)制弊端和思想觀念。我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)一系列的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)法治革命和國(guó)家治理體系革命。這是中國(guó)共產(chǎn)黨的偉大創(chuàng)造,我們不是去砸爛一個(gè)舊的法治體制再去重新構(gòu)建一個(gè)新體制,也不是修修補(bǔ)補(bǔ)、小打小鬧,而是把一系列重大改革的推進(jìn)集成為法治革命和國(guó)家治理領(lǐng)域的革命。

第二個(gè)論斷,就是“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之后社會(huì)主要矛盾深刻變化”的論斷。在黨的十九大報(bào)告當(dāng)中,習(xí)近平總書(shū)記明確宣布新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新時(shí)代社會(huì)主要矛盾深刻變化的重大判斷,是建立在科學(xué)把握我國(guó)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、精準(zhǔn)預(yù)測(cè)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)并反復(fù)進(jìn)行論證的基礎(chǔ)上作出的。這個(gè)矛盾是關(guān)乎全局的矛盾,是根本性廣泛性的矛盾。社會(huì)主要矛盾深刻變化折射到法治領(lǐng)域,表現(xiàn)為人民對(duì)法治的美好需要,對(duì)法治生活的美好期待,對(duì)人身權(quán)、人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)利保障的需要,與我們現(xiàn)在立法不優(yōu)、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、監(jiān)督疲軟、人權(quán)保障和產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力等的矛盾。也可以說(shuō)是法治的需求側(cè)和供給側(cè)之間的矛盾,而這個(gè)矛盾只有通過(guò)法治改革才能緩解、才能消解。所以說(shuō),這個(gè)矛盾催生了法治改革,為法治改革增添了強(qiáng)大的動(dòng)力。

(二)新時(shí)代中國(guó)法治改革的對(duì)象、目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)

改革的對(duì)象,改什么?這是一個(gè)很重要的問(wèn)題。完整意義上的法治包括三個(gè)方面,即法律制度、法治體制、法治文化。法治改革的對(duì)象其實(shí)就是這三個(gè)方面,要通過(guò)法治改革,實(shí)現(xiàn)法律制度創(chuàng)新、法治體制創(chuàng)新和法治文化的變革。

改革的目標(biāo),向什么地方改?面向什么方向去推進(jìn)法治改革?可以從三個(gè)階段來(lái)講:第一階段是從黨的十九大到2020年,法治改革的方向和目標(biāo)就是黨中央提出的法治小康的六條指標(biāo),即依法治國(guó)基本方略全面落實(shí),中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系更加完善,法治政府基本建成,司法公信力明顯提高,人權(quán)得到切實(shí)保障,產(chǎn)權(quán)得到有效保護(hù),國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。第二階段是從2020年至2035年期間的奮斗目標(biāo)。根據(jù)黨的十九大的戰(zhàn)略安排,在2020年實(shí)現(xiàn)“法治小康”的基礎(chǔ)上,繼續(xù)堅(jiān)持全面依法治國(guó)基本方略,深化依法治國(guó)實(shí)踐,加快法治中國(guó)建設(shè),到2035年基本實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化。到那時(shí),“人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障,法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成,各方面制度更加完善,國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”,“現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成,社會(huì)充滿活力又和諧有序”。④前引③,習(xí)近平文,第28頁(yè)。第三階段是從2035年到2050年,當(dāng)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)這樣一個(gè)偉大夢(mèng)想實(shí)現(xiàn)的時(shí)候,法治強(qiáng)國(guó)的偉大目標(biāo)也要實(shí)現(xiàn)。在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上,把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。到那時(shí),我國(guó)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明將全面提升,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出要做好全面依法治國(guó)的規(guī)劃。他講到了三個(gè)時(shí)段的規(guī)劃,即到2020年的近期工作規(guī)劃,到2035年的中期規(guī)劃,到2050年的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,就是這三個(gè)階段性的目標(biāo)。

改革的重點(diǎn)任務(wù),改什么?這包含以下幾個(gè)方面:一是法治思想變革,要通過(guò)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn),傳承中華法治文明,借鑒世界法治文明成果來(lái)創(chuàng)新和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論,特別是把社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治改革相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)法治的精神轉(zhuǎn)換,這也可以說(shuō)是新時(shí)代中國(guó)法治的一場(chǎng)思想革命。二是法治體制改革,包括以下幾個(gè)方面:(1)法治領(lǐng)導(dǎo)體制改革。例如全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革,中央成立全面依法治國(guó)委員會(huì),各級(jí)黨委成立全面依法治國(guó)委員會(huì),加強(qiáng)對(duì)全國(guó)或區(qū)域范圍內(nèi)的法治建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、監(jiān)督落實(shí)。(2)憲法實(shí)施體制改革,特別是諸如推進(jìn)合憲性審查等確保憲法實(shí)施的體制機(jī)制的創(chuàng)新和落實(shí)。(3)立法體制改革,包括立改廢釋等,也包括全國(guó)人大憲法法律解釋程序等。(4)行政執(zhí)法體制改革,包括政府決策體制改革,實(shí)現(xiàn)管制型政府、管理型政府向服務(wù)型政府的根本性轉(zhuǎn)變。(5)司法體制改革,以司法責(zé)任制為牛鼻子進(jìn)行綜合配套改革,包括法院體系的改革、檢察體系的改革等。(6)法學(xué)教育體制改革。法學(xué)教育在全面依法治國(guó)中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性的地位和作用。要充分體現(xiàn)法學(xué)教育的這個(gè)地位和作用,就必須全面推進(jìn)法學(xué)教育改革。三是治理變革。中國(guó)的治理體系主要包括政黨治理、國(guó)家治理、社會(huì)治理、網(wǎng)絡(luò)(互聯(lián)網(wǎng))治理。首先是政黨治理,如從嚴(yán)治黨,依法依規(guī)管黨治黨,依憲執(zhí)政,依憲治國(guó),推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化、制度化,推進(jìn)黨內(nèi)民主。其次是國(guó)家治理體系、治理體制、治理模式和治理能力改革,諸如黨中央總書(shū)記、國(guó)家主席、軍委主席三位一體的新體制,國(guó)家制度體制,職能相近的黨政部門(mén)合并或合署辦公,等等。與國(guó)家治理體系、治理體制的改革相比,社會(huì)治理改革仍然是短板所在。所以,習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上明確指出,法治政府建設(shè)已經(jīng)有了規(guī)劃,法治社會(huì)建設(shè)還沒(méi)有規(guī)劃,要抓緊制定規(guī)劃。法治社會(huì)建設(shè)的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)治理變革的過(guò)程,要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局,在鄉(xiāng)村實(shí)施自治法治德治相結(jié)合的治理體系,在城區(qū)形成政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)與居民自治良性互動(dòng)的格局。另外,網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理超級(jí)復(fù)雜,也需要有很多的創(chuàng)新。

(三)新時(shí)代中國(guó)法治改革的辯證法和方法論

這是大家在論文和發(fā)言當(dāng)中談的比較多的方面,我想應(yīng)該堅(jiān)持以下幾點(diǎn)。

一是堅(jiān)持對(duì)立統(tǒng)一的辯證法,正確處理法治領(lǐng)域的各個(gè)辯證關(guān)系。譬如說(shuō),民主與專政、人治與法治、法治與德治、改革與法治、政策與法律等。還有,大家討論比較多的,例如,認(rèn)真對(duì)待權(quán)利與認(rèn)真對(duì)待義務(wù),尊重和保障人權(quán)與制約和監(jiān)督公權(quán),自由和秩序等。在這些問(wèn)題上,我非常贊成已故馬克思主義法學(xué)家孫國(guó)華先生的金句名言:“在對(duì)立和統(tǒng)一的問(wèn)題上,只講統(tǒng)一不講對(duì)立容易犯右的錯(cuò)誤,只講對(duì)立不講統(tǒng)一容易犯‘左’的錯(cuò)誤?！蔽矣X(jué)得,孫老師講得非常好,我們?cè)谔幚磉@些辯證關(guān)系、對(duì)立統(tǒng)一的矛盾體時(shí),要把握住這種平衡。

二是堅(jiān)持在科學(xué)和法治的軌道上推進(jìn)法治改革。法治改革要有科學(xué)的理論做指導(dǎo),科學(xué)的理論一定是正確地認(rèn)識(shí)了規(guī)律的理論。按照科學(xué)理論來(lái)講,也就是遵循改革對(duì)象的客觀規(guī)律,以科學(xué)理論為指導(dǎo)。另外,“改革要于法有據(jù)”,這個(gè)原則同樣適用于法治改革。改革決策要與立法決策同步,為改革提供立法支持。在司法領(lǐng)域,這幾年出現(xiàn)了很多“亂改革”“盲改革”的問(wèn)題。究其原因,一方面是理論準(zhǔn)備不充分;另一方面是改革不于法有據(jù)。所以,推進(jìn)改革要堅(jiān)持以科學(xué)和法治為原則。

三是探索綜合性、協(xié)同性的改革。這可能是新時(shí)代法治改革非常重要的一個(gè)特點(diǎn)?，F(xiàn)在的改革對(duì)象,如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的,容易改的我們都改完了,剩下的都是“硬骨頭”?！坝补穷^”的一個(gè)非常明顯的特征就是改革對(duì)象的交互性、一體性、深層性,這也決定了法治改革的綜合性。譬如,司法責(zé)任制的改革、法學(xué)教育體制的改革等,都是交互的、一體化的,而不是可以單獨(dú)進(jìn)行改革的。此外,還有協(xié)同性的問(wèn)題。以審判為中心的訴訟制度改革,沒(méi)有公檢法司的協(xié)同合作是行不通的。網(wǎng)絡(luò)治理的改革也是這樣。還包括大家講的民法典的編纂,如果僅僅靠民法學(xué)界,很難編纂出一個(gè)能夠回應(yīng)人民對(duì)美好生活需要的民法典,這需要整個(gè)法學(xué)界的參與和支持。

四是改革的科學(xué)路徑。堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路,努力走出一條自主性的而不是外源性的法治改革之路。公丕祥教授也特別強(qiáng)調(diào)自主性的改革,我們要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)走我們自己的路。當(dāng)然,不是關(guān)起門(mén)來(lái)搞改革,而是要面向世界、借鑒外來(lái),以包容開(kāi)放的心態(tài)推進(jìn)改革。